基于內部控制的經濟合同管理研究

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【摘要】合同管理是高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的一項重要工作，高校涉及的經濟合同數量多、金額大，但調查發(fā)現(xiàn)，部分高校缺乏對合同的有效監(jiān)督和管理。文章從內部控制的角度，結合《政府會計制度》的相關要求，針對高校經濟合同管理存在的問題提出了相關建議。

【關鍵詞】內部控制；經濟合同；合同管理

近年來，財政部、教育部陸續(xù)了多項有關高校內部控制的規(guī)定和指南，這對規(guī)范高校內部控制、防范經濟風險、提升高校的管理水平起到了積極作用。隨著國務院及各地方省市“雙一流”“高水平”大學建設方案的推出，高校在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承與創(chuàng)新、國際交流與合作等方面加大投入力度，辦學實力不斷提升，相應的對外經濟合同數量和種類日益增加。合同管理是高校內部控制的重要組成部分，科學的合同管理能有效防范法律風險，為高校減少因經濟合同糾紛而承受的經濟損失和聲譽影響。

一、規(guī)范高校經濟合同管理的重要性

（一）規(guī)范合同管理是完善高校內部控制體系的重要環(huán)節(jié)。根據《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》相關規(guī)定，高校內部控制要實行經濟領域全覆蓋，具體包括控制環(huán)境、財務預決算管理、資產及負債管理、收入和支出管理、合同管理、采購及工程項目管理、科研及財政專項管理、經濟活動信息化管理、附屬單位（企業(yè)）及教育事業(yè)基金會管理等多項內部控制模塊。高校合同管理是高校經濟活動內部控制管理體系建設中的重要環(huán)節(jié)，主要貫穿于高校資產、債務、收入、支出、采購、工程、科研等多個模塊中，合同控制管理的合法合規(guī)性、全面性、重要性、適用性直接影響著高校經濟活動內部控制的有效性評價。（二）規(guī)范合同管理是高校依法治校的重要組成部分。根據相關法律政策要求，高校要建立健全依法治校工作機制，完善現(xiàn)代大學管理制度體系，提高學校依法辦事、依法進行科學決策、依法進行科學管理的能力。高校經濟合同從論證與評估、立項、招投標、簽訂到執(zhí)行、終止全過程中，涉及了項目管理、采購管理、招投標、資金管理、資產管理、審計監(jiān)督等多方面法律法規(guī)和規(guī)章制度。高校的所有重大對外經濟行為，如商品和服務采購、合作辦學、科學研究、對外服務等，都是以合同方式確定，為了維護和保障高校的合法權益，提升依法治校、科學治校的能力和水平，促進高校健康快速地發(fā)展，高校應當加強和規(guī)范經濟合同的管理。（三）規(guī)范合同管理是政府會計制度落地實施的有力保障。2019年1月1日起高校開始執(zhí)行《政府會計制度》，新制度在會計核算模式上首次采用了雙功能、雙基礎核算模式。2019年以前，高校的會計核算主要實行的是收付實現(xiàn)制，按資金流入和流出的時間作為會計處理的時間點，以實際現(xiàn)金流來確定收入和支出，但按照新制度要求，高校財務會計核算要實行權責發(fā)生制，要以權利和義務的發(fā)生為核算基礎，而經濟合同是記錄高校權利和義務的主要載體，是高校會計業(yè)務計量的重要依據。為了能更加真實、準確、及時地反映高校的財務狀況，會計人員要實時掌握高校經濟合同的簽訂和履行情況，嚴格按照合同條款的約定和合同相關業(yè)務完成的進度標準來核算和確定合同相關的收入和費用。因此，規(guī)范高校合同管理是進一步提升高校會計信息服務質量、有序推行政府會計制度改革的重要保障。

