食品安全治理及行業自治研究

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摘要:全球食品安全治理對我國整體的治理體系和治理能力提出了新的要求。政府應當把管理權力下放給行業管理者，做到執法力量下沉，把治理權交給基層，逐步實現官民共治。食品行業協會是市場的中觀管理者，對整個行業的食品安全治理起到總負責的作用，應做好橋梁兩端的工作，高效運用政府下放的權力，來統籌、規劃、協調、管理食品安全治理領域，同時肩負起行業自我管理的責任。行業協會面臨著三重困境，第一，食品行業協會自律能力、自治能力、治理結構需改善;第二，食品行業協會在食品安全治理實務中缺乏權威性;第三，缺乏科學、民主、有效的法律規范體系。所以要積極建立公共參與機制，完善食品行業自治意識和自我監管，同時創建科學化、民主化的法律規范體系，并且在服務行動中樹立食品行業協會的權威性和號召力。

關鍵詞:食品安全治理行業自治社會共治民主化

一、食品安全行業自治面臨挑戰

食品安全問題是一個關乎“民生的重大基本問題”，是全球各個國家面臨的共同挑戰。食品安全這一民生問題引起了全球人民的共同關注，中國在這個問題上也需要經受人民的考驗。政府應加強職能轉變，真正把管理權下放給行業管理者。還應做到執法力量下沉，逐步實現官民共治。目前，我國處于民主和法治的建設進程中，在這種社會轉型的過程中，出現了很多的行業協會，這些行業協會在自己的領域中發揮著很重要的作用。我國食品行業協會在這個大的時代背景下，面臨著機遇和挑戰，既要快速發展，又要直面困難。經濟“新常態”下，要有與其經濟發展相適應的管理機制和體制。政府、行業和企業都要認清自己的職責，發揮各自的優勢。在市場體制下，政府是宏觀管理者，對整個食品安全治理負總責。政府應該調控、協調、監管和支持食品行業協會的發展，并且在監督中起到兜底的作用。而行業管理者在此不僅要承擔橋梁的作用，還要完成上傳下達的職責，在管理好本協會會員的同時，還應該協助政府共同對本行業內其他企業發揮強有力的影響作用，還能夠代表企業向政府提起正當的訴求，監督和制約政府。換言之，食品行業協會是市場的中觀管理者，對整個行業的食品安全治理起到總負責的作用，應做好橋梁兩端的工作，高效運用政府下放的權利，來統籌、規劃、協調、管理食品安全治理領域，同時肩負起行業自我管理的責任。企業在食品安全治理鏈中是第一責任人，微觀管理者。政府、協會、企業三者是一個有機的整體，缺一不可，各司其職。

二、行業協會自治的內涵與作用

(一)行業自治的內涵在我國，行業管理分為廣義和狹義，廣義的行業管理指政府機關對整個行業進行管理，而狹義的行業管理是指行業協會對行業協會成員的管理。本文主要討論狹義的行業管理，也即行業自治。行業協會有義務配合政府機關共同治理本行業領域，由政府統一協調，把已經成立的行業協會作用發揮出來，實現共同治理、官民共治。行業協會的自治權是行業協會發展的核心，是行業自律管理的根基，是行業制約政府的方式。憲法賦予的權利是一種社會公權利或曰社會公權力，它是行業自治的重要依據(魯籬，2003)。首先，行業自治權的來源是政府職能的轉變，也就是國家公權力的轉讓。隨著政府公權力的下放，把一些與市場主體有密切關系的行業協會有關的管理權力通過委托或者政府采購等形式轉讓給行業協會。其次，行業協會的自治權來源于協會會員的契約，“社會契約論”(盧梭，1982)提到“正如自然賦予了每個人以支配自己的各部分肢體的絕對權力一樣，社會公約也賦予了政治體以支配它的各個成員的絕對權力”。每個成員權利的讓渡組成和賦予行業協會管理和組織協會的正當權力，行業協會成員之間制定的法律，即行業協會章程，同樣具有合法性與正當性。

