工程總承包市場(chǎng)監(jiān)管思考

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1概況

上海市住建委于2016年12月《上海市工程總承包試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《上海市試點(diǎn)辦法》”)，鼓勵(lì)政府投資項(xiàng)目、采用裝配式或者BIM建造技術(shù)的項(xiàng)目，積極采用工程總承包模式。住建部《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》中指出，工程總承包是國(guó)際通行的建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式。大力推進(jìn)工程總承包，有利于提升項(xiàng)目可行性研究和初步設(shè)計(jì)深度，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設(shè)水平；有利于發(fā)揮工程總承包企業(yè)的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施。為了響應(yīng)國(guó)家政策，在新形勢(shì)下，政府作為重要的建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管方，需要首先從法律法規(guī)、管理理念、管理制度等方面轉(zhuǎn)變思想、大膽創(chuàng)新，才能夠讓工程總承包這種在我國(guó)尚處于探索階段的國(guó)際通用建設(shè)組織模式真正得到良好發(fā)展。

2工程總承包的發(fā)展情況

2.1國(guó)外工程總承包發(fā)展現(xiàn)狀。因?yàn)楣こ炭偝邪墓芾斫Y(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，責(zé)任主體單一，具有縮短工期、減少造價(jià)等優(yōu)勢(shì)，國(guó)外在20世紀(jì)90年代便開(kāi)始重視工程總承包模式，部分發(fā)達(dá)國(guó)家從法律上給予支持和肯定。1999年FIDIC《設(shè)計(jì)采購(gòu)施工(EPC)合同條件》的推出，使工程總承包模式在國(guó)際上得到進(jìn)一步推廣，在國(guó)際工程行業(yè)中早已成為主流模式。根據(jù)美國(guó)設(shè)計(jì)建造學(xué)會(huì)(DesignBuildInstitutionofAmerica)網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)非住宅市場(chǎng)采用“設(shè)計(jì)+建造”總承包(DB)的項(xiàng)目比例，2000年達(dá)到了35%，2005年上升到40%；目前近一半的工程采用工程總承包的方式建造，且2015年達(dá)到50%。另?yè)?jù)美國(guó)建筑學(xué)會(huì)統(tǒng)計(jì)，1995年至2005年10年期間，國(guó)外的設(shè)計(jì)施工總承包從25%上升至45%；主要工程企業(yè)都采用這種承包模式。2.2國(guó)內(nèi)工程總承包發(fā)展現(xiàn)狀。工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱“工程總承包企業(yè)”)受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行(竣工驗(yàn)收)等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。工程總承包并不是固定的和唯一的一種模式，而是根據(jù)工程的特殊性、業(yè)主狀況和要求、市場(chǎng)條件、承包商的資信和能力等，可以有EPC、DB、EP、PC等多種模式。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)政府提出建立規(guī)范的工程總承包這個(gè)概念，因而推動(dòng)一批企業(yè)開(kāi)始改革轉(zhuǎn)型。近年，上海、浙江等地區(qū)也相繼出臺(tái)了工程總承包試點(diǎn)的工作方案和辦法，開(kāi)始探索和推進(jìn)工程總承包模式的發(fā)展。現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)工程總承包尚處于探索期。目前市場(chǎng)上，以上海建工、北京建工為代表的大型骨干企業(yè)的總承包在檔次和水平方面逐步上升，行業(yè)總產(chǎn)值也逐年遞增。

3上海工程總承包試點(diǎn)辦法簡(jiǎn)介

在《上海市試點(diǎn)辦法》中，對(duì)于上海市工程總承包的適用范圍、承發(fā)包管理、合同和結(jié)算、參建單位的責(zé)任和義務(wù)、監(jiān)督管理等方面都做出了相應(yīng)的制度和辦法的規(guī)定。與上海市2012年的《關(guān)于規(guī)范本市建設(shè)工程一體化招投標(biāo)監(jiān)管工作規(guī)則的通知》相比較，本次上海市工程總承包的模式主要有以下異同(見(jiàn)表1)。