二、高校經濟合同管理現(xiàn)狀分析

（一）合同內部管理制度不健全。有些高校的合同管理機制不健全，未進一步建立校級層面的合同管理臺賬，缺乏對高校合同的統(tǒng)籌管理，可能會使高校面臨法律訴訟或經濟利益受損的風險。而且高校的經濟合同管理涉及面廣、牽涉的部門多，制度不健全容易造成各業(yè)務部門的責任不明，當合同管理出現(xiàn)問題時，各部門容易相互推諉卸責或者扯皮。有些高校未進一步建立財務部門與合同歸口管理、相關業(yè)務部門間的溝通協(xié)調工作機制，不利于更好地實現(xiàn)合同管理與財務預算管理、收支管理相結合，不利于有效提高高校財務部門科學、合理配置資源，導致高校合同資金管理的使用效益和合同歸口管理效率低下。（二）合同歸口部門不明確。大部分高校未明確全校合同的歸口管理部門，一般按合同業(yè)務部門多頭管理，如實驗室管理與設備處負責設備材料采購的合同管理、科技處負責科研設備采購合同管理、校長辦公室負責合作辦學合同管理等。各合同業(yè)務部門按照各自的方式方法對所管理的合同進行登記和保管，未成立專門的合同管理部門對全校所有合同的合同簽訂、合同的編號、合同的變更及合同簽訂和履行的情況等信息進行統(tǒng)一的統(tǒng)計和管理，不利于高校從總體管理層面及時了解合同簽訂和執(zhí)行的情況，不利于高校及時發(fā)現(xiàn)合同執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。（三）合同范本管理工作有待規(guī)范。高校雖然有一些合同范本，但普遍存在覆蓋面不全、更新不及時等問題，致使合同文本內容缺乏完整性、條款缺乏合法性、適用性較差，或存在欺詐、缺項漏項、對關鍵條款不作規(guī)定或約定簡單的情況，從而加大了合同審核難度，增加合同審核人員的工作量，降低審核工作效率，提高后續(xù)環(huán)節(jié)如合同簽訂、合同履行的難度，甚至會增加經濟合同的違約風險。（四）對合同履行情況缺乏有效監(jiān)控。目前，高校對合同的立項和簽訂環(huán)節(jié)比較重視，合同承辦單位、業(yè)務主管部門、審計部門、財務部門都會參與管理和監(jiān)控，但在合同履行過程中卻缺乏實時動態(tài)監(jiān)控。在合同執(zhí)行過程中，因對方或高校自身原因導致可能無法按時完成或無法合同履行的，合同雙方應及時采取補救和應對的措施，但由于高校對合同的管理環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)控，出現(xiàn)問題時如果沒有單位和個人主動上報，往往要等到合同收付款或者合同驗收階段才會發(fā)現(xiàn)，致使高校有可能要承擔相應的違約責任和經濟損失。（五）合同管理信息化水平較低。近年來，為了進一步提升管理效率和治理水平，部分高校在智慧校園建設方面投入巨大，并取得了初步成效，但合同管理信息化水平普遍不高。雖然合同立項、簽訂會通過OA系統(tǒng)、網上辦事大廳等信息平臺會簽，但僅僅是審批層監(jiān)控，合同簽訂后存檔在各業(yè)務主管部門，沒有統(tǒng)一的信息平臺進行管理。高校缺乏完整的信息化合同管理數據，則無法全面掌握合同的簽署和履行情況，財務部門更難以真正實現(xiàn)按合同約定和合同完成進度來確定相關收入和費用。

