地方市場監管改革思考

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一、地方市場監管體制改革基本情況及存在問題

2013年3月，全國啟動了食品安全監管體制改革。2015年，在省政府的部署下，福建省各縣（市）在第一輪改革重新組建食品藥品監管機構的基礎上，整合了工商、質監、食藥監職能（下稱“三合一”）成立市場監督管理局，實行了綜合執法，取得了很好的成效。據統計，全國七成縣區、1/4左右的地市實行了綜合執法，這次全國層面的市場監管體制改革充分吸收了基層經驗，是基層實踐轉化為頂層設計的一次成功探索的范例。然而，基層在改革中也不同程度地存在四個方面問題：（一）內設機構設置不盡科學高效。由于沒有頂層統一設計，各縣（市）自行設置內設機構，所設置機構和數量都不統一，區域的協同性較差。個別地方沒有根據監管任務的繁重性，科學設置機構，比如食品安全監管內設機構只設置一個，在內設機構總量占比中還不到10%，沒有很好地貫徹國務院關于“綜合設置市場監管機構的地方，要把食品安全作為綜合執法首要責任”的要求。（二）機構整合不夠及時到位。因機構改革是一項系統工程，涉及職能劃轉、人員變動、崗位調整、場所集中、裝備調配，系統平臺的整合與磨合等，工作量很大，個別地方又有等靠思想，未能序時推進工作，機構整合和班子配齊直到2016年上半年完成，落后于省市的時間要求。（三）部分干部積極性未充分調動。部分干部未能正確看待機構改革個人“進退留轉”和收入的變化，思想波動大，消極怠工，不思進取，監管高風險領域的一些干部甚至產生了“干活是找死，不干是等死，反正都是死，累著死不如睡著死”等錯誤思想，不積極履行職責，不主動作為。個別單位還有一些“不遲到，不早退，不動腦，不干活”的“四不”干部，存在庸懶散現象，總體活力不夠。（四）一些地方隊伍專業性被弱化。“三合一”后，專業監管人員調整頻繁，流動大，截至2017年6月份，三明市縣級市場監管局共有55名專業干部或辭職或調離本單位，其中年輕骨干占絕大多數。總體來看，各縣級市場監管隊伍雖有所壯大，但專業人才比例卻在下降，專業監管人員數量與監管任務不相匹配。

