發達國家市場監管論文

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一、主要特征

在實踐中，推崇自由市場經濟的美英等國家監管制度安排偏重效率，推崇社會市場經濟的歐洲大陸國家的監管制度安排偏重公平與社會福利。盡管制度安排不盡相同，但隨著監管改革在全球范圍的擴展，發達國家在現代市場監管體系建設過程中呈現出越來越多的共同特征和趨勢。

（一）監管機構獨立性強、職能完備、權限清晰

1、設置高層次機構負責監管改革與監管質量改善在美國等實行總統制的國家，負責推進、監督監管質量的中央機構最為有力，如美國將監管質量管理嵌在聯邦預算機構內部，主導涉及多個部門的監管改革。在德國、日本等議會內閣制國家，也成立了直接向議會或國會負責的高級別獨立委員會，負責制定監管改革政策并監督各部門實行。

2、監管獨立性是提高監管效能的重要保障美國擁有數量眾多的獨立監管機構，這些機構直接向國會（或州議會）負責且任期與選舉周期錯開，在制定法規時行使準立法職能，在執行價格、服務或安全標準時行使準行政職能，在舉行聽證、搜集證據及做出裁決時行使準司法職能，被稱為擁有準立法、準司法、準行政權力的“第四部門”。歐洲則注重監管機構職能的獨立性，英國電力、電信等行業擁有隸屬于政府但獨立于行政職能部門的監管部門。

3、職能完備是提高政府監管效能的關鍵本應由一個機構行使的職能，如果分散在多個部門，不僅協調成本高，而且決策時效差，容易導致決策錯誤。例如，在德國，健康、安全和環保監管職責主要由兩個“大部門”承擔，在美國、日本則通過建立高層次議事機構來增強跨部門的協調能力。

4、按照影響范圍和支出責任劃分監管權限健康、安全、環保監管被視為中央（或聯邦）與地方（或州）的共同事權，普遍采用了垂直管理與屬地管理相融合的混合監管體系，形成分級監管、權責一致的執法體系。中央政府除了采取強制或集權方式促使地方政府參與監管行動，還采取與地方（或州）政府簽訂有預算資助的監管合同的方式，激發地方（或州）政府開展監管的積極性。

（二）監管法律法規清晰明確、可預期性強法制規則是監管者行為的依據，也是被監管者和消費者權益的保障。以反壟斷與反不正當競爭法為例，《反壟斷法》在美國被稱為“自由大憲章”，在歐盟被稱為“經濟憲法”，在日本被認為是“經濟法的核心”。完善而明確的競爭法法律體系，使得監管機構行為更加可預期，對于保障監管效能十分關鍵。在早期，英美等普通法系國家主要通過私人訴訟調解買賣雙方利益并保障弱勢群體權益，后來面對監管實踐中不斷出現的新問題和新情況，密集出臺或修訂了一系列法案。在歐洲大陸，德國等國家推崇強調秩序性、一致性的法團主義，強調從公共利益出發協商解決爭端，注重行業內企業之間協商的“自組織行為”，傾向于將社會關系與法律責任條文化，從而確立了監管的公法體系。日本受歐陸法典的影響較大，以保障健康、安全為目的的監管立法有60%以上是在二戰后十年內制定的，另有30%是在1965—1974年經濟高增長時期頒布或修訂的。

（三）監管決策重視科學基礎、多元共治和公開透明

1、社會自治力量在決策中扮演重要角色在推崇法團主義的國家，很多重要的監管機構本身就是公團法人（受公法約束的自治機構），監管決策實質上是大量同業公會、消費者組織、環保組織等法團機構之間的較量。

2、監管機構擁有龐大的決策咨詢網絡在國外，監管機構被定性為基于科學的決策機構，受到有限的時間和預算約束的影響，可能產生不同程度的決策瑕疵，因此，與監管決策密切相關的價格基準、風險指標、壟斷認定等問題需要聽取內外部專家的專業性建議。例如，美國的聯邦食品藥品局、環保局、職業安全與健康管理局、消費產品安全委員會等被稱為“社會風險控制管理者”的機構都擁有龐大的咨詢機構。這些獨立監管機構被稱為立法、司法、行政之外的“第四部門”，隸屬于監管機構的科學顧問機構則被稱為“第五部門”。