三、高校經濟合同管理存在問題的原因分析

（一）高校內部控制存在缺陷。高校雖然按要求明確了內部控制的牽頭部門，但很少在學校層面建立專門的內部控制職能部門，一般由財務處牽頭聯(lián)合其他部門設立相關內部控制工作小組，但內控部門往往未開展實際性業(yè)務，在高校經濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督上未能發(fā)揮應有作用，也難以做到從內部控制業(yè)務層面來考慮經濟合同管理。高校審計監(jiān)管部門應定期或不定期對經濟合同的管理情況進行監(jiān)督檢查，但有些高校審計部門輕檢審核，把工作重心放在合同立項和簽訂的審核環(huán)節(jié)，不利于全力履行審計監(jiān)督職責。（二）高校對合同管理不夠重視。高校部分管理者對經濟合同的風險認識不足，導致很多管理流于形式。高校本是法律、財務、審計、紀檢、信息化等各類專業(yè)化人才聚集的地方，但很多高校不重視經濟合同管理的人員配備，由各部門辦公室人員兼職，很多人員不具備合同管理的專業(yè)知識，也很少組織合同管理人員的培訓。沒有專業(yè)化的合同管理人員和隊伍是高校合同管理水平不高的一個重要原因。（三）高校缺乏對合同管理的績效評價。近年來，高校專項經費已全面實施績效管理，但將合同管理的全過程納入績效考核體系的高校并不多，由于未將合同論證與評估、立項、招投標、簽訂、執(zhí)行等管理流程納入評價體系，無法對合同的標的質量、執(zhí)行進度、資金使用效率、產生的經濟和社會效益等指標進行具體評估，很難科學有效地實施考核獎懲機制，不利于高校經濟合同的有效管理。