(二)行業自治的作用

首先，行業自治是對食品市場缺陷和政府監管缺陷的彌補。行業協會通過自律性、中介性、公共性的特點來對食品市場和政府監管的缺陷進行彌補。行業協會是一種自律性組織，通過規定內部的規范對行業協會內部已經達成共識的成員進行統一約束，從而維持市場秩序的有序運行。行業協會是一種中介性組織，可以發揮其專業性的特點優勢，從食品的投資、生產、加工、銷售各個環節對其進行引導與監督，做個人利益與公共利益的紐帶，從而成為食品市場的良好助手，政府監管的有力抓手。其次，行業協會的自治是一種間接的行政指導行為，對整個行業都具有影響力?？梢哉f，行業協會的自治不僅對協會成員有一定的約束力，更重要的是對整個行業有很強的影響力，政府在此進行間接的行政指導，形成政社合作的新治理機制。在此過程中，政府的職責是對整個市場進行監管，對企業進行間接的行政指導，應發揮行業協會的軟約束作用，從而創造出一種強有力的影響效果。最后，充分發揮官民共治的作用，行業協會攜手共同治理重大社會難題。比如，我國的轉基因食品安全問題。在我國，轉基因食品立法層級較低，沒有國家的統一立法，其他規范也比較缺乏。在此情況下，行業協會應該發揮自身的優勢，推動形成共識，制定統一的行規，增加形成一種軟法硬約束的治理機制。

三、食品行業協會自治的困境分析

(一)食品行業協會自律能力、自治能力、治理結構需改善

我國食品行業協會的自治能力較弱，主要體現在行業協會章程的水平低、效力弱。行業協會章程的目標就是實現行業協會的“自治權”，即根據協會成員之授權制定規則，并將這些規則在其成員授權范圍內強制實施的權利。行業的章程一方面對成員的行為加以規制，同時也可以對整個行業有一個很強的影響作用，如果把章程加以完善，運用這種軟法硬約束的機制會起到積極作用。目前我國食品生產經營在參與主體上呈現多樣化的現象，在涉及領域、地域和監管機構方面也呈現出分散化的局面。例如，牛奶、肉類等初級農副產品的生產往往與個體經營聯系在一起。這種狀況給我國食品安全治理帶來了巨大的困難。如果食品行業協會的作用可以完全發揮出來，將會連貫食品安全的整個鏈條。在這條食品安全鏈中，行業協會可以發揮橋梁作用，做到上傳下達、上下溝通的功能，加強政府－行業－企業統一的治理結構，有助于健全社會共治的機制。

(二)食品行業協會在食品安全治理實務中缺乏權威性

我國目前有很多的企業經營者甚至是小作坊等都沒有納入到行業協會管理的范圍內，說明參與食品行業協會的積極性不高，誠信守法意識和食品安全意識不強，不能認清當前的形勢。加之食品行業協會工作者的治理意識和服務意識有待樹立，專業素質還不夠高，尚未贏得整個行業的認可以及信任，不能全部積極主動加入到行業協會中。我國的情況和西方不一樣，比如德國的法律規定，凡在政府主管部門注冊的企業均屬工商會的會員，沒有入會自愿、退會自由之說。若工商會成員違反工商會的規定，則工商會可對其進行處罰。如果成員不按期交納會費，工商會可強制從該成員的賬戶中劃扣;若是違反其他規定，工商會可對其處以罰款，或在認證某種資格、標準時，將其排除在外。我國則采用一種自愿的方式加入，勢必減少協會對成員的控制力，進而增強了企業出現食品安全問題的風險。如果不選擇強制措施，就須另辟蹊徑，通過樹立食品行業協會的權威性和號召力來進行行業治理。

(三)缺乏科學、民主、管用的法律規范體系

當出現食品安全問題的時候，人們常常想到“亂世用重典”。其實，在食品安全領域只靠重典是不夠的，因為食品安全不是懲罰出來的，而是生產出來的，這一點已達成共識。實際上，我國已經具有世界上最為嚴格的“食品安全法”，但為什么還是不能根治問題?就是因為沒有形成完善的食品安全鏈。要使這根鏈條能夠連接起來發揮作用，就要重視發揮食品行業協會的作用，才能夠上下一致，良好運作。但是，行業協會現階段仍然缺乏科學、民主的法律規范體系，而對于行業協會的自治，只在我國《食品安全法》中第九條做了規定。在食品安全監管較為完善的國家，十分重視發揮社會參與立法、政策制定功能和行業協會的監管。我國現在是一種自上而下的體制機制，而食品安全這樣關乎民生的問題，還應采用自下而上的方式來對食品安全進行治理。而行業協會的作用就是溝通上下，可以調動社會參與的橋梁。我國應該切實重視行業協會的特殊性，最大限度地發揮其作用，為行業協會建立一整套科學、民主的法律規范體系。

