淺談食鹽安全監(jiān)管

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摘要：隨著鹽業(yè)體制改革的不斷推進(jìn)，我國在食鹽安全監(jiān)管、打擊食鹽違法事件等工作上初見成效。但受長期的專營體制影響，我國食鹽市場出現(xiàn)了市場競爭力差、依賴專營盈利，地方發(fā)展不均衡、地方市場保護(hù)以及食鹽違法事件多發(fā)等問題，這都將嚴(yán)重的影響到廣大人民群眾的涉鹽安全。因此不斷完善、加強(qiáng)鹽業(yè)體制改革后的食鹽安全監(jiān)管工作就顯得尤其重要。本文通過運(yùn)用公共管理學(xué)中的社會(huì)規(guī)制和市場失靈理論，在一定理論基礎(chǔ)上重新探索出一種合理、科學(xué)、高效的食鹽安全監(jiān)管模式，這將有助于順利推進(jìn)鹽業(yè)體制改革后食鹽安全的監(jiān)管，對完善我國食鹽安全監(jiān)管理論具有積極的參考意義。

關(guān)鍵詞：食鹽安全；社會(huì)規(guī)制；市場失靈；監(jiān)管

食鹽是人類生產(chǎn)和生活的必需品之一，具有社會(huì)需求大、消費(fèi)彈性小、利潤空間大等特點(diǎn)，若其質(zhì)量、安全不達(dá)標(biāo)將直接影響到人們的身體健康。面對當(dāng)前競爭激烈的鹽改環(huán)境，倘若政府市場監(jiān)管措施不到位、監(jiān)管力度跟不上，都將必然導(dǎo)致在食鹽質(zhì)量、安全等問題上出現(xiàn)漏洞，導(dǎo)致食鹽質(zhì)量安全問題的發(fā)生。黨的十八大以來,非常重視人民健康安全，曾多次在不同場合強(qiáng)調(diào)保障食品、藥品安全的重要性，也曾發(fā)表了一系列關(guān)于保障人民健康安全的重要論述。這些重要論述的共同點(diǎn)都指明了加強(qiáng)食品、藥品的安全監(jiān)管，關(guān)系到全國13億多人“舌尖上的安全”，關(guān)系到廣大人民群眾身體健康和生命安全，各級黨委和政府要把食品安全和藥品安全作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)來抓，要嚴(yán)字當(dāng)頭，嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲處罰、嚴(yán)肅問責(zé)，要堅(jiān)持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控，完善食品藥品安全監(jiān)管體制，加強(qiáng)統(tǒng)一性、權(quán)威性。面對當(dāng)前我國食品安全問題的嚴(yán)峻形勢，如何科學(xué)、有效、規(guī)范的管控好鹽業(yè)體制改革背景下的食鹽質(zhì)量安全就顯得尤為重要。

1我國食鹽安全監(jiān)管現(xiàn)狀

鹽業(yè)體制改革以來，國務(wù)院通過一系列的簡政放權(quán)、職能優(yōu)化等手段，不斷完善我國食鹽安全監(jiān)督管理組織架構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的多元化管理模式。為進(jìn)一步規(guī)范和完善我國食鹽安全監(jiān)管工作，確保食鹽安全監(jiān)管工作的有序開展，國家及相關(guān)部委先后修訂了《食品安全法》《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》《食鹽專營辦法》，制定了《食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)及規(guī)章制度，通過對我國食鹽安全監(jiān)管規(guī)范性文件的完善，逐步夯實(shí)了鹽業(yè)體制改革后的食鹽安全監(jiān)管基礎(chǔ)，為進(jìn)一步推進(jìn)我國食鹽安全依法監(jiān)管的進(jìn)程提供了有力保障。