4關(guān)于政府市場(chǎng)監(jiān)管創(chuàng)新的思考及建議

2017年，上海市首次選擇了三個(gè)具有代表性的項(xiàng)目開(kāi)展工程總承包試點(diǎn)。在對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的調(diào)研中了解到，建設(shè)單位在根據(jù)試點(diǎn)辦法開(kāi)展工作時(shí)，在政府市場(chǎng)監(jiān)管等多方面面臨著一些困惑、疑問(wèn)和實(shí)際困難；需要各方特別是政府相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)在試點(diǎn)管理辦法的基礎(chǔ)上，針對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)際反映出來(lái)的問(wèn)題，積極地進(jìn)行換位思考，不斷創(chuàng)新性地進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)和完善，最終制定符合國(guó)家政策導(dǎo)向和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有利于企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、市場(chǎng)健康發(fā)展的管理制度和辦法，才能真正推動(dòng)促進(jìn)工程總承包模式的可持續(xù)發(fā)展。為此，首先需要從以下方面進(jìn)行深度思考和創(chuàng)新探索。4.1建立有利于發(fā)揮工程總承包優(yōu)勢(shì)的招投標(biāo)管理制度。在《上海市試點(diǎn)辦法》中，對(duì)工程總承包單位的資質(zhì)要求為：應(yīng)當(dāng)具備與發(fā)包工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)(工程設(shè)計(jì)專項(xiàng)資質(zhì)和事務(wù)所資質(zhì)除外)或施工總承包資質(zhì)。突破了工程一體化招標(biāo)中對(duì)于投標(biāo)企業(yè)需具備承接范圍內(nèi)所有相應(yīng)資質(zhì)的要求，拓寬了可承接工程總承包任務(wù)的企業(yè)范圍，為設(shè)計(jì)或施工企業(yè)發(fā)展工程總承包提供了更多的機(jī)會(huì)，大大激發(fā)了相關(guān)企業(yè)對(duì)自身能力培養(yǎng)與轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在動(dòng)力。但在開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目的過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)于不同階段發(fā)包的項(xiàng)目，建設(shè)單位對(duì)于工程總承包企業(yè)核心能力的需求是有所不同的。對(duì)于在立項(xiàng)后開(kāi)始工程總承包招標(biāo)的項(xiàng)目，建設(shè)單位一般更為看重總承包企業(yè)的設(shè)計(jì)能力，希望總承包企業(yè)具備更強(qiáng)的設(shè)計(jì)能力，來(lái)推動(dòng)項(xiàng)目方案的深化固化及限額設(shè)計(jì)；而在初步設(shè)計(jì)方案審批(或者總體設(shè)計(jì)文件審查)后開(kāi)始招標(biāo)的項(xiàng)目，由于設(shè)計(jì)方案總體已經(jīng)固化，這一階段建設(shè)單位通常更為看重總承包企業(yè)的施工執(zhí)行能力，能夠具備豐富的現(xiàn)場(chǎng)及市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)項(xiàng)目高效落地實(shí)施。然而根據(jù)《上海市試點(diǎn)辦法》規(guī)定，在項(xiàng)目實(shí)際操作中出于招投標(biāo)工作非排他的公平性需要考慮，目前在不同階段開(kāi)始的工程總承包招標(biāo)均要求投標(biāo)企業(yè)只要有相應(yīng)的設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)之一即可，壓縮了建設(shè)單位自主選擇的空間。這與建設(shè)單位需求的匹配度以及項(xiàng)目實(shí)施的便利性之間存在一定的矛盾與制約。工程總承包對(duì)于企業(yè)的綜合協(xié)調(diào)能力、項(xiàng)目管理能力、采購(gòu)能力、技術(shù)創(chuàng)新能力甚至是資源管理、融資能力等，都提出了更高的綜合要求。目前市場(chǎng)上的單一資質(zhì)企業(yè)，真正具備工程總承包綜合實(shí)力的還為數(shù)不多，但在《上海市試點(diǎn)辦法》中對(duì)于承接范圍要求僅為“與發(fā)包工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)”。這樣單一資質(zhì)的企業(yè)往往還不具備完善的綜合實(shí)力去完成工程總承包任務(wù)。