國有土地儲備經(jīng)營管理對策與思考
時間：2022-11-16 04:01:31
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一、以政府為主導(dǎo)強化政府職能
土地儲備經(jīng)營制度實質(zhì)是政府根據(jù)城市建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃、土地年出讓計劃和城市規(guī)劃，結(jié)合和運用行政、法律、經(jīng)濟等手段對城市土地進行集中和前期經(jīng)營管理，有計劃的將其投入市場出讓的制度。在這個過程中涉及到了征購、拆遷、改造、補償、整理、經(jīng)營、出讓等多個環(huán)節(jié)，因此每一個環(huán)節(jié)及其相關(guān)的事物都需要有法規(guī)制度來明確和約束，規(guī)范程序、規(guī)范市場才能保證市場公平有序繁榮。法律制度是我們一切行為和處事的準則，在一個法制社會里，人們通過法制的約束來營造合理有序、公平的生存生活空間。按照法律解釋，沒有法律明文規(guī)定禁止的就是可行的，這就會給社會帶來很多灰色地帶，同時也是制造混亂和不公平的溫床。在市場體制不完善的情況下，道德風險與交易成本之間的關(guān)系復(fù)雜，依靠道德來實現(xiàn)公平、公正是很難實現(xiàn)的。權(quán)錢交易，人情交易，以及其他的非正當交易都是滋生腐敗的最好途徑。因此完善土地經(jīng)營法律制度，是對儲備制度運行和市場繁榮有序發(fā)展的保障。
（二）強化政府職能發(fā)揮城市規(guī)劃在土地經(jīng)營中的引導(dǎo)作用
強化政府職能，完善土地市場化運作制度是城市土地經(jīng)營管理的關(guān)鍵所在。目前，土地財政在多數(shù)地方財政中占很大比例，因此只有加強政府統(tǒng)一管理的職能，協(xié)調(diào)和分配好各部門之間的利益，才能發(fā)揮土地儲備的作用。我國正處市場經(jīng)濟發(fā)展中，投資行為市場化，投資主體多元化，決定了政府必須通過市場化來配置土地資源。實行土地儲備制度，革除土地資源行政化配置，就是為了實現(xiàn)土地市場化運作。因為只有實行市場化運作，才能實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，才能實現(xiàn)土地資源價值的最大潛值，才能真正的合理的、高效的、科學(xué)的配置使用土地。城市土地經(jīng)營需要綜合的運用市場和計劃兩種機制來實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和社會公共利益的最大化。堅持規(guī)劃先行是城市土地經(jīng)營的首要工作，根據(jù)城市的發(fā)展方向、定位等因素科學(xué)的編制城市規(guī)劃，是引導(dǎo)城市布局和有序建設(shè)的根本保障。目前，許多城市都存在違法違章建筑，以及城市產(chǎn)業(yè)或項目布局不合理，蓋了再拆，浪費人力物力和社會財富。主要的原因是先批地后規(guī)劃，先項目落地建設(shè)后規(guī)劃，在鄭州市就出現(xiàn)很多項目先建設(shè)而后補辦一切手續(xù)，這往往都不符合城市總體規(guī)劃，帶來日后要解決的問題。因此要改變這種局面就要發(fā)揮規(guī)劃先行的引導(dǎo)作用，在規(guī)劃時要將重大項目安排實施列入規(guī)劃，在保障土地經(jīng)營科學(xué)運作及耕地占補平衡的前提下，及時調(diào)整和編制土地利用總體規(guī)劃，加強土地市場監(jiān)督，嚴格查處違規(guī)違法用地情況，維護城市土地規(guī)劃和政府職能的嚴肅性。
（三）學(xué)習成功經(jīng)驗拓展土地儲備經(jīng)營融資渠道
