政府對房地產市場數量調節論文

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內容摘要：從世界各國的情況看，政府對房地產市場的干預可以分為數量調節和價格調節兩種，不同方式的調節對房地產市場產生不同的影響，本文從國家數量干預與價格干預兩個部分考察政府的房地產政策、干預效果以及政策演變趨勢。

關鍵詞：房地產市場干預宏觀調控

政府對住房市場的干預大致可以歸結為兩種方式:數量干預與價格干預。其中數量干預主要是對住房供給數量的干預，通過政府直接建造大量的公共住房以低廉的租金提供低收入戶和困難戶使用，但是這種做法很容易給財政背上沉重的包袱。所以，在實踐中除了公共住房，政府還采取了財政補貼的方式，這實際上是對住房價格進行調節和干預，財政補貼又可以分為對購房者的需求補貼和對開發商的供給補貼。按照政府政策和干預房地產市場的不同特點，本文將從數量干預與價格干預兩個部分考察政府的房地產政策、干預效果以及政策演變趨勢。

政府對房地產市場的數量調節

土地供給與稅收調節制度

世界各國的土地制度可以分為兩種:私人所有和政府(國家)所有。但就世界各國的實踐來看，一個國家或地區的土地所有制往往都是由國家所有與私人所有共同組成的。如今，即使是在崇尚私有財產制度的英美等國政府，也是大土地所有者。除了直接擁有，政府可以通過城市規劃、頒布土地法規、規定土地用途、征收土地使用轉讓稅等途徑來影響商業性用地的供給，平抑地價控制房地產的開發成本，從而降低房地產的市場價格。

美國土地有三種所有形式:私人所有，聯邦政府、洲及地方政府所有，印第安人保留地。政府所有的土地除了提供政府辦公、基礎設施等公共品以外，還可以建造公共住房出租。無論是政府所有還是私人所有，土地的經濟用途都有統一的規劃，通過對其使用進行限制以及稅收政策進行調節。日本全部土地的3/4屬于私人部門所有，國有土地僅占1/4，而且主要是山林沼澤地。因此，私人和企業構成了房地產市場上的主體。政府對房地產用地的調節主要是通過兩種渠道:一是稅收政策和城市規劃;二是通過對專門從事社會基礎設施和普通居民住宅建設，以及經營的非盈利性的200多個公團組織提供政府低息貸款來增加基礎設施和住宅供給。與日美兩國不同，新加坡國有土地占全國面積的72%，其中建屋發展局就占了20%。房地產市場上政府是最大的土地供給者，而且是居民住宅的最主要的供給者。

在規劃和土地開發成本上，一般商業用地比住宅用地價格高10倍以上，因此，為保障住宅用地的供給，除了由建屋發展局直接提供住宅以外，政府還對那些想改變土地用途的用戶收取高昂的溢價費用。英國土地在法律上全部歸英王所有，個人、企業及社會團體僅擁有土地使用權。國家通過對土地一級市場的控制獲得大量的批租收入，并通過一級市場的管理和調控有效地調節土地二級交易市場的供求，保持房地產市場供求的基本平衡。這種模式也普遍流行于英聯邦國家以及前英國殖民地，比如中國香港的土地供給制度，特區政府是土地市場的最大供給者的地位為調節房地產的供給和防止房地產泡沫、經濟衰退等起著積極的作用。

但從演變趨勢來看，政府干預房地產市場政策存在一些共同的特點。即無論哪一種土地所有制下，通過城市規劃和稅收等控制土地供給和用途都成為政府調節房地產市場的重要手段。

公共住房制度

公共住房制度是政府對房地產市場進行干預最直接的手段，從各國的實踐來看，公共住房制度都不是以盈利為目的，甚至需要財政的特殊補貼，公共住房實際上與社會保障體制和社會福利制度聯系在一起。政府提供公共住房大致有兩種方式：直接介入和通過社會團體、非贏利性組織等機構間接介入。

