安居工程專項資金績效審計評價對策

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摘要：近年來，我國房地產市場價格普遍呈現一種持續走高的趨勢，給群眾改善住房條件帶來很大壓力，住房也就不可避免地成為社會廣泛關注的熱點話題。住房問題關系民生福祉，低收入家庭的住房困難問題一直是黨中央和國務院高度重視的民生問題。保障性安居工程自啟動到現在，在解決城市低收入家庭住房困難方面發揮了重要作用，深化保障性安居工程專項資金績效審計評價工作，有利于規范使用和管理財政專項資金，提升資金產出效益，推動保障性安居工程各項政策全面落實。文章通過分析保障性安居工程專項資金績效審計評價現存問題，提出加強績效審計評價信息共享平臺建設、建立公開化績效審計評價長效機制和完善績效審計評價配套管理辦法，以期為更好地推進保障性安居工程專項資金績效審計評價工作提供一定的理論參考。

關鍵詞：保障性安居工程專項資金；績效審計評價；現存問題；建議

先安居后樂業。自古以來，住房問題與人民群眾基本的生活保障息息相關，擁有庇護之所是廣大人民群眾追求美好生活最基本的需求。2007年，中央政府開始大規模實施保障性安居工程，到今已歷時14載。一步步走來，從摸索前行到逐漸完善，保障性安居工程在解決困難人群住房問題、抑制房價高速增長等方面擔當了重要角色。近幾年，各級財政部門認真貫徹落實黨中央和國務院關于保障性安居工程的決策部署，財政配套資金使用的績效管理監督力度持續升溫。2012年，審計署組織各級審計機關對城鎮保障性安居工程建設的各個環節和相關政策落實情況開始實施跟蹤審計，旨在有效把握財政款項的最終去向和取得成效。2019年，財政部協同住房城鄉建設部重新制定了《中央財政城鎮保障性安居工程專項資金管理辦法》（財綜〔2019〕31號），深化了對專項資金開展績效評價的要求。2020年，財政部協同住房城鄉建設部還重新制定了《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價辦法》（財綜〔2020〕19號），明確強化城鎮保障性安居工程財政資金績效管理，需運用科學合理的評價方法對財政資金的公平性、效率性、經濟性和效益性展開客觀公正的評價，推進績效審計評價機制的完善。保障性安居工程作為關乎民生的重要工程之一，深受國家重視。各級政府積極響應號召，全方位加大保障性安居工程的建設力度，努力讓更多的低收入家庭“住有所居”。與此同時，越來越多的財政配套資金也不斷地投入，2020年保障性安居工程中央本級公共財政支出預算10億元，比上年增加2.49億元，同比增長33.16%。財政配套資金的使用必須落到實處、高效管理，才能為人民群眾謀取更多福祉。因此，深化保障性安居工程專項資金績效審計評價工作及加強對財政配套資金的監督尤為重要。

1保障性安居工程專項資金績效審計評價的含義、維度及程序

1.1保障性安居工程資金績效審計評價的含義

專項資金績效審計評價，即依據評價細則，遵循審計程序對專項資金撥付、使用及產生的效益加以評價，分析項目在專項資金使用過程中是否存在挪用財政補助款，是否通過虛報資料和重復申報等方式套取騙取資金和產出效益不高等問題，并提出整改建議。根據財政部會同住房城鄉建設部制定的《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》的規定，績效評價即對用于保障性安居工程建設的財政資金其使用的合法合規性以及對績效目標的支持效果實施的綜合評價。具體來看，保障性安居工程績效審計評價是指審計人員通過特定的審計程序與方法，收集審計證據，獲取相關信息，對被審計單位在審計期間的履職情況，客觀、系統地從經濟性、效益性、效果性等維度展開評價，并基于調查情況出具績效審計評價報告。

1.2保障性安居工程專項資金績效審計評價的維度

1.2.1經濟性維度經濟性是指上級撥付的保障性安居工程專項資金在配置消耗過程中使用的單位有無造成浪費，是否按照預算計劃對專項資金進行支配，是否通過科學、合理地節約人工成本、物力消耗與財政支出控制成本最低。審計人員要利用經濟性指標對財政專項資金的耗費情況進行審查評價，進而判斷被審計的使用單位是否做到合理節約公共資源。1.2.2效率性維度效率性是指撥付給保障性安居工程建設專項資金的額度同項目成效之間的比值關系。保障性安居工程專項資金的效率性評價主要關注使用單位在利用財政款項時，其經濟活動中資金融資撥付到位情況以及專項資金閑置情況等，是否存在專項資金款到位延期、資金跟不上建設計劃，進而延誤保障性安居工程建設，或是專項資金分配不合理，致使一些保障性安居工程項目財政資金遠超出其本身所需要的資金，而部分項目卻出現財政撥款緊缺的現象。1.2.3效果性維度效果性是指保障性安居工程專項資金使用實際獲得成效同預期獲得成效兩者的對比關系，主要關注的是工程績效目標的達到程度及該工程建設對社會和住房困難群眾產生影響的大小。保障性安居工程專項資金使用的效果性評價主要從社會效益與居民滿意度等方面展開評價。1.2.4公平性維度保障性安居工程專項資金績效審計評價的公平性主要包括政府是否貫徹公平的原則開展項目招投標，專項資金的分配是否符合實際項目需求，保障性住房分配是否公平，是否建立健全準入及清退機制，同等條件下項目受益者是否享有同等待遇，在申請、受理、審核和審批程序上是否公平對待。1.2.5環境性維度保障性安居工程專項資金績效審計評價的環境性即要求審計人員綜合考慮保障性安居工程建設對生態環境造成的正面、負面影響，分析保障性安居工程對自然環境、生態平衡以及周邊景觀的影響程度，以及在利用自然資源的同時，是否將生態環境的可持續發展納入建設范圍，實現人文與自然、經濟與環境多方和諧統一的目標。