積極爭取政府資金支持是儲備機構(gòu)的基本工作，但是地方政府財力有限是通病，我們不能等、靠、要。通過研究成都和重慶利用新增地建設(shè)用地貸款的經(jīng)驗及國家相關(guān)政策的規(guī)定，利用新增地抵押貸款是解決土地儲備資金的一個重要的途徑，不僅符合政策規(guī)定，也被各地實踐證明是行之有效的。由于鄭州市對新增地抵押貸款的限制，致使近幾年鄭州市幾乎沒有利用儲備的新增地進行抵押貸款，極大增加了鄭州市土地儲備資金的壓力。因此，協(xié)調(diào)政府及相關(guān)部門放松對新增地抵押貸款的限制，制定出合適的新增地抵押貸款的辦法，是解決土地儲備融資困難的當務(wù)之急。同時，對于抵押貸款模式的選擇，根據(jù)《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，結(jié)合鄭州市土地儲備的實際和外地的經(jīng)驗，比較符合鄭州市新增地儲備的做法是：對于辦理完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地，由土地儲備中心和各區(qū)政府簽訂征地補償安置協(xié)議，在儲備中心依據(jù)協(xié)議支付部分（首期）土地補償費后，就可以辦理儲備土地使用證，儲備中心利用該儲備土地進行抵押貸款。另外，對于已抵押的儲備土地需要出讓的，可以參考成都和重慶的經(jīng)驗，由抵押貸款的銀行出具同意出讓的函件，在沒有解除抵押的情況下，先行辦理招拍掛前期的手續(xù)，并在招拍掛成交之前歸還銀行貸款，對儲備土地進行解押。同時積極探索項目貸款。利用項目貸款，主要是指對于成片開發(fā)的園區(qū)或大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按項目進行貸款，由園區(qū)內(nèi)土地或建設(shè)項目周邊配套土地的出讓收益作為項目貸款的還款來源。具體又可分為兩種方式：一是項目單獨立項，不含周邊土地開發(fā)的投資，僅以土地出讓收益作為還款來源，由政府或財政部門出具相關(guān)文件明確這一部分的土地出讓收益專款專用，優(yōu)先用于歸還項目貸款。這也是當前各地通行的做法。二是將基礎(chǔ)設(shè)施投資和配套的土地開發(fā)投資打包，按照一個項目進行立項，項目內(nèi)的土地出讓收益即是項目自身的收益，該項目收益作為項目自身的還款來源。
二、以市場為主體發(fā)揮市場自身調(diào)控功能
（一）引入行業(yè)協(xié)會建立行業(yè)自律體系
市場的發(fā)展不能單純的依靠政府大包大攬，政府也沒有那樣的能力和經(jīng)濟實力，如果市場的發(fā)展要完全依靠政府來實施，那只會導(dǎo)致市場扭曲發(fā)展，體制呆板，滋生腐敗。因此以政府為主導(dǎo)，以市場為主體，發(fā)揮市場自身的調(diào)控功能是世界各國發(fā)展本國經(jīng)濟的一個主要手段。在經(jīng)濟學(xué)中我們都知道要發(fā)揮有形的手和無形的手，兩個手的共同作用才能使市場健康穩(wěn)定的發(fā)展。土地行業(yè)是一個特殊的行業(yè)，其關(guān)系到城市發(fā)展和人民切身利益，因此更好的管理經(jīng)營土地是城市政府的一個重要任務(wù)。在長期的經(jīng)濟發(fā)展中，在政府的主導(dǎo)下，許多行業(yè)都建立了自身行業(yè)的行業(yè)協(xié)會，為行業(yè)的發(fā)展起到了不可估量的促進作用；行業(yè)協(xié)會是政府管理部門和市場企業(yè)之間承上啟下的橋梁和紐帶，承擔著上情下達，為政府建言獻策的功能，同時又有引導(dǎo)企業(yè)誠實守信，依法經(jīng)營的職能。