如果沒(méi)有一定的約束機(jī)制，那么工程總承包招標(biāo)方式的放開(kāi)，可能導(dǎo)致很多實(shí)力還不健全的企業(yè)過(guò)早參與這一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，采取低價(jià)策略攪亂市場(chǎng)。因此建議，在促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展的試行階段，需要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行資格預(yù)審，確保參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)真正具備足夠的綜合實(shí)力，以保證建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和行業(yè)健康有序的發(fā)展。4.2探索與不同工程總承包項(xiàng)目情況相適應(yīng)的合同模式。《上海市試點(diǎn)辦法》中規(guī)定“工程總承包項(xiàng)目宜采用總價(jià)包干的固定總價(jià)合同”，“除招標(biāo)文件或者工程總承包合同中約定的調(diào)價(jià)原則外，工程總承包合同價(jià)格一般不予調(diào)整”。在試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，要真正做到這一點(diǎn)是非常困難的。在工程總承包模式下，主要的參建方就是建設(shè)單位與工程總承包單位。整體項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等均是主要依托這兩方共同實(shí)現(xiàn)，兩者間的關(guān)系應(yīng)該是一種互利共贏的合作關(guān)系，而非獨(dú)善其身的對(duì)立關(guān)系。如果采用單一的“固定總價(jià)合同”，將風(fēng)險(xiǎn)全部或者絕大部分轉(zhuǎn)移到工程總承包單位，容易造成二者的直接對(duì)立，甚至離心離德，最終損失的還是社會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)利益與投資項(xiàng)目直接利益。造成這種局面的原因主要有以下兩方面。一方面是由于建設(shè)單位的“多變”。任何建設(shè)單位在對(duì)于項(xiàng)目功能需求、技術(shù)規(guī)格、工藝流程、建造方式乃至設(shè)備材料選擇等各項(xiàng)建設(shè)關(guān)鍵要素的認(rèn)知、決策與控制方面，都需要有一個(gè)從構(gòu)想到驗(yàn)證、再到?jīng)Q策的螺旋循環(huán)上升過(guò)程，需要相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的保證。建設(shè)單位在項(xiàng)目立項(xiàng)階段、甚至是初步設(shè)計(jì)完成階段，要想把所有項(xiàng)目關(guān)鍵要素都明確，是非常困難的，幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，建設(shè)單位的要求表達(dá)不清楚，工程總承包單位的回應(yīng)也不可能明確。如果建設(shè)單位采用工程總承包模式僅僅是為了規(guī)避轉(zhuǎn)移或者盡量減少自己的風(fēng)險(xiǎn)，忽視項(xiàng)目所處階段特點(diǎn)、宏觀市場(chǎng)環(huán)境、工程總承包商情況，一味地用固定總價(jià)合同將過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)不合理地轉(zhuǎn)移給工程總承包單位，必將得不償失。另一方面是由于工程總承包單位的“善變”。在建設(shè)單位要求無(wú)法明確的前提下，工程總承包單位在投標(biāo)時(shí)為了減少風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生帶來(lái)的損失，不得不在投標(biāo)報(bào)價(jià)中加入一筆高額的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)，致使整個(gè)項(xiàng)目投資的增加而降低效益；或者根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)，采用不平衡報(bào)價(jià)等惡性手段，等待變更索賠。一旦風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，當(dāng)所導(dǎo)致的損失讓工程總承包單位或者建設(shè)單位無(wú)法承受時(shí)，再加之甲乙雙方由于目標(biāo)利益不同導(dǎo)致無(wú)法協(xié)商一致，項(xiàng)目還可能被迫中斷。整體項(xiàng)目要想獲得成功，不僅要選擇適合的建設(shè)模式，同時(shí)還要選擇與項(xiàng)目特點(diǎn)和建設(shè)模式相適應(yīng)的合同機(jī)制。要激勵(lì)各參建方基于項(xiàng)目整體成功而積極采取行動(dòng)，避免實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的不當(dāng)行為，讓各參建方能夠通過(guò)整體項(xiàng)目成功而達(dá)到共贏。