2我國食鹽安全監(jiān)管存在的問題

在鹽業(yè)體制改革前期及鹽業(yè)體制改革進(jìn)程中，我國多次出現(xiàn)涉鹽安全事件。鹽業(yè)主管部門通過采取相應(yīng)措施不斷完善、規(guī)范我國食鹽安全監(jiān)管工作，食鹽安全監(jiān)管效率也得到了明顯的提升。但值得注意的是，鹽業(yè)體制改革后的食鹽安全監(jiān)管體制仍然存在著不少問題，這都是由鹽業(yè)體制改革的不充分、體系的不健全所導(dǎo)致的，具體可以概括為以下幾個(gè)方面：2.1食鹽安全監(jiān)管多屬事后監(jiān)管。所謂事后監(jiān)管，就是當(dāng)發(fā)生食鹽安全事件后才組織開展食鹽安全監(jiān)管工作，以所謂的“快速處置”方式進(jìn)行食鹽安全違法行為懲治工作。不可否定，這種時(shí)候的監(jiān)管方式在食鹽安全違法行為處置過程中具有較強(qiáng)的時(shí)效性。但是，這種監(jiān)管方式往往會(huì)帶來很多的監(jiān)管弊端：一是食鹽安全違法事件屢禁不止，同屬性的食鹽安全違法事件頻繁發(fā)生，例如工業(yè)鹽一再流入食鹽市場、高碘食鹽頻繁流入低碘需求市場等等；二是由于事后監(jiān)管模式具有非常明顯的間歇性，往往給違法者帶來時(shí)間和空間上的便利，使違法者存在嚴(yán)重的僥幸心理，認(rèn)為在食鹽安全監(jiān)管處罰前可以大干一番；三是事后監(jiān)管模式在食鹽安全違法處置工作中缺乏處置深度，往往就事論事，沒有對食鹽安全違法事件進(jìn)行深挖細(xì)研，導(dǎo)致對重點(diǎn)違法情況的打擊力度不夠。因此，事后監(jiān)管方式往往難以在食鹽安全監(jiān)管工作中取得重要突破和達(dá)到持久的監(jiān)管效果。2.2食鹽安全監(jiān)管實(shí)行分段式監(jiān)管。在長期食鹽專營政策以及鹽政管理政企不分的制約和影響，我國的食鹽安全監(jiān)管模式存在一種非常明顯的分段式管理，即食藥監(jiān)部門只負(fù)責(zé)食鹽安全監(jiān)管部分，工信部門（經(jīng)信部門或其他部門）只負(fù)責(zé)食鹽行政管理部分，公檢法部門只負(fù)責(zé)食鹽執(zhí)法部分，這種分段式管理模式往往給食鹽安全監(jiān)管帶來了眾多管理弊端、管理盲區(qū)和管理漏洞。由于我國當(dāng)前還沒有一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的食鹽安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致各管理部門各自為陣、各掃門前雪，推諉扯皮的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，最終導(dǎo)致整個(gè)食鹽安全監(jiān)管工作呈現(xiàn)失效乃至失控狀態(tài)。但事實(shí)上，當(dāng)前的食鹽安全監(jiān)管工作所面臨的問題越來越復(fù)雜，監(jiān)管責(zé)任歸結(jié)在某單一部門職權(quán)范圍內(nèi)的情形也越來越少。因此，一味的強(qiáng)調(diào)分段式監(jiān)管，將阻礙食鹽安全監(jiān)管的有序進(jìn)行，食鹽安全監(jiān)管必將是徒勞無獲。2.3食鹽安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作用未體現(xiàn)出來。食鹽生產(chǎn)企業(yè)作為食鹽市場的直接參與者，在食鹽安全監(jiān)管工作中往往比食鹽安全監(jiān)管部門更早、更容易的發(fā)現(xiàn)食鹽安全風(fēng)險(xiǎn)，更有利于從源頭上及時(shí)控制和避免食鹽安全事故的發(fā)生。為此，鹽業(yè)體制改革后，國家對食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量管理作出了進(jìn)一步的規(guī)范，GB/T19828-2018《食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量管理技術(shù)規(guī)范》中明確規(guī)定了食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品安全管理體系或危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）管理體系，并完善、有效運(yùn)行食鹽質(zhì)量安全信息追溯體系。但截至目前，全國99家食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)并不完全都建立了HACCP體系或食品安全管理體系，致使各食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)食鹽安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警水平和食鹽安全風(fēng)險(xiǎn)處置能力不等，也就導(dǎo)致食鹽安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的作用未能得到充分的體現(xiàn)、發(fā)揮出來。

