財(cái)政扶貧審計(jì)監(jiān)管困境與對策

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自進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國改革開放速度越來越快、力度越來越大，經(jīng)濟(jì)社會呈現(xiàn)出飛速發(fā)展的樂觀態(tài)勢。但是，一個(gè)基本的事實(shí)是，在我國，部分地區(qū)、部分人群的貧困依舊是阻礙我國經(jīng)濟(jì)整體平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵因素，如果不消除貧困，就無法讓我國真正成為一個(gè)現(xiàn)代化的國家，也無法實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。在這一過程中，黨中央從戰(zhàn)略的高度，制定和實(shí)施了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，有針對性地對貧困人口開展“對口幫扶”，使之能夠與全國人民一道共同享受發(fā)展的紅利。在過去的幾年中，我國精準(zhǔn)扶貧工作取得了十分可喜的成績，相關(guān)工作開展得有頭有序，無論是扶貧的覆蓋面還是扶貧的精準(zhǔn)度都有了顯著提升。但是，為了實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會，在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下全面消除貧困，我國不斷加扶貧資金的投放力度，資金的使用績效就成為全社會普遍關(guān)注的問題。為了保證財(cái)政扶貧資金的有效性，就需要最大限度地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)管的作用，以便為貧困群體提供更為理想的政策服務(wù)。在這一過程中，需要對財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)管困境進(jìn)行充分分析和研判，以便從中找到可以應(yīng)對的策略。

一、財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的功能及意義

在扶貧開發(fā)的過程中，財(cái)政扶貧資金是十分重要的資金保障，具有不可替代的作用。借此，不但可以更好地改善貧困區(qū)域的人民落后的生活狀態(tài)，還能解決扶貧工作中出現(xiàn)的諸多問題。因此，在實(shí)際工作中，需要全面發(fā)揮財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)督的功能，以便讓這類資金的使用能夠與國家未來發(fā)展戰(zhàn)略的制定保持適應(yīng)性，提升社會主義事業(yè)的建設(shè)成效。（一）事前咨詢。財(cái)政扶貧資金應(yīng)該受到審計(jì)的事前咨詢，是因?yàn)椋?.在財(cái)政扶貧的過程中，立項(xiàng)決策如果較為科學(xué)，就會讓扶貧工作獲得更好的成績。因此，通過審計(jì)工作的介入，能夠在事前咨詢環(huán)節(jié)予以監(jiān)管，讓財(cái)政扶貧資金的投向和使用額度以及有關(guān)管理制度的建設(shè)等，都能夠取得更為理想的效果；2.財(cái)政扶貧資金作為國家稀缺的公共資源，這種稀缺性就使得對公共資源進(jìn)行分配的主體有責(zé)任體現(xiàn)分配工作的公平性、公正性和公開性，即更好地分配此類資源，以保證扶貧資金能夠盡量發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益；3.對財(cái)政扶貧資金的分配者來說，無論其知識還是經(jīng)驗(yàn)均十分有限，在實(shí)際工作中需要借助專家的知識和經(jīng)驗(yàn)，以便讓決策更加科學(xué)和高效。在這一問題上，借助審計(jì)的獨(dú)立性、專業(yè)性和綜合性對財(cái)政扶貧資金進(jìn)行監(jiān)督和審查，能夠更好地確保扶貧工作的順利開展。（二）事中監(jiān)督。在對財(cái)政扶貧資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，關(guān)注的焦點(diǎn)應(yīng)該是財(cái)政扶貧資金使用的合法性與專用性。一般情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)要派專業(yè)人員對財(cái)政扶貧項(xiàng)目的進(jìn)展進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和現(xiàn)場跟蹤調(diào)查，其重要功能和意義表現(xiàn)為：1.能夠?qū)ω?cái)政扶貧資金的執(zhí)行情況、執(zhí)行效果和扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體實(shí)際情況加以實(shí)時(shí)審計(jì)調(diào)查和分析，在充分掌握財(cái)政扶貧項(xiàng)目的進(jìn)展情況之后，能夠按照績效目標(biāo)與指標(biāo)，針對財(cái)政扶貧資金開展績效目標(biāo)管理，這對提升財(cái)政扶貧資金的使用效益、效率與效益是大有裨益的；2.保證財(cái)政扶貧資金能夠得到專款專用，防止被其他人員侵占；3.保證地方政府的配套資金能夠及時(shí)到位，為扶貧工作提供更多資金保障，保證財(cái)政扶貧資金所涉及的扶貧項(xiàng)目在賬務(wù)資料方面更加真實(shí)、合規(guī)和完整，最大限度地遏制決策者的腐敗行為。（三）事后評價(jià)。在廣義層面上，對財(cái)政扶貧資金進(jìn)行的事后評價(jià)，主要涉及對財(cái)政扶貧政策的科學(xué)性與實(shí)際效果的綜合評估，對扶貧機(jī)構(gòu)的努力程度和效果進(jìn)行認(rèn)定等。在狹義層面上，針對財(cái)政扶貧資金進(jìn)行的事后評價(jià)指的是審計(jì)工作要針對財(cái)政扶貧開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程和實(shí)施效果予以評價(jià)，尤其要對其經(jīng)濟(jì)績效進(jìn)行評價(jià)。這樣一來，在宏觀評價(jià)和微觀評價(jià)的同時(shí)作用下，既可以充分肯定財(cái)政扶貧的成績，也能夠深挖其中存在的問題，讓效率和公平得以全面兼顧。