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確定義，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)而采用與之相適應(yīng)的合同模式，是解決上述問(wèn)題的重要途徑。因此，可以在以固定總價(jià)合同為主的前提下，引導(dǎo)建設(shè)單位根據(jù)項(xiàng)目具體情況，嘗試與之相匹配的其他合同模式，比如成本加酬金等。這也應(yīng)該是工程總承包項(xiàng)目試點(diǎn)階段的探索工作之一。4.3研究促進(jìn)工程總承包企業(yè)管理能力提升的發(fā)包模式。為了滿足《中華人民共和國(guó)建筑法》等上位法對(duì)禁止轉(zhuǎn)包、違法分包的要求，《上海市試點(diǎn)辦法》中創(chuàng)新地提出了“再發(fā)包”概念：“工程總承包企業(yè)僅具備相應(yīng)的設(shè)計(jì)或者施工資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)自行實(shí)施其資質(zhì)承攬范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)，并將其資質(zhì)承攬范圍外的全部施工或者全部設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)再發(fā)包給具備相應(yīng)資質(zhì)條件的施工總承包單位或者設(shè)計(jì)單位”。簡(jiǎn)單地概括就是：如果單一資質(zhì)的設(shè)計(jì)企業(yè)承擔(dān)工程總承包，可以將施工業(yè)務(wù)再發(fā)包給施工總包單位；如果單一資質(zhì)的施工單位承擔(dān)工程總承包，可以將設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)再發(fā)包給施工總包單位。但是在《上海市試點(diǎn)辦法》中關(guān)于可以被“再發(fā)包”，也就是可以承接再發(fā)包業(yè)務(wù)的企業(yè)，制度的制定尚停留在設(shè)計(jì)總包和施工總包層面。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是承擔(dān)工程總承包的施工總包單位，可以把設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)再發(fā)包給一家設(shè)計(jì)總包單位；承擔(dān)工程總承包的設(shè)計(jì)單位，可以把施工業(yè)務(wù)再發(fā)包給一家施工總包單位。“促進(jìn)建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)、施工等各階段的深度融合”，應(yīng)該是我國(guó)建筑行業(yè)現(xiàn)階段推進(jìn)工程總承包試點(diǎn)應(yīng)用的重要目的之一。但《上海市試點(diǎn)辦法》在深度融合方面，僅僅是把“設(shè)計(jì)總包”與“施工總包”通過(guò)可以“再發(fā)包”的方式聯(lián)系在了一起，而對(duì)更深一層的設(shè)計(jì)、施工融合，尚未有進(jìn)一步的管理制度和配套機(jī)制的設(shè)計(jì)。例如，如果是一家設(shè)計(jì)單位承擔(dān)了工程總承包業(yè)務(wù)，按照《上海市試點(diǎn)辦法》的規(guī)定，該企業(yè)需要把施工業(yè)務(wù)再發(fā)包給一家施工總包單位，然后由這家施工總包單位去委托并管理施工專業(yè)分包；而對(duì)該設(shè)計(jì)單位是否可以不把整體施工業(yè)務(wù)“再發(fā)包”給施工總包單位，而是采用“平行發(fā)包”的方式，直接委托各施工專業(yè)分包，由設(shè)計(jì)總包單位自身承擔(dān)施工總包管理工作，辦法并沒(méi)有給出答案。如此一來(lái)，在整個(gè)管理環(huán)節(jié)中，反而多增加了一層，無(wú)論是對(duì)管理效率的提升，還是對(duì)加大各專業(yè)設(shè)計(jì)施工的融合、促進(jìn)企業(yè)自身工程管理水平的提高，都沒(méi)有更多的幫助。當(dāng)然，現(xiàn)階段工程總承包還處于試點(diǎn)階段，行業(yè)中大多數(shù)設(shè)計(jì)企業(yè)、施工總承包企業(yè)的自身能力離承擔(dān)工程總承包的要求還有差距，《上海市試點(diǎn)辦法》采用較為謹(jǐn)慎的原則也是可以理解的。但為了更好地探索，在試點(diǎn)中暴露問(wèn)題從而解決問(wèn)題，建議可以采用“一事一議”的方式，鼓勵(lì)有實(shí)力的工程總承包單位在此方面進(jìn)行更進(jìn)一步的創(chuàng)新嘗試。

5結(jié)語(yǔ)

以上海市剛開(kāi)始的工程總承包試點(diǎn)辦法和項(xiàng)目推進(jìn)情況為對(duì)象，從政策制度設(shè)計(jì)的角度，進(jìn)行了初步的分析與思考。下階段將進(jìn)一步深入調(diào)研試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展的情況，對(duì)與之相關(guān)的政府市場(chǎng)監(jiān)管的制度手段及配套機(jī)制進(jìn)行思考與研究，為有關(guān)部門(mén)推進(jìn)工程總承包模式提供參考。

作者:馮春 單位:上海市建筑建材業(yè)市場(chǎng)管理總站