PPP融資模式及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制措施

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【摘要】ppp融資模式在提升公共服務(wù)效益和加快政府職能轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了重要作用，作為“免疫系統(tǒng)”的國家審計(jì)有責(zé)任助力PPP模式的持續(xù)發(fā)展。但PPP項(xiàng)目的不斷增加也給政府的管理水平提出了新的要求，為審計(jì)工作帶來了新的挑戰(zhàn)，PPP項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)亟須有效控制。本文從PPP融資模式下審計(jì)的相關(guān)闡述出發(fā)，在分析PPP融資模式下審計(jì)的作用機(jī)制和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)成因的基礎(chǔ)上，提出了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制措施。

【關(guān)鍵詞】PPP融資模式;審計(jì)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)控制

從4年開始，國家相繼了關(guān)于PPP融資模式的政策文件，并推出了多個(gè)示范項(xiàng)目鼓勵(lì)PPP模式的發(fā)展。截至1年5月，政府與社會(huì)資本合作管理庫項(xiàng)目累計(jì)081個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)到1億元，中國已形成全球規(guī)模最大的PPP市場。PPP融資模式對(duì)于緩解政府債務(wù)壓力、提升基礎(chǔ)設(shè)施供給效率具有重要作用。但PPP項(xiàng)目審計(jì)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)亟須有效防控。

一、PPP融資模式下審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)闡述

1.PPP融資模式下審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的界定。PPP融資模式下的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員以其獨(dú)立性和專業(yè)性對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u(píng)估以及監(jiān)督，以此確定PPP項(xiàng)目是否遵循合理的流程以及是否達(dá)到應(yīng)有效果的過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。PPP融資模式下的審計(jì)主要包括對(duì)于PPP項(xiàng)目決策期、建設(shè)期、驗(yàn)收期、運(yùn)營期和移交期的財(cái)務(wù)能力、流程規(guī)范和經(jīng)濟(jì)效益的審計(jì)，各個(gè)階段都存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。2.PPP融資模式下審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)類型。（1）PPP審計(jì)程序風(fēng)險(xiǎn)。PPP審計(jì)程序是政府審計(jì)人員按照審計(jì)法的規(guī)定實(shí)施審計(jì)工作的流程和步驟，包括PPP項(xiàng)目審計(jì)計(jì)劃的制定、實(shí)施和審計(jì)報(bào)告的填制與，PPP項(xiàng)目審計(jì)是一個(gè)全過程的審計(jì)工作。在PPP項(xiàng)目審計(jì)過程中，審計(jì)人員未執(zhí)行或少執(zhí)行必要的審計(jì)程序以及重復(fù)執(zhí)行程序都會(huì)導(dǎo)致審計(jì)程序風(fēng)險(xiǎn)增加，做出不恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)評(píng)價(jià)。（2）PPP審計(jì)取證風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目審計(jì)中，審計(jì)取證的數(shù)量和質(zhì)量直接關(guān)系到審計(jì)結(jié)論正確與否。PPP項(xiàng)目涉及內(nèi)容復(fù)雜多樣，審計(jì)人員面臨未獲取關(guān)鍵審計(jì)證據(jù)、采用了不可靠的審計(jì)證據(jù)、甚至違法取證等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，被審計(jì)單位當(dāng)事人偽造、隱藏和銷毀證據(jù)等行為都會(huì)給審計(jì)人員的取證工作造成風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致審計(jì)人員無法推導(dǎo)出正確的審計(jì)結(jié)論。（3）PPP審計(jì)報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)人員執(zhí)行一系列程序后對(duì)PPP項(xiàng)目做出的評(píng)價(jià)和意見即為審計(jì)報(bào)告。PPP項(xiàng)目責(zé)任主體較多，審計(jì)人員對(duì)相關(guān)責(zé)任主體界定和劃分不清會(huì)導(dǎo)致發(fā)表的審計(jì)意見不恰當(dāng)。不同的審計(jì)人員根據(jù)項(xiàng)目指標(biāo)衡量項(xiàng)目完成情況的過程中會(huì)受到主觀判斷的影響，甚至收取被審計(jì)單位賄賂等行為都會(huì)使審計(jì)報(bào)告發(fā)表不恰當(dāng)，產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP融資模式下審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)成因