1.3保障性安居工程專項資金績效審計評價的程序

1.3.1準備階段審計準備階段的主要工作有三項：審前調查、評價標準的確定和審計方案的制定。首先，在開展審前調查階段，審計人員主要通過觀察、詢問和外部調研等方式從被審計單位及相關負責人處獲取數據和信息，了解保障性安居工程的基本建設情況、資金規模等，并對相關政策法規、內控制度、項目目標等重要信息以審計日記的形式記錄下來，以確定審計的重點范圍和目標；其次，審計小組要選擇并確定合理且可操作的評價標準，評價標準是保障性安居工程專項資金績效審計開展的重要參考依據，評價標準的選擇會對審計結論產生極大的影響，應當重視評價標準的選擇；最后，根據被審計單位的情況、審計項目的背景和審計目標，必須制定特定、詳細的審計方案。1.3.2實施階段實施階段即在審計人員完成準備階段工作，確定評價標準以及審計方案后，按確定的方案開展審計工作的階段。首先，審計小組同被審計單位一起召開審計會議，就審計主體和審計對象、審計評價標準等事項進行溝通協調，達成一致；其次，在取得被審計單位同意后，審計人員去到審計現場，根據被審計單位情況采取恰當的審計方法收集審計證據、獲取相關信息；最后，進一步分析和評估審計證據，分析可能存在的問題，找出問題的疑點與線索，查證相關資料，必要時追加審計程序，并將取證資料、分析過程及審計結論填制到審計工作底稿中。1.3.3報告階段在報告階段環節，審計人員通過上述審計調查，對收集的數據進行匯總分析，得出審計結論，編寫績效審計報告初稿，具體內容包括審計項目的情況和項目形成的評價及整理出的問題等。審計小組將初步形成的績效審計報告與被審單位進行溝通協商，進一步核實情況，收集其反饋的意見，再對績效審計報告初稿做進一步的調整，綜合審計發現問題的重大程度出具恰當的審計意見。1.3.4后續階段后續階段是對被審計單位落實審計整改意見情況的監督糾錯環節。審計人員需要審查其是否根據審計小組所提出的整改意見進行了完善，整改效果如何，并評估被審計單位目前正在采取的或者計劃采取的整改措施、手段是否具有可行性，然后評價問題整改效果。專項資金績效審計評價并不止步于合規性評價，審計人員還要關注其經濟性、效率性和效果性，更要注重公眾的滿意度、項目后期所發揮的生態效益和社會效益。審計評價只是手段，其根本目的是通過績效審計評價督促被審單位發現制度上的漏洞從而進行改善，以此來提高各類項目的效益。因此，后續審計階段在績效審計程序中發揮著重要作用，不可被忽視。

2保障性安居工程專項資金績效審計評價存在的問題

2.1評價內容不夠全面

保障性安居工程專項資金績效審計評價所涉及的范圍比傳統審計更廣，除了要對保障性安居工程專項資金管理使用環節進行審計和績效評價，也要對其投入、產出和效益進行完整的績效審計評價。現階段，我國保障性安居工程專項資金績效審計評價更多表現在查錯防弊、政策落實等方面，而忽視了專項資金產生的效益和效果的可持續性。此外，保障性安居工程專項資金績效審計評價要求對專項資金的經濟性、效率性、效益性和公平性展開客觀公正的評價，但在實際操作過程中，存在評價指標類別單一，只注重合規性審查，沒有很好地兼顧經濟性、效率性、效果性和公平性的協同，導致不能全面、客觀地評價財政專項資金管理情況和使用效率。

2.2評價體系存在缺陷

一方面，現行保障性安居工程專項資金績效審計評價指標體系結構單一，評價指標中定性指標偏多，定量指標較少，在設定指標時，對定性指標的界定較為概括和模糊，原因是審計人員的主觀判斷，有時選取到的指標沒有考慮到資金運轉過程與跟蹤審計狀況等，使得審計難以做出量化評價；另一方面，在保障性安居工程專項資金績效審計評價工作過程中，由于各個地區建設情況存在差異，審計人員在實施審計程序、做出績效評價時，不能滿足所有保障性住房項目的具體規定，缺乏針對性。