二、財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

借助財(cái)政扶貧資金，國家可以改善落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，讓貧困群眾得以優(yōu)化其生產(chǎn)和生活狀態(tài)，為最終實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定基礎(chǔ)。對審計(jì)機(jī)關(guān)來說，對財(cái)政扶貧資金開展審計(jì)監(jiān)督，其目的在于更好地對資金進(jìn)行有效使用，這是審計(jì)部門的關(guān)鍵職責(zé)。但是在對財(cái)政扶貧資金開展審計(jì)監(jiān)督時(shí)，由于人員自身專業(yè)素質(zhì)較差，無法理清不同被審計(jì)信息之間的關(guān)系，無法準(zhǔn)確把握財(cái)政扶貧資金的來源和去向，使得財(cái)政扶貧資金服務(wù)貧困群眾的總體目標(biāo)無法最終實(shí)。而之所以如此，是因?yàn)閷徲?jì)監(jiān)督合力不顯著、審計(jì)結(jié)果公開性較低、審計(jì)無法做到全覆蓋、審計(jì)深度與力度有待提升等。（一）審計(jì)監(jiān)督合力不顯著。和之前的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與專業(yè)審計(jì)不同，針對財(cái)政扶貧資金進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)管涉及龐雜的扶貧項(xiàng)目，項(xiàng)目的數(shù)量較大，工作難度長期處于高位。因此，審計(jì)監(jiān)督工作的開展要求審計(jì)人員具有較為豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，積累更多的專業(yè)知識，以便能夠借助其專業(yè)能力與較高的素質(zhì)積極有效地加以應(yīng)對。可是，實(shí)際情況是，我國很多地方審計(jì)機(jī)關(guān)會受到本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏獨(dú)立性，審計(jì)實(shí)踐極易受到干擾。這樣一來，不但審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量與成果無法得到保證，審計(jì)監(jiān)督合力也無法體現(xiàn)出來。（二）審計(jì)無法做到全覆蓋。近年來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)針對財(cái)政扶貧資金的審計(jì)工作以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，未能做到審計(jì)的全覆蓋，不但審計(jì)監(jiān)督項(xiàng)目的開展有待深入，審計(jì)的功能也沒有得到充分發(fā)揮。此外，在多種因素的影響下，審計(jì)機(jī)關(guān)更多地關(guān)注財(cái)政扶貧資金的收入和支出以及結(jié)余情況，未能將財(cái)政扶貧資金的全過程審計(jì)視作獨(dú)立的審計(jì)項(xiàng)目加以安排和實(shí)施。即便在財(cái)政扶貧資金收支審計(jì)過程中考慮到了全面審計(jì)的問題，其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性也相對較差，和財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)督的要求存在很大距離。（三）審計(jì)深度與力度有待提升。通過前文的分析可知，截至目前，我國很多審計(jì)機(jī)構(gòu)針對財(cái)政扶貧資金進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)以事后評價(jià)為主，雖然這種做法可以反映并證明扶貧資金的使用效果，相關(guān)審計(jì)證據(jù)也較為容易搜集，但是由于審計(jì)人員會將審查與評估事后結(jié)果視作審計(jì)工作的重點(diǎn)，使得審計(jì)深度和力度都相對較低，尤其對財(cái)政扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)和執(zhí)行過程的關(guān)注會因此而大打折扣，很多第一手資料也無法獲得。如此一來，一方面會導(dǎo)致對財(cái)政扶貧資金事前、事中評價(jià)工作無法進(jìn)行，另一方面也會由于無法做到盡早防和事中糾正，使得財(cái)政扶貧資金處在多頭管理之下，提升了管理成本，降低了審計(jì)效率。