在土地行業(yè)引入行業(yè)制度，也是促進行業(yè)規(guī)范發(fā)展的一個重要手段，同時也是實現(xiàn)我國建立小政府大市場的主要方法。行業(yè)協(xié)會的建立，使整個土地行業(yè)有了自律行為和互相監(jiān)督，在行業(yè)里形成一套符合政府規(guī)定的，同時又促進行業(yè)發(fā)展的制度。一些行業(yè)內(nèi)部自身的問題和一些小的矛盾就會依靠行業(yè)協(xié)會解決，不用把所有的問題都推向政府，這樣做不僅提高了政府的工作效率，同時也使行業(yè)的矛盾能夠及時減化。行業(yè)協(xié)會還有一個重要的功能就是向政府提供行業(yè)發(fā)展的建議，為政府制定行業(yè)發(fā)展的法規(guī)提供更為直接和真實的情況。目前，城市土地經(jīng)營管理并沒有這一行之有效的行業(yè)組織，努力推進這一組織的建設(shè)將會為土地行業(yè)的發(fā)展提供積極的動力。
（二）研究金融政策引入市場資本
在前文分析研究中，我們指出土地經(jīng)營管理也是一個需要巨額資金的資金密集型行業(yè)。通過城市土地的收儲和供應(yīng)來調(diào)控市場和促進城市發(fā)展，需要大量的資金做支撐，單純的依靠政府，政府財力支撐有限；我們通過常規(guī)的融資方法貸款、發(fā)行債券、信托以及我們借鑒其他城市中的抵押土地等模式融資獲得的資金量也是有額度的。如何開源就成為尋求資金的重要問題。筆者認為經(jīng)濟的發(fā)展，主要依靠市場自身的發(fā)展，政府需要做的就是引導(dǎo)和規(guī)范。我國的經(jīng)濟體制是以公有制為主體的多種經(jīng)濟共同發(fā)展的格局，從長遠來看公有制為主體的經(jīng)濟體制不會改變，但是政府會引導(dǎo)其他經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。目前，一些國家壟斷的行業(yè)逐步放開，引入市場資本作為嘗試，例如城市汽車加油行業(yè)，引入市場資本后，打破了市場絕對壟斷，提供了競爭平臺，市場變得更為活躍，同時為人們提供了更好的服務(wù)，也為人民提供了利益，這也符合國不與民爭利的治國理念。筆者研究提出，可否在土地儲備經(jīng)營中引入市場資本，利用市場上充裕的閑散資金納入城市發(fā)展的大循環(huán)中，不僅為政府發(fā)展城市經(jīng)濟和提高城市品質(zhì)提供資金支持，也改變民眾不得參與土地在城市發(fā)展中帶來的紅利。這樣做有利于減輕政府財政的壓力，也會有助于土地收儲經(jīng)營部門走出財力不支的困境。市場資本如何參與，以什么樣的方式和結(jié)構(gòu)參與將是政府和有關(guān)部門需要認真研究的問題。
三、理順分配土地收益機制促進工作高效運轉(zhuǎn)
土地收益分配是關(guān)系到政府與社會以及市、區(qū)兩級政府工作關(guān)系和工作效率的主要問題，也是城市市場化發(fā)展的關(guān)鍵。根據(jù)成都的經(jīng)驗：對于土地一級開發(fā)，成都市鼓勵引進社會資金參與，對參與一級開發(fā)的社會資金投資，按照實現(xiàn)的土地收益的一定比例進行分成，作為參與土地一級開發(fā)資金的利潤。近幾年，由于土地價值增值較大，參與一級開發(fā)的社會資金按固定比例取得的利潤分成偏高，為合理調(diào)控社會資金的利潤水平，成都市設(shè)計了梯度分成的辦法，即對土地增值收益部分增值越高的，分成比例降低。這一做法既有效鼓勵了社會資金的參與，也保證了其合理的利潤水平。為調(diào)動各區(qū)政府配合市土地儲備工作的積極性，市政府配套了土地出讓收益分成的政策，即對于各區(qū)政府配合完成征收工作的儲備土地，其土地出讓收益按照市區(qū)6:4的比例進行分成，即市級60%，區(qū)級40%，這一政策極大的調(diào)動了各區(qū)政府配合土地儲備工作的積極性。