3、公眾有效參與監管決策為減少監管者與公眾之間的信息不對稱，發達國家的監管決策依據的原則、相關信息及過程會及時向公眾公開，并召開聽證會、審議會、咨詢會邀請相關利益主體參加，就決策潛在影響進行充分評估。此外，發達國家會以法規、準則等方式強制社會責任信息披露，也是改善監管效果的保障。

（四）監管影響評估制度化、可操作性強

1、事前進行影響評估分析美國白宮“管理和預算辦公室（OMB）”下設的“信息和監管事務辦公室（OIRA）”負責對聯邦重要監管行為和規章進行影響評估，要求內閣行政機構和獨立監管機構按財政年度報告監管規劃，并定期對現存監管規章、政策進行立法后評估或回顧性審核，其有權力及時修正廢除過時的、無效的和負擔過重的規章。英國同樣是較早開展監管影響分析的國家，被稱為“國家內的監管國家”，內閣下設監管影響辦公室（負責審查與協調監管決策）、完善監管特別小組（負責分析和推介重要監管改革）、監管問責小組（負責追究責任）等三大機構，從而在中央政府層面強有力地推動了監管質量與效率改善。OECD采用監管影響評估的成員國數量逐年增長，目前已經接近30個，均擁有高級別的法律規定、總統或內閣元首支持的高層次審核協調機構和支撐“成本—收益分析”的模型和數據庫。

2、各類機構執行監管的成本—收益結構有明顯差異與政府組成部門相比，獨立監管機構的中立性更強、效率更高，但是消耗的公共資源相對較多，問責的難度也較大。法團組織作為一類非政府機構，消耗的公共資源相對較少，中立性也有一定保證，但是效率較低，也相對難以問責。如果公共機構更多放權于市場，委托或授權私營部門承擔部分監管事務的話，效率可能會明顯提高，但是中立性會明顯下降，也更加難以問責。

二、相關啟示

從發達國家建設現代市場監管體系的共同經驗可以看出，為高效合理地加強我國市場監管體系建設，從而推進國家治理體系與治理能力的現代化，需要從監管的目標路徑、法律觀念、機構機制等方面入手，形成有序、協調、系統的制度安排。

（一）市場監管旨在平衡經濟利益與公眾權益發達國家的市場監管，旨在平衡產業發展的經濟利益與包括消費者權益在內的社會公共福利。為此，建構了法治規范、公平公正、有效率且高效力、可問責、公開透明、重視參與和回應的現代監管體系。我國市場監管體系建設的目標應與發達國家基本一致，從具體路徑來看，應由垂直化的命令—控制機制向行政部門、監管機構、司法機構、社會組織、普通民眾等分工協作的現代監管體系轉變。

（二）加強市場監管體系建設要依法有據強化民主法治是加強市場監管體系建設的制度保障。無論是西方發達國家還是亞洲趕超型國家，無論是經濟性監管還是社會性監管實踐，都是源于問題、始于立法。各國在監管實踐中面對不斷出現的新情況和新問題，普遍采取不斷增加或頻繁修訂原有法規的辦法來完善本國市場監管法治框架與法律體系，并配以更為嚴格、細致的技術標準作為執法依據，最大限度提高監管嚴密性和有效性。同時為防止監管機構尋租或不作為，各國還通過詳細的法律法規來規范和監督監管機構的高效運行。

（三）加強市場監管體系建設要樹立成本—收益觀念市場監管需要動用社會公共資源，其執行是有成本的。實踐表明，監管對于解決市場失靈、外部性、信息不對稱等問題具體積極作用，但過度的監管（特別是經濟性監管）會壓制市場活力，極大提高社會成本。因此，必須樹立監管的成本觀念，在事前進行管制影響評估分析（成本—收益分析），既要考慮經濟效益又要兼顧社會效益，從而選擇適當的監管政策和工具。同時，要建立更加科學、具有可操作性的監督和評價機制，從懲戒為主向獎懲并重轉變，通過各種“選擇性激勵”的制度設計，提升地方政府參與監管事務的積極性。

作者：卞靖單位：國家發展改革委宏觀經濟研究院