3完善我國食鹽安全監(jiān)管的對策及建議

在專營壟斷突出和市場化競爭機(jī)制尚未形成的食鹽經(jīng)營模式下，我國的食鹽市場逐步將出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象。一旦食鹽市場失靈現(xiàn)象出現(xiàn)，必將直接影響到食鹽安全監(jiān)管成效。近幾年，我國政府部門在食品安全監(jiān)管工作上作出了一定的成績，但從近幾次食鹽安全問題的發(fā)生看出，我國對食鹽安全監(jiān)管工作還存在著多部門管理、部門權(quán)責(zé)不清和差異化管理的情況。盡管在國家機(jī)構(gòu)改革和鹽業(yè)體制改革過渡期間，國家對食鹽安全監(jiān)管部門的職責(zé)作出了進(jìn)一步的明確，但仍需要在今后的工作中對其進(jìn)一步的深入和細(xì)化。3.1完善食鹽安全監(jiān)管法律法規(guī)。針對我國食鹽安全管理工作在鹽業(yè)體制改革前及鹽業(yè)體制改革過渡期間所暴露出來的問題，應(yīng)從以下方面對我國食鹽安全監(jiān)管法律法規(guī)作進(jìn)一步的健全和完善：一是在立法形式上創(chuàng)新，在《中華人民共和國食品安全法》的基礎(chǔ)上，由全國人大常委會(huì)基于食鹽安全全過程監(jiān)管層面，制定一部針對性強(qiáng)、獨(dú)立統(tǒng)一的食鹽特有管理性法律法規(guī)，并針對食用鹽（含畜牧用鹽）、工業(yè)用鹽以及其他用鹽的特性及管理要求分別進(jìn)行規(guī)范和約束，從而構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)、規(guī)范的鹽產(chǎn)品市場。二是在立法設(shè)計(jì)上，食鹽管理立法中按照權(quán)利與義務(wù)相對等，效率與正義相統(tǒng)一的原則，對食鹽管理存在的行政許可、執(zhí)法程序、違法責(zé)任、強(qiáng)制措施等內(nèi)容進(jìn)行具體的規(guī)范，為食鹽安全管理工作提供必要的法律依據(jù)，為食鹽生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)提出具體的行為約束規(guī)范，達(dá)到食鹽安全管理各項(xiàng)工作有法可依，有章可循的最終目的。三是在規(guī)范確定食鹽管理邊界上，應(yīng)在完善、修訂食鹽管理法規(guī)的同時(shí)，從管理實(shí)際、管理程序上規(guī)范的界定食鹽及其管理過程中的相關(guān)法律術(shù)語、管理過程及其管理范圍，確保食鹽安全管理過程無漏洞、無缺項(xiàng)。四是建立食鹽安全監(jiān)管常態(tài)化執(zhí)法，全面提高食鹽安全執(zhí)法力度。進(jìn)一步加強(qiáng)對《食品安全法》《食品安全法實(shí)施條例》《食鹽專營辦法》《食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》等涉及食鹽安全的相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行落實(shí)，使國家制定食鹽安全法律法規(guī)的目的得以真正的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，還要在今后的食鹽安全監(jiān)督管理上開創(chuàng)一種全新的常態(tài)化執(zhí)法工作方式，著力轉(zhuǎn)變食鹽安全事后監(jiān)管的方式，做到定期監(jiān)管與不定期監(jiān)管相結(jié)合，使得食鹽安全監(jiān)管真正的落到實(shí)處。3.2理清食鹽管理體系，構(gòu)建長效的食鹽安全監(jiān)管體制。隨著鹽業(yè)體制市場化改革的推進(jìn)、國家食品安全監(jiān)管長效機(jī)制的完善，鹽業(yè)管理不僅僅局限于鹽業(yè)行政主管部門的管理職責(zé)，它還將涉及到食鹽安全監(jiān)管、食鹽市場調(diào)節(jié)、涉鹽違法處置等環(huán)節(jié)，這些職責(zé)都需要各行業(yè)行政管理部門的全力支持和配合，因此，理清食鹽管理體系，構(gòu)建長效的食鹽安全監(jiān)管體制就顯得尤其重要。