二、推進地方市場監管體制改革工作的幾點思路

分析問題是為了解決問題，借鑒以上縣級市場監管體制改革中存在的問題，結合工作實際，筆者認為要注重從以下四個方面推進地方市場監管體制改革工作。（一）科學配置監管資源。堅持省市縣統籌，相對統一的原則，做到既有省上的頂層設計，也體現市縣的具體實際。1、問計于基層干部。沒有調查就沒有發言權，考慮到基層先行改革的實際，省市可深入基層一線，借鑒基層改革的經驗，加強分析和研判，為省市改革所用。進一步改進調研方式，既開好座談會，認真聽取基層干部的意見，又要針對一些關鍵性的問題，以不具名問卷調查等方式，了解干部的真實想法，真正做到解決問題在基層。2、科學制定“三定”規定。“三定”規定是機構改革精神的集中體現，也是部門運行和依法履職的基本依據，切實把制定“三定”規定作為機構改革實施工作的中心環節，做細做實“三定”工作。首先，科學劃分各層級市場監管機構事權，突出省級作為決策層，市縣級作為執行層的不同層級職責特點，進一步理順職責關系，做到各層級既有分工又有配合。在內設機構設置方面要上下職責能打得通、銜接得上，但不必一一對應，上下一般粗。比如省可設立反壟斷的內設機構，地市沒有這方面的監管權就不必設立。比如，國家層面，原食品業務板塊設立監管生產（管源頭的，從全國層面來說很重要）、監管經營（含銷售和餐飲兩個環節）的機構，市縣一般設生產、流通、餐飲三個內設機構，因為基層更多的是具體監管。如果此次改革內設機構編制數量有壓縮，最好監管生產、流通的設一個，監管餐飲的設一個，越往基層，餐飲監管的工作量越大，風險也大，有必要單設。其次，圍繞監管主業科學設置內設機構。圍繞深入推進商事制度改革，抓好產品質量和嚴守食品藥品安全底線不放松，維護好消費者權益和市場秩序，推動全面質量提升和知識產權保護等重點監管任務，統籌考慮內設業務機構的設置。最后，優化后勤保障機構的設置，充分吸納原工商部門機構體系完整、設置科學的做法，繼續保留法制、信息化等后勤科室，為依法監管、智慧監管提供強有力的保障。3、繼續推進縣級改革。糾正縣級“此輪改革與己無關”的錯誤認識。縣級的“三合一”雖然先行完成了，但此輪機構改革，縣級市場監管局對應國家市場監管總局新增加的職責，也要相應增加價格監督檢查職責。同時，按照中央改革的精神，下一步要整合組建市場監管綜合執法隊伍，鼓勵地方將商務執法、鹽業執法等，整合劃入市場監管綜合執法隊伍，這些隊伍的職責也都是縣級市場監管部門將要承接的。因此，基層改革也是進行時，而不是完成時。（二）有序推進機構改革。按照中央規定的時間表、路線圖，壓茬推進并把握好節奏、步驟和力度。1、整合機構職能。盡快配齊領導班子，盡快實現機構、場所、人員的有機整合，不具備集中辦公條件的地方，內設的綜合機構最好能集中辦公。黨委和政府在力量配備、資源配置、投入保障、基層建設上給予傾斜，確保新機構有足夠的力量和資源有效履職。2、加強規范化建設。加快實現六個統一，即統一機構名稱，統一執法主體、執法文書、執法證件，統一標識和服裝，統一辦公軟件，統一投訴舉報平臺，統一規章制度，進一步提高機構的運行效率和部門形象。3、強化督查問責。機構改革工作意義重大，任務艱巨，在推進過程中會遇到各種具體問題，省市縣政府應充分發揮督查作用，對本級市場監管體制改革工作進行專項督查，做到改革推進到哪里，督查就跟進到哪里，對發現的問題及時列出清單，明確責任，銷號管理，獎優罰劣，確保各項改革任務落到實處。（三）提高干部的歸屬感。經歷了省以下垂直管理到屬地管理及兩輪機構體制改革（縣級是三輪），目前，涉及市場監管改革相關部門的人員的感慨頗多，情感也比較復雜，工作責任心和事業心有所弱化，可能對新組建的機構沒有太大的歸屬感和集體榮譽感。因此，在此輪改革中，強調紀律剛性約束的同時，也要注重文化的柔性感染，特別是做好用人導向和思想教育工作，讓干部更多地感受到黨的溫暖和“家”的溫暖，促進機構、職能、隊伍的深度融合。重點處理好三個關系。1、正確處理好老中青干部接續發展的關系。內設機構和領導編制減少會涉及個人利益調整，有可能會出現中青年干部向上流動困難、干部積極性受挫等問題，給機關作風帶來了一些負面影響。