四、加強高校經濟合同管理的具體措施

（一）建立健全合同管理機制，明確歸口管理部門。高校的經濟合同項目數量大、種類不一，完全實行集中管理的機制和模式不適宜，為此，應盡快建立“統(tǒng)一指導、分口管理、各負其責”的合同管理機制。高校決策機構應明確合同的歸口管理部門，可以直接在校長辦公室下設一個合同歸口管理部門，負責對全校的經濟合同統(tǒng)一指導和管理，主要職責包括：負責組織制定、完善合同管理辦法；組織標準合同文本的起草、審查、和定期修訂維護；對合同業(yè)務主管部門進行合同管理的業(yè)務指導和檢查；負責合同管理信息系統(tǒng)建設；負責學校合同的備案保管工作。同時，高校合同歸口管理部門應進一步按合同類別明確合同的業(yè)務主管部門，業(yè)務主管部門的主要職責包括：負責制定、完善各類業(yè)務合同管理的實施細則，明確各類業(yè)務合同管理事項的范圍、授權簽署的權限；負責業(yè)務主管職責范圍內各類合同業(yè)務的審批、備案、監(jiān)督、檢查等管理工作；起草和定期修訂維護標準合同文本。合同的承辦單位負責最終的履行和實施，具體負責所屬合同的起草、上傳、簽訂、執(zhí)行、報銷、入賬、保管和歸檔等工作。經濟合同與財務預算和收支業(yè)務核算密切相關，經濟合同簽訂和履行會直接關系到高校資源和現(xiàn)金流的增減，因此，高校財務部門與合同歸口管理部門、業(yè)務管理部門和承辦單位應建立有效的溝通和協(xié)調工作機制。另外，高校應建立經濟合同糾紛處理制度，明確負責糾紛處理的機構和處理原則，規(guī)范糾紛處理程序。當糾紛發(fā)生時，合同承辦單位應當及時上報學校合同歸口管理部門，并積極進行協(xié)商解決；合同歸口管理部門應在協(xié)商過程中給予指導和配合，并在一定情況下參加談判；合同糾紛經協(xié)商無法解決的，應當根據合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。（二）規(guī)范經濟合同編號，做好合同登記管理。高校應制定規(guī)范合同編號的指導性文件，統(tǒng)一合同分類和編號規(guī)則與要求，做好經濟合同登記管理。合同臺賬是全校經濟合同主要信息一覽表，可采用“總分賬”的形式進行管理，合同歸口管理部門負責建立總賬、各業(yè)務管理部門建立分賬，以實現(xiàn)校內合同信息共享。合同臺賬內容可包括但不限于：合同類型、合同編號、合同名稱、合同對方名稱、合同經辦人、合同簽訂時間、合同實質內容、合同履行情況等，從而全面、連續(xù)地掌控合同履行過程。合同歸口管理部門應建立合同文本統(tǒng)一編號規(guī)則。學校所有的合同都應按統(tǒng)一標準進行分類并連續(xù)編號，規(guī)則可參照AA-BB-CC-DD，AA為合同業(yè)務主管部門縮寫，BB為合同類型縮寫，CC為合同簽訂年份，DD為該年份內所簽合同份數順序號，其中合同業(yè)務主管部門縮寫、合同類型縮寫需制定統(tǒng)一規(guī)范。（三）分類制定合同范本，加強合同標準化管理。高校應規(guī)范合同范本管理工作，建立較為完備的合同范本庫，明確管理職責，固化工作流程，提升合同審核效率，有效防范法律風險。對于經常發(fā)生的經濟業(yè)務，如儀器設備采購合同、維修工程合同、科技服務合同、合作辦學協(xié)議等，根據國家相關法律法規(guī)以及學校的實際管理要求，應分類制定合同范本，形成合同范本庫。合同范本制定可參考以下流程：起草標準合同文本（合同業(yè)務主管部門）→審查標準合同文本（合同歸口管理部門）→修訂并重新提交標準合同文本（合同業(yè)務主管部門）→復核修訂合同（合同歸口管理部門）→審議標準合同文本（學校決策機構）→標準合同并備案（合同歸口管理部門）→使用標準合同文本（合同承辦單位）。高校的合同范本經過審核后，應及時公開，直接發(fā)送至相關人員或公布在學校辦公網站上，方便教職工查看和下載；對于學校占主導地位的合同，應當要求、鼓勵學校教職工盡量采用學校制定的合同范本起草合同。合同歸口管理部門要負責搜集相關法律法規(guī)或監(jiān)管動態(tài)的新增、變更、廢止信息，定期審閱原有合同標準文本，并與業(yè)務歸口管理部門進行溝通，確定并發(fā)起標準合同文本更新維護工作。各合同業(yè)務主管部門需負責標準合同范本的使用和日常監(jiān)測工作，評估合同范本的適用性，當發(fā)現(xiàn)標準合同范本與有關法律法規(guī)相沖突或有其他不妥之處時，應及時提出修改建議。（四）加強信息化建設，對經濟合同實施全流程監(jiān)管。高校合同管理歸口部門應結合本校的實際情況，協(xié)調各業(yè)務管理部門和承辦單位，充分利用信息化手段，建立合同信息化管理平臺，全過程詳細記錄高校經濟合同的審批立項、簽訂、登記、歸檔、履行和合同變更等情況，全流程實行封閉監(jiān)控和信息化管理。信息化管理平臺的主要功能模塊包括：合同訂立、合同審批、履行監(jiān)控、價款結算、登記歸檔、糾紛管理、基礎數據、系統(tǒng)管理等。合同訂立管理模塊主要包括合同模板管理、經費授權、合同保證金管理、合同審批、收款/付款合同訂立等功能；合同履行監(jiān)控模塊主要包括截止日期提醒、保證金到期提醒、簽訂日期監(jiān)控、合同金額監(jiān)控、合同期限監(jiān)控、執(zhí)行監(jiān)督監(jiān)控、執(zhí)行進度分檔等功能；合同價款結算模塊主要包括收款/付款合同發(fā)票管理、收款/付款合同結算功能；合同登記歸檔主要包括合同歸檔、影像管理、收款/付款合同查詢、合同報表分析、圖標統(tǒng)計等功能；系統(tǒng)及權限管理模塊主要包括基礎信息設置、權限管理、日志管理、數據備份恢復等功能。合同管理部門要依據高校合同管理辦法，按合同類別、金額大小認真梳理各類合同的審批流程和流轉節(jié)點，明確要登記的合同信息，做到無盲區(qū)、全過程留痕，信息化管理平臺在運行過程中要不斷優(yōu)化流程，查漏補缺。合同管理信息化平臺應設置提示和警示模塊，在經濟合同到期日和收付款日前，設置一個時間點，由信息平臺以微信或手機短信方式主動提示合同承辦單位和財務部門相關責任人，未按時履行的合同，平臺應給相關部門責任人發(fā)出警示。另外，合同管理信息平臺應根據不同部門和身份的需求，提供個性化的查詢和報表生成功能，為高校經濟合同的有效管理和監(jiān)控提供方便。

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作者:黃青山 單位:廣東工業(yè)大學