一是成立專業(yè)的食鹽安全管理部門，組建形成以食鹽安全管理部門為管理主體，鹽業(yè)行政主管、公檢法、價(jià)格管理、衛(wèi)生疾控等部門配合的食鹽安全監(jiān)管工作協(xié)調(diào)處置機(jī)構(gòu)，制定食鹽安全聯(lián)合管理制度，規(guī)范、完善食鹽安全監(jiān)管工作流程，約束各協(xié)調(diào)配合部門的管理責(zé)任，有效的解決目前食鹽安全管理工作中一些相關(guān)管理部門出現(xiàn)的不作為或亂作為的問題，這樣將有利于鹽業(yè)體制經(jīng)營市場化改革的全面推進(jìn)和食鹽安全監(jiān)管的效率有力提高。二是建立一支食鹽安全管理專業(yè)素質(zhì)過硬、紀(jì)律作風(fēng)優(yōu)良，并于鹽業(yè)體制改革后食鹽安全監(jiān)管工作特點(diǎn)和要求相適應(yīng)的食鹽安全職業(yè)化監(jiān)管隊(duì)伍將有助于推動(dòng)我國食鹽安全監(jiān)管工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、高效化的執(zhí)法水平，不斷增強(qiáng)我國食鹽安全監(jiān)管的統(tǒng)一性，專業(yè)性和權(quán)威性，讓食鹽安全監(jiān)管工作逐步走向精準(zhǔn)化、規(guī)范化和高效化。同時(shí)，職業(yè)化的食鹽安全監(jiān)管隊(duì)伍將確保食鹽安全監(jiān)督管理工作的順利開展，它為食鹽安全監(jiān)管工作提供了人才保障，也是消除在食鹽安全監(jiān)管工作存在的專業(yè)性、技術(shù)性、科學(xué)性問題的重要措施。3.3建立食鹽安全預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。安全預(yù)警機(jī)制是一種有效防范安全事故發(fā)生的一種特有的手段，通過安全預(yù)警機(jī)制的建立，將有效的化解各種安全風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，將竭盡全力的把潛在的風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。因此，建立食鹽安全預(yù)警監(jiān)測機(jī)制是我國食鹽安全監(jiān)管工作的首要任務(wù)。首先，通過食鹽安全預(yù)警監(jiān)測機(jī)制對食鹽安全進(jìn)行監(jiān)測，收集全面、科學(xué)、完整的食鹽安全預(yù)警信息，將為應(yīng)對食鹽安全事件提供強(qiáng)有力的基礎(chǔ)支撐。其次，通過建立有效的、權(quán)威的食鹽安全預(yù)警監(jiān)測機(jī)制，它能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)食鹽安全市場及監(jiān)管過程中存在的問題，及時(shí)的彌補(bǔ)監(jiān)管過程中的不足，為全面提升食鹽安全事件的應(yīng)急處理能力奠定理論基礎(chǔ)。最后，通過建立食鹽安全預(yù)警監(jiān)測機(jī)制，將有助于全面分析食鹽安全監(jiān)管信息，為健全、完善食鹽安全監(jiān)管制度提供有力的保障。3.4完善食鹽安全信用體系建設(shè)，推行食鹽安全“黑名單”制度。企業(yè)信用是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的基本保障，企業(yè)沒有信用，那么就沒有和諧的市場秩序，市場經(jīng)濟(jì)也就不可能得到健康、良好的發(fā)展。黨的十六大報(bào)告指出“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，建立健全現(xiàn)代市場的社會(huì)信用體系，是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中的重要內(nèi)容”。