機構改革工作意義重大，任務艱巨，在推進過程中會遇到各種具體問題，省市縣政府應充分發揮督查作用，對本級市場監管體制改革工作進行專項督查，做到改革推進到哪里，督查就跟進到哪里，對發現的問題及時列出清單，明確責任，銷號管理，獎優罰劣，確保各項改革任務落到實處。對一些干部的錯誤想法及不良的作風，應予以糾正。首先，細致做好思想政治工作。教育引導干部識大局，顧大體，正確看待個人進退，同時關心干部、愛護干部，解決好干部的合理訴求。其次，樹立正確的用人導向。堅持不唯年齡，不唯資歷，切實把一批想干事、能干事、干成事、廉潔、德才兼備、群眾公認、業績突出的優秀人才選拔到更加重要的位置，承擔更大的責任，不能讓新機構成為青年人的訓練場，中年人的工作間，老年人的休息室。最后，更加注重培養后備干部。根據性格、知識水平、專業特長等實際情況，對中青年干部有計劃地進行定向培養，實行動態管理，使后備干部隊伍始終保持生機活力，為事業的長遠發展提供堅實的人才保障。2、正確處理好人才培育與基層干部成長的關系。基層興全局興，基層強全局強。目前，涉及市場監管的部門有70%的干部戰斗在基層所，他們承擔著大量的日常工作，有著較為豐富的實踐經驗。應正視這個現狀，牢固樹立“人才存在于群眾之中”的大人才觀，全面把握人才發展性、多樣性、相對性、層次性的特征，對基層干部高看一眼，厚愛一層，讓他們做有勁頭，干有奔頭，營造基層干部人人立志成才的良好氛圍。3、正確處理好業務建設與文化建設的關系。堅持將文化建設融入市場監管的各項工作中，將凝心向上，獎優罰劣的文化理念滲透于監管工作的每個環節中，做到業務建設與文化建設相互促進，共同提升，有效增強干部的榮譽感和歸屬感，為市場監管事業長遠發展凝聚人心、激發活力、增強動力。（四）充實做強監管力量。當前市場監管的突出矛盾是監管力量的薄弱與監管任務艱巨繁重之間的矛盾。新組建的市場監管部門要實現“一支隊伍管市場”的目標，必須打造一支高素質、專業化的精銳之師。1、保持隊伍的安定與穩定。市場監管部門要爭取當地政府的支持，維持與監管任務相適應的人員編制數，保證一定數量的監管人員，避免出現“三合一”后，干部編制數大幅縮減，從加強市場監管變成了弱化市場監管，這樣的教訓在一些地方是存在的；嚴格控制出口，減少干部特別是年輕優秀干部外流數量，不能讓任務繁重的市場監管局變成“市場養老局”。2、綜合與專業監管并重。隨著社會的發展，分工越來越細化，業態越來越復雜，沒有良好的專業背景和職業化經驗積累，難以勝任藥品、醫療器械等健康類產品以及特種設備等領域的監管。一支隊伍管市場方向是對的，但就怕出現沒有正確區分專業監管與綜合監管之間的界限，該管的沒管好，不該管的也去管，因此要合中有分，進一步明晰職責，做到分工負責，各負其責。按照“頂層要專業，基層要覆蓋”，進一步優化資源配置和人員組合。頂層要專業，主要是針對省市機關特別是食品藥品、特種設備、知識產權保護等領域，監管機構和人員配置要突出專業性。這些監管機構和人員要對所負責的領域進行深入研究，成為行家里手，擔負起主要監管職責，并加強對基層的業務指導。基層要覆蓋，主要是針對縣里特別是市場監管所，做到兩個全覆蓋，即基層負責大多數領域的日常監管，基層的日常監管要覆蓋到每個市場主體，基層監管人員要掌握各個領域基礎的監管知識和技能，做到全覆蓋。3、強化基層基礎建設。確保人員數量符合基層監管的需要，按照“市場監管所力量不低于70%”的標準進行配置，建立起簡約高效的基層管理體制，打通監管最后一公里；按照“五個一”建設思路，即“一個合格的基層班子，一支過硬的干部隊伍，一套科學的監管機制，一套標準的工作裝備，一個適宜的工作環境”，逐步推進市場監管所規范化建設。4、加強培訓教育與交流。突出監管需求，著力提升干部履職水平。打造學習型干部，引導干部樹立終身學習的理念，充分調動干部在學中干、干中學的熱情，全面提高干部隊伍的整體素質。打造復合型干部，針對市場監管人員即將行使多部門監管職責，監管綜合知識儲備不足的問題，著力培養由一崗到多職、單面手到多面手的復合型隊伍。同時，建立合理的交流輪崗機制，促進干部的多崗位鍛煉。

作者:蔡文富 單位:福建省三明市食品藥品監管局