直接介入發達國家公共住房的供給數量都很龐大，這是政府為維護房地產市場的穩定，提高整個社會福利水平、保障居民的基本生活水平而提供的低租金的住房體系。政府直接介入住房市場的供給能夠有效地、直接地刺激和控制住房生產，在相對較短的時間里提供較多的住房，緩解供求矛盾，維護社會穩定。公共住房政策在市場經濟發達國家主要是為低收入者提供住房，國家投資建設國有住宅，低租金出租給低收入家庭。二戰后的英國、法國、德國、美國、瑞典、荷蘭等國家興建了大批公共住宅供低收入居民租用。公共住房在住房體系中的地位和數量的多少取決于該國或地區人口與土地的對比狀況。英、美、澳大利亞以及歐洲國家等人均占有的土地面積較大，因此，政府對房地產市場大都采取宏觀調控的辦法，公共住房制度只作為社會保障的一部分存在。但在地少人多的國家和地區，比如新加坡、中國香港等地，住房的售價相對于居民的人均收入，遠遠高于同一水平下的其他國家。因此，除了制定政策平抑價格外，公共住房制度成了保障與提高居民生活、調節房地產價格的重要內容。

間接提供公共住房由于直接介入方式對政府財政壓力很大，容易引發腐敗、尋租等不良后果，因此，在直接提供公共住房的同時，發達國家也會通過社會團體、非盈利組織等為社會建造低租金或低價的住宅。這些非盈利房地產企業靠出售股份以獲得啟動資金，在此基礎上再申請政府的低息或無息貸款，并可享受免稅待遇，因此能以低于市場的價格出租所建住房，瑞典、荷蘭、法國等多采用這一做法。瑞典政府通過給予非盈利公司、住房合作社等種種財政優惠，建造了戰后國內總建房量2/3的住宅，這些非盈利企業至今仍是瑞典住房市場上的主要力量并使瑞典成為世界上解決住房問題最成功的國家之一。為保證公共住宅供應真正做到面向低收入階層，大多數國家和地區都有明確的政策措施，制定入住公共住宅的條件，進行家庭收入水平登記，以及采取多種申請程序等，以保證低收入階層的利益。

事實上，公共住房不僅僅具有干預房地產市場供求的經濟意義，而且構成了整個國家和地區社會保障體制的一部分，是保持社會穩定的重要力量。以日本為例，日本的公營住宅是二戰以后逐步建立與完善的，主要針對中低收入階層。其建設與經營都由各級地方政府住宅局管理，實行政府定價，因此受到市場價格波動影響較小，其中公營住房的租金在房地產泡沫日趨膨脹的1983-1990年年均也只上漲了4.4%，而在1989和1990年則分別為5.3%和3.3%。這不僅在房地產泡沫時期有效地保護了中低收入階層的利益，而且對房地產泡沫破滅以后日本社會經濟的穩定也起著重要的作用。但是，實行公共住宅政策需要征用大量土地，撥巨額資金，對城市財政造成巨大壓力，因而近年來配合“居者有其屋”的計劃，大多數國家都對公共住房政策進行了調整，以鼓勵私人建造和擁有住房，縮小公共住房的比例。

政府對房地產市場數量干預由直接提供公共住房逐漸轉變為由非盈利機構等社會團體間接建造公共住房，并逐漸減少公共住房的數量，用優惠政策鼓勵中低收入階層購置房產。我國上世紀80年代初開始改革單一的房屋公有制度，經歷了以租代售、住房商品化、住房分配貨幣化的歷程，公房制度的改革、新住房制度的建立是一個長期過程，應該借鑒發達國家的經驗減少公共住房的數量，用優惠政策鼓勵中低收入階層購置房產。政府對房地產市場的價格調節

從經濟學意義上看，對數量的調節帶有較強的管制色彩，容易導致經濟效率的損失，因此，在房地產市場上政府最常用的干預手段和辦法就是通過補貼、稅收等優惠方式對房地產價格進行調節。對價格調節的政府補貼和稅收計劃又可以