三、財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的對策

歷朝歷代之中，貧困問題都是關(guān)系到社會發(fā)展與和諧穩(wěn)定的重要問題。自改革開放之后，我國扶貧工作不斷取得新的成就，在進(jìn)入21世紀(jì)之后，扶貧資金的投放規(guī)模更是逐年增加。但是在多種因素的影響下，一個(gè)基本的事實(shí)需要得到人們的關(guān)注——脫貧速度減緩、扶貧資金邊際效用遞減。這一問題的日益突出，說明有必要讓審計(jì)監(jiān)督工作深入財(cái)政扶貧資金的使用當(dāng)中，借助內(nèi)外部的監(jiān)督和控制，最大限度地提升資金審計(jì)的效率性與效果性。為此，本文認(rèn)為，除了要強(qiáng)化績效審計(jì)意識、注重扶貧審計(jì)整改落實(shí)外，還應(yīng)注重扶貧項(xiàng)目跟蹤審計(jì)、構(gòu)建績效審計(jì)的大格局，以此確保財(cái)政扶貧資金能夠更好的發(fā)揮功能，讓此類專項(xiàng)資金可以投入到真正貧困的地區(qū)，發(fā)放給真正貧困的群眾，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和高效扶貧。（一）強(qiáng)化績效審計(jì)意識。在我國，財(cái)政扶貧工作與貧困人口的脫貧致富以及貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展直接相關(guān)，更是實(shí)現(xiàn)共同富裕和構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵措施。因此，在針對財(cái)政扶貧資金開展審計(jì)監(jiān)督時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)化績效審計(jì)意識，重點(diǎn)揭示并反映財(cái)政扶貧資金的分配不公和損害困難群眾利益的問題，借此推動(dòng)與保障國家財(cái)政扶貧政策和相關(guān)制度、措施能夠落實(shí)到位，讓貧困地區(qū)與貧困人口可以從中獲得真正的利益。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對財(cái)政扶貧資金的使用績效加以審計(jì)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并揭示其中存在的問題，深入分析其成因，以便為督促整改提供更多借鑒，讓財(cái)政扶貧資金的使用效益得到顯著提升。（二）注重扶貧項(xiàng)目跟蹤審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分掌握財(cái)政扶貧資金的基本情況、資金數(shù)量和扶貧項(xiàng)目的投資情況，以跟蹤審計(jì)的形式實(shí)現(xiàn)對財(cái)政扶貧項(xiàng)目審計(jì)的全覆蓋。其中，要注重財(cái)政扶貧政策跟蹤審計(jì)和財(cái)政審計(jì)的結(jié)合，以便能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政扶貧政策措施的落實(shí)情況，及時(shí)將其反映在審計(jì)報(bào)告之中。同時(shí)，應(yīng)借助跟蹤審計(jì)工作的開展最大限度地發(fā)揮審計(jì)合力，要求審計(jì)人員通過進(jìn)村入戶和深入田間地頭的形式，針對財(cái)政扶貧資金的使用情況進(jìn)行現(xiàn)場勘查和測量，對財(cái)政扶貧工程的建設(shè)情況進(jìn)行核實(shí)，對扶貧資金的到戶情況進(jìn)行確認(rèn)，對財(cái)政扶貧資金使用與扶貧措施的落實(shí)情況進(jìn)行全面把握，讓財(cái)政扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作能夠真正取得成效。（三）注重扶貧審計(jì)整改落實(shí)。在財(cái)政扶貧資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，審計(jì)部門應(yīng)將審計(jì)整改視作提升審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵所在，以便能夠針對審計(jì)當(dāng)中掌握的情況與實(shí)際問題，第一時(shí)間提出整改意見與糾正建議。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)要針對財(cái)政扶貧開發(fā)當(dāng)中出現(xiàn)的各類與資金使用原則相悖的問題，提出有針對性的審計(jì)意見，借助審計(jì)工作開展整改督查工作。比如，可以要求審計(jì)人員對審計(jì)對象的整改工作予以跟蹤監(jiān)督，以保證審計(jì)整改工作能夠持續(xù)進(jìn)行并取得實(shí)效，讓財(cái)政扶貧開發(fā)成效更加精準(zhǔn)。比如，2018年3月以來，一些地市審計(jì)局認(rèn)真貫徹關(guān)于堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的各項(xiàng)決策部署，繼續(xù)加大對扶貧資金的審計(jì)力度，以“精準(zhǔn)、安全、績效”為主線，重點(diǎn)關(guān)注六個(gè)方面：一是以政策為導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況。揭示和反映脫貧質(zhì)量不高、虛假脫貧等問題，促進(jìn)各項(xiàng)政策落地生根。二是創(chuàng)新審計(jì)方法，采用分析性技術(shù)方法。重點(diǎn)關(guān)注教育、醫(yī)療、健康、金融扶貧政策等的投向是否精準(zhǔn)，確保做到精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)投放，讓貧困對象獲得實(shí)實(shí)在在的幫扶。三是以資金安全為導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注通過編造虛假項(xiàng)目申請，驗(yàn)收和報(bào)賬資料騙取套取扶貧資金以及貪污、挪用扶貧款和優(yōu)親厚友、失職瀆職等突出問題，維護(hù)扶貧資金安全。四是以資金投向?yàn)樽ナ郑攸c(diǎn)關(guān)注資金的投向是否符合政策要求，是否覆蓋貧困地區(qū)和貧困人口，堅(jiān)決杜絕資金分配的隨意性。五是以扶貧項(xiàng)目管理和績效為抓手，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目進(jìn)展、項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目績效，揭示扶貧項(xiàng)目效益低下、進(jìn)展緩慢、損失浪費(fèi)、項(xiàng)目管理不規(guī)范等問題。六是以審計(jì)整改落實(shí)為抓手。重點(diǎn)關(guān)注對2017年扶貧審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行“回頭看”。通過以上措施的實(shí)施，極大提升了審計(jì)績效，讓扶貧資金真正發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

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作者:曹思芹 單位:南昌工學(xué)院會計(jì)學(xué)院