2.3評價成果利用不高

根據《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價辦法》規定，保障性安居工程專項資金績效審計評價結果應當成為財政部以及住房城鄉建設部規劃年度資金、制定優化相關辦法、強化保障性安居工程項目建設以及日常管理標準的參考依據。現階段，在保障性安居工程專項資金績效審計評價中，存在問責機制不健全、審計后續跟蹤缺位、審計成果倒逼力度不夠的問題，使得績效審計評價與績效審計評價結果運用隔離，專項資金績效評價結果轉化率不高。

2.4審計人員難以勝任

首先，在保障性安居工程專項資金績效審計評價工作中，需要收集并進行處理分析的審計數據多且廣，這對審計人員利用計算機進行數據收集及處理的能力要求較高，然而目前大多審計人員對于計算機的運用不夠，只能運用計算機Excel的部分功能，很少有審計人員會使用Python強大數據收集處理能力的技術方法，使得其工作能力跟不上當下國家經濟高速發展對審計的高要求；其次，績效審計評價的方法包括德爾菲法、數據包絡分析法、平衡積分卡法、標桿管理法等，對審計人員的知識儲備及具備方法技能要求較高，但很多審計人員對這些方法并不了解或熟練；最后，績效審計評價工作是采取聽取情況介紹、檢查會計資料、檢查項目的實施與管理、驗收及檔案管理等資料、問卷調查、實地走訪等必要的工作程序進行現場評價，這不僅要求審計人員具有財會知識，還要求審計人員擁有其他學科的知識儲備，應當把保障性安居工程專項資金績效審計評價的審計小組打造成為一支具有過硬綜合素質的隊伍，需在招收審計人員時考慮各種專業的人才。然而，按照目前審計隊伍的組建情況來看，部分審計隊伍在人員配比及學科背景分工方面仍然欠缺合理性，未能將審計隊伍的能力發揮到最大。

3保障性安居工程專項資金績效審計評價效率提升路徑

3.1加強績效審計評價信息共享平臺建設

對保障性安居工程財政配套資金實施績效審計評價有助于規范和管理專項資金，增加資金使用效益，確保專款專用。為充分使用保障性安居工程專項資金績效審計評價信息，可以針對上述問題建立并完善信息共享平臺，將來自不同地區、不同部門的評價數據上傳至該信息共享平臺。同時，信息共享平臺建設應當同政府要求相匹配，提前制定統一的標準，為后期平臺的管理和使用奠定基礎。通過聯合各地區、各部門構建信息共享平臺，一方面有利于各地區審計機關借助信息共享平臺分享績效審計評價成果、交流績效審計評價工作中的難點以及探討績效審計評價方法和改進措施，提升審計人員的工作效率；另一方面有利于保障性安居工程專項資金績效審計評價數據的統一收集和大數據分析，聯動全國數據，推動政府部門完善相關政策和制度，通過聯審、聯查幫助審計人員掌握跟進信息變動情況，有效降低審計風險，確保審計評價質量。

3.2建立公開化績效審計評價長效機制

保障性安居工程專項資金績效評價公開化意味著有關專項資金管理情況、使用效益、項目建設等信息必須向社會公眾予以公開、公示，讓社會公眾能夠全面了解專項資金使用動態并參與到專項資金績效審計評價中，進而起到監督執行單位規范使用項目專項資金、把控項目建設進程、提升資金產出效益的作用。首先，各地方政府部門應積極建設電子政務網站，為社會公眾參與到保障性安居工程專項資金績效審計評價提供平臺，政府可以借助門戶網站和新聞媒體加大信息公開的力度、及時披露審計報告，改善公眾信息獲取的不對稱性和時滯性，維護公民知情權；其次，做到與公民充分、及時的溝通，增加社會公眾建言獻策的途徑，暢通監督檢舉渠道，營造良好的輿論氛圍，提高公眾的相關法律意識和權益維護意識，增加職能部門的敬畏心，促進相關人員規范績效評價工作；最后，決策部門按照評價結果以及參考公眾反饋問題，合理調整人力、物力、財力資源的配置，切實促進財政專項資金使用效益的提高。實施全面的信息透明公開制，允許并鼓勵社會公眾介入到保障住房的建設和分配的監督管理中，提升政府開展保障住房工作的效率和效果。

3.3完善績效審計評價配套管理辦法

第一，完善考核問責制度。目前，關于我國保障性安居工程專項資金使用問責的規章制度尚不充分，通過制定相關辦法明確政府相關部門和對應責任人的職責和權利，將責任追究至單位、管理決策者；規范考核問責的具體流程和方法，建立健全考核問責的事后糾察機制，回答“向誰問責”“如何問責”系列問題，對態度懈怠的單位、責任人規定整改期限，逾期未整改或整改不到位實施處罰政策。第二，合理構架保障性安居工程專項資金績效評價指標體系。績效審計評價指標體系的構建就是為了更好地應用于審計評價工作，為審計評價工作的開展提供科學的評價依據。由于每個地區的實際情況并不完全一致，所以構架績效審計評價指標體系時需要因地制宜，把某地區當地環境的特殊性等情況考慮進來，并聯系財政專項資金本身的特征，制定相關的細則，科學、合理地選擇定性與定量指標，增強評價的科學性，更好地指導保障性安居工程專項資金績效評價工作。

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作者：王瑞 張輔轍