分為向房地產開發商提供的供給補貼政策和向住房需求者提供財政補貼兩種。

向房地產開發商提供的供給補貼政策

政府通過向盈利性房地產企業提供補貼，用以建造租金價格適中的住房。二戰后，為迅速建設新住宅，原西德政府向私營房地產商提供無息貸款，同時規定，向同意為低收入家庭建造或改建住房的私營開發企業提供低于市場利率的貸款，條件是必須降低租金。在一戰以后，為解決復員士兵的住房問題，英國政府也對提供開發住宅的私人公司提供補貼，刺激供給，并在1919年推出了以地方政府為主的“興建住宅補貼”。二戰以后，瑞典政府提出了“低資金、低租金”的住房計劃。與其他國家相比，美國的供給補貼形成了從聯邦到地方政府的一整套完整體系。主要分為公共住房供應補貼和私有建房機構出租住房供應補貼。私有建房機構和地方政府建房機構向聯邦政府住房和城市發展部申請，由其支付合理市價房租與低收入住戶實際支付租金之間的差額。在住房供給相對短缺的時期，通過減免稅、提供差價補貼、低息貸款等措施來刺激房地產開發商提供低價住房的積極性效果明顯。1996年法國政府把出租住房建設增值稅率從原來的20.6%降到了5.5%，從而使住房建設竣工量大幅增加。

向住房需求者提供財政補貼

除了對房地產開發商提供補貼外，政府對價格的影響還表現在對購房或租房者進行直接補貼，降低他們所承擔的實際住房價格，對住房需求者補貼最常用的手段主要是免稅減稅和現金補貼。與對開發商的供給補貼相比，住房租金補貼有三個顯著的特點：第一，避免了對住房市場的直接干預，不會給市場運行帶來障礙，不會產生降低市場效率的副作用；第二，這種收入再分配的形式，可以使國民平等的住房權利得到較為公正的實現；第三，對不同收入者區別對待，更能體現傾斜政策，并能適當減少財政支出。從各國的房地產政策實踐來看，二戰后由于戰爭等原因使得住房短缺，在相當長的一段時間里，房地產市場上最主要的矛盾是供給不足。因此，為促進房地產業的發展，政府對房地產價格的調節主要是向房地產開發商提供優惠和補貼來刺激供給并降低價格。當住房的供給增加到了一定程度，住房租金補貼由于以上提到的幾個特點就顯得更加有吸引力，各發達市場經濟國家也紛紛把補貼重點向購房者和租戶轉移。隨著20世紀70年代房地產市場的主要矛盾由住房短缺變為貧困者的住房支出在其收入中比重過大，美國1968年的住房和城市發展法突出了對住房需求者提供補貼的思想，而1974年的住房與社區發展法中的租金援助第8條款更是取代了1968年住房法的補貼計劃，把聯邦住房援助從住房供應者轉向需求者。

綜上所述，政府對房地產市場價格調節的側重點由供給方轉移到需求方。這種轉變的內在原因是房地產市場上的供求矛盾發生了轉化，由供給極度短缺到需求相對不足。政府對房地產需求的補貼正是順應了這一變化。

當前中國房地產市場的主要矛盾在于需求不足，特別是商品住宅需求不足使得個人購房增長率下降，商品住宅空置率上升。據國家統計局最新數據顯示，截止到2005年10月末，全國商品住宅空置面積6204萬平方米，全國空置率已達到26%。然而，政府在對房地產市場進行價格干預的時候卻沒有注意到供求矛盾的轉換，在城市經濟適用房的實施上采取了補貼供給方的政策，在土地轉讓、稅收等方面給開發商以補貼。這樣做的后果是無法將購買者區分開來，出現了“開著奔馳排隊買經濟適用房”的現象，引起了社會的普遍不滿。根據國外在這方面的成功經驗。筆者認為，政府的價格調節政策應當向需求方傾斜才能更加體現國民平等的住房權利，實現政府收入再分配的目標。