因此，土地儲備工作的有效展開需要區(qū)政府的積極配合，為提高區(qū)政府的積極性，本人認為：一是要建立市、區(qū)土地收益分成制度，對參與土地儲備的各區(qū)，根據(jù)各區(qū)配合進行的儲備土地的土地總收入，按照一定比例進行分成，以提高各區(qū)政府配合土地儲備的積極性；二是理順征地工作費用支出，由市財政依據(jù)年度土地儲備計劃核定工作經(jīng)費，土地儲備中心按照與區(qū)政府簽訂的協(xié)議以及征地進度予以支付；三是協(xié)調(diào)市局加強對區(qū)國土局配合土地儲備工作的督導(dǎo)，強化區(qū)局在土地儲備工作和征地工作中的責任意識，充分發(fā)揮區(qū)國土局在具體征地事務(wù)中的政策執(zhí)行和主體功能的作用。
四、保持信息通暢建立土地預(yù)警機制
（一）建立信息通告制度
通過總結(jié)我們認識到土地儲備經(jīng)營工作存在的問題，一些是由于制度不完善或者缺失引起的，一些問題是本不該發(fā)生卻發(fā)生的，主要是信息不對稱引起的。由于政府機構(gòu)與群眾之間的信息溝通存在障礙，使得群眾不能全面的、及時的知曉信息而引起了一些工作阻礙和群體性事件。因此，建立一套信息機制，構(gòu)建一個信息溝通平臺使政府與群眾之間信息無障礙溝通，減少不必要的誤解和沖突。例如在拆遷或改造某一區(qū)域時，首先要成立一個工程項目指揮部，并設(shè)立咨詢答復(fù)接待室，由政策把握好、業(yè)務(wù)熟練的工作人員負責接待，并對群眾關(guān)心的問題總結(jié)集中解答和公布，讓群眾對政府的政策和涉及他們的權(quán)利和利益有足夠的了解，就會減少問題的出現(xiàn)。同時我們還要注意到保證信息完整，防止信息失真和缺失，從事群眾工作的工作者都會知道，由于信息的缺失和失真釀成群眾事件的事情不再少數(shù)。由于群眾人員層次復(fù)雜，分辨能力也不同，容易引起困惑和恐慌，因此讓信息快速、完整、保真的傳達到群眾是取得群眾信任、穩(wěn)定和支持的關(guān)鍵，同時群眾的意見和建議及時有效的傳達給政府部門，也是政府準確制定政策處理問題的關(guān)鍵。
（二）建立土地預(yù)警機制
預(yù)警機制是指由能靈敏、準確地昭示風險的前兆,并能及時提供警示的機構(gòu)、制度、網(wǎng)絡(luò)、舉措等構(gòu)成的預(yù)警系統(tǒng),其作用在于超前反饋、及時布置、防風險于未然。英國危機管理專家邁克爾.里杰斯特研究認為預(yù)防是解決危機的最好方法，危機管理的最好方法在于預(yù)防。從危機管理的目的和效果來看預(yù)防危機出現(xiàn)比處理危機更合算。我們知道危機的出現(xiàn)不僅影響到社會的穩(wěn)定，而且造成極大的損失和社會公共資源的浪費，因此建立土地預(yù)警機制是迫切而急需的。近年來，因土地問題引起的群體性事件爆發(fā)呈快速增長趨勢，處理稍有不慎將釀成嚴重后果，因此將危機消除或控制在萌芽狀態(tài)是建立預(yù)警機制的最終目的。我們知道一件事情在萌芽狀態(tài)時是最容易改變的，也是耗費成本最低的。當人們對某一事件存有疑問時，及時的答復(fù)和告知消除疑惑，就能及時的化解矛盾；如果不及時處理釀成群體性事件，政府不僅要下大力氣去解釋和安撫，還要出動大量的公共安全力量維持治安，同時要防止一些別有用心的人以此牟取好處，這些都會產(chǎn)生內(nèi)耗，浪費政府人力、物力、財力；同時影響城市發(fā)展進程，甚至處理不當時，有可能改變政府原有的發(fā)展思路或規(guī)劃，付出的代價是不可估量的。
作者:李乾 單位:鄭州市地產(chǎn)集團有限公司
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