在市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)代，食鹽安全的狀況將直接關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和安全，直接影響著我國市場經(jīng)濟(jì)于社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。鹽業(yè)體制改革后，我國食鹽市場秩序的凌亂局面還沒有全面的扭轉(zhuǎn)，制假售假等違法行為仍然存在，食鹽安全事故時(shí)有發(fā)生，其主要原因就是食鹽生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)信用的缺失。推行食鹽安全“黑名單”制度是我國構(gòu)建食鹽安全信用體系的重要舉措之一，所謂食鹽安全“黑名單”制度是由全國鹽業(yè)主管部門通過聯(lián)合人民法院、銀行等機(jī)構(gòu)共同建立起的一種對于食鹽安全主體責(zé)任缺失的行為對外公布及懲罰制度，通過并軌最高人民法院的全國失信被執(zhí)行人名單信息系統(tǒng)，屆時(shí)向各行業(yè)以及社會(huì)信用體系成員單位推送其違法限制行為，以達(dá)到促使全社會(huì)共同對食鹽安全主體責(zé)任缺失行為人實(shí)施聯(lián)合信用懲戒的目的。通過完善推進(jìn)食鹽安全“黑名單”制度，更好的促進(jìn)食鹽生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)完善、提升其食鹽安全主體意識(shí)、規(guī)則意識(shí)。3.5強(qiáng)化消費(fèi)者食鹽安全防范意識(shí)。消費(fèi)者作為食鹽流通環(huán)節(jié)的最后一個(gè)節(jié)點(diǎn)，也是食鹽安全最后一道防線的守衛(wèi)者，因此，消費(fèi)者在食鹽安全防范過程中起到非常重要的作用。但從歷來的食鹽安全事件來看，消費(fèi)者往往疏忽了其食鹽安全自我防范意識(shí)，導(dǎo)致自身利益、身體健康受到侵犯，這就要求食鹽安全監(jiān)管部門要加強(qiáng)對消費(fèi)者食鹽安全消費(fèi)意識(shí)引導(dǎo)，強(qiáng)化消費(fèi)者食鹽安全防范意識(shí)，維護(hù)食鹽安全消費(fèi)市場。

4結(jié)束語

食鹽安全監(jiān)管是我國鹽業(yè)主管部門采取多種手段對食鹽的生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，從而保證食鹽安全消費(fèi)，但在我國長期的食鹽專營制度的影響和制約下，在鹽業(yè)體制改革前、鹽業(yè)體制改革過渡期間，我國的食鹽安全監(jiān)管工作中存在諸多的問題。隨著政府機(jī)構(gòu)改革和鹽業(yè)體制改革的深入推進(jìn)，這就要求在今后的食鹽安全監(jiān)管機(jī)制中，要不斷優(yōu)化食鹽安全監(jiān)管制度規(guī)范，積極轉(zhuǎn)變發(fā)揮政府監(jiān)管職能，建立健全食鹽安全監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步理清食鹽安全監(jiān)管職責(zé)，優(yōu)化管理流程，在食鹽生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)和社會(huì)公眾的配合與努力下，為營造和諧穩(wěn)定的食鹽安全消費(fèi)環(huán)境創(chuàng)造條件，從而高效的完成食鹽安全監(jiān)管使命。

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作者:何勁 李宏偉 盛夢瑩 單位:1.云南省鹽業(yè)有限公司 2.云南大學(xué)政府管理學(xué)院