1.審計(jì)主體素質(zhì)和能力低下導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)主體素質(zhì)和能力關(guān)乎審計(jì)質(zhì)量的提升和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防控。作為審計(jì)活動(dòng)的主體，審計(jì)人員的道德水平會(huì)在主觀上影響審計(jì)工作的進(jìn)行，道德水平低下的審計(jì)人員風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)差，獨(dú)立性喪失，為牟取私利縱容被審計(jì)單位舞弊行為。PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣、實(shí)施范圍大，要求審計(jì)人員必須具備財(cái)務(wù)、工程、法律和市政等多層次理論知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)才能有效開展審計(jì)工作。PPP融資模式下的審計(jì)要求和審計(jì)人員專業(yè)能力的不匹配帶來新的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。2.審計(jì)信息不對(duì)稱帶來審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在政府與社會(huì)資本的信息不對(duì)稱以及行業(yè)信息與知識(shí)儲(chǔ)備信息不對(duì)稱。審計(jì)人員在執(zhí)行審計(jì)工作時(shí)需要全面了解PPP項(xiàng)目的情況，項(xiàng)目內(nèi)部控制的完善程度直接影響審計(jì)人員做出審計(jì)結(jié)論的恰當(dāng)性。由于PPP項(xiàng)目涵蓋部門較多、時(shí)間較長，各個(gè)環(huán)節(jié)都需要有良好的內(nèi)部控制支撐，不健全的內(nèi)部控制會(huì)增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，被審計(jì)項(xiàng)目的信息資料會(huì)由于獲取方式和時(shí)間的不同而降低效率，甚至被審計(jì)項(xiàng)目提供挑選過的信息，審計(jì)人員由于對(duì)行業(yè)特征不熟悉，且知識(shí)儲(chǔ)備有限，造成了信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督無法有效執(zhí)行。3.審計(jì)環(huán)境管理不完善加劇審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。目前PPP融資模式被廣泛應(yīng)于各個(gè)領(lǐng)域，其泛化問題增加了審計(jì)復(fù)雜性。PPP項(xiàng)目具有資金需求量大且回收期長的特征，且社會(huì)資本持續(xù)經(jīng)營能力不同，政府財(cái)政資金會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行必要補(bǔ)充，而地方政府財(cái)政收入受到政策和經(jīng)濟(jì)周期的影響，追求短期效益的地方政府未考慮長期現(xiàn)金流變化和自身的還債能力，PPP項(xiàng)目會(huì)帶來地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也給審計(jì)工作帶來風(fēng)險(xiǎn)。在法律環(huán)境方面，PPP項(xiàng)目目前缺乏法律規(guī)范，存在業(yè)務(wù)規(guī)范和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，同時(shí)，PPP項(xiàng)目審計(jì)缺乏法定授權(quán)，審計(jì)監(jiān)督的作用發(fā)揮受限，加劇了審計(jì)難度和風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP融資模式下審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制措施

1.憑借審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)強(qiáng)的審計(jì)隊(duì)伍是防控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的前提。PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域多、建設(shè)期長，審計(jì)人員應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目詳情學(xué)習(xí)PPP項(xiàng)目相關(guān)理論基礎(chǔ)，積極利用審計(jì)管理平臺(tái)加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目的過程監(jiān)管，準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高專業(yè)勝任力，同時(shí)提高自身廉政素養(yǎng)，保持自身獨(dú)立性。此外，政府應(yīng)成立PPP項(xiàng)目審計(jì)中心，視項(xiàng)目領(lǐng)域的不同聘請(qǐng)各行業(yè)的學(xué)者參與審計(jì)，吸取專業(yè)意見，并對(duì)外聘人員實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)紀(jì)律約束，以彌補(bǔ)政府審計(jì)的不足，有效防控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。2.通過擴(kuò)大信息互聯(lián)互通控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。信息的互聯(lián)互通是控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)與其他部門的聯(lián)動(dòng)，保證項(xiàng)目信息及時(shí)傳遞，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行全流程的跟蹤審計(jì)。在審前準(zhǔn)備工作中主動(dòng)對(duì)接規(guī)劃建設(shè)等部門，了解項(xiàng)目推進(jìn)過程，從源頭上監(jiān)督其合法合規(guī)性。政府關(guān)注PPP項(xiàng)目對(duì)公共利益的維護(hù)，著眼于項(xiàng)目建設(shè)的宏觀績效，社會(huì)資本則更關(guān)注自身利益的實(shí)現(xiàn)，針對(duì)二者的矛盾，審計(jì)人員在項(xiàng)目執(zhí)行中應(yīng)突出重點(diǎn)，了解各部門負(fù)責(zé)的審批、處罰等信息，強(qiáng)化協(xié)議和資金審查，防止利益輸送行為的發(fā)生。審計(jì)完成后應(yīng)提高審計(jì)事項(xiàng)的公開性和透明度，充分發(fā)揮社會(huì)再監(jiān)督作用，防控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。3.改善審計(jì)環(huán)境以控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。PPP融資模式運(yùn)行規(guī)范可以為審計(jì)工作減輕負(fù)擔(dān)。國家應(yīng)逐步完善PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)和政策指引，從PPP項(xiàng)目合同的簽訂到運(yùn)行實(shí)施做到有法可依。同時(shí)，法律應(yīng)賦予審計(jì)人員權(quán)限，完善PPP審計(jì)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，讓PPP審計(jì)在法律授權(quán)下更好地行使監(jiān)督職能。在政府審計(jì)獨(dú)立性方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)獨(dú)立于政府領(lǐng)導(dǎo)，最大程度保證自身獨(dú)立性，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)人員應(yīng)主動(dòng)接受外部監(jiān)督，著力營造人人監(jiān)督的社會(huì)氛圍，以有效控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

【參考文獻(xiàn)】

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作者：倪筱楠 溫佳瑜 王明先 單位：沈陽大學(xué)商學(xué)院