四、食品行業協會自治的改善建策

(一)積極建立公眾參與機制

政府對于整個市場進行管理，行業協會做到配合政府。強化“政社合作”，聯手對整個食品市場進行管理。但是，要各有側重，行業協會要加強對行業協會成員的管理，配合政府機關信息，不能搞壟斷，要增強自我監管。在食品安全的所有監管者當中，各級政府無疑是最為主要的監管者，也是推動各項制度得以運轉的軸心。政府要指導、協調、管理已成立的行業協會，雙方共同擬定《倡議書》、政策性建議等，由食品行業協會統一，在對行業成員有效管理的同時，也對其他非成員、整個食品行業產生影響力，再逐步走向共同治理，推動建立新的市場機制。公眾參與食品安全治理可以發揮如下四個方面的社會作用:其一，公眾參與可以彌補政府管理失靈的缺陷。公眾作為食品的直接消費者，也是食品安全的受益者，更可成為食品安全治理的參與者，在公眾的積極參與下，政府對于食品安全違規事件的處理會更有社會基礎，由此擴大政府監管的范圍和成效。其二，公眾作為社會主體的一部分，參與到食品安全治理中，有利于實現政府的職能轉型。由全能型政府向有限型政府轉變，增強行政管理的民主性和管理主體的多樣性，以此提升社會自治水平，這也是建設法治政府的關鍵之一。其三，公眾的積極參與，可以提供大量的食品安全信息和參與行為，還可減少食品安全監管的行政成本。其四，公眾參與還可積累經驗和智慧，推動相關法律法規的出臺和完善，有助于加強食品安全法治建設。通過互聯網可以增加公民參與食品安全治理的熱情、方式和成效，提高行政管理和社會管理的民主程度。公民使用自己的民主權利來實現自身的利益是民主內容的具體體現，互聯網通過新的技術平臺改變傳統的民主參與手段，能夠提高公民參與民主的積極性及有效性。一是公民利用網絡參與民主活動，無論是經濟成本、政治風險還是機會成本的代價都大大降低。二是創造新的民主參與模式。在網絡世界里的民主參與模式是自動、自愿、自發性的，參與者易于產生管理主體的感覺，提高民主參與的興趣。網絡社區不斷給予他們資料和信息，不斷賦予他們責任感和使命感，促使他們積極參與民主管理，自覺推動民主發展。三是擴大民主參與渠道和效果。網絡技術下的民主參與模式是以電子投票、電子民意測驗等新型選舉方式進行的。網絡提供了可讓公民自由表達的空間，任何時間地點，公民都可以發表意見、表達訴求，開辟出更便利、更豐富的民主接觸渠道。

(二)加強食品行業自治意識和自我監管

首先，加強行業組織的自我監管。自我監管，不只是簡單的道德建設，而應當參照國外的經驗，建立起類似于法律上連帶責任的機制，使行業內部本身有相互的監督。行業內部的人都是本行業的專家，其監督往往更有力，因此，行業內部的連帶責任機制是一種很重要的自我監管的法律機制。在自我監管中引入行業社會責任感，起到引領市場的作用。在此要切實發揮行業引導企業的協調作用，把社會責任感貫穿到全行業中。行業協會應從行業的整體利益出發，通過各種手段協調企業之間的矛盾，把行業的社會責任感承擔起來，讓第一責任人同樣體現出社會責任感，以保證行業內部企業的協調、健康發展，避免由于企業的無序競爭帶來的產品和服務質量下降，以致造成食品安全事故。其次，強化隊伍建設，提升專業性。在美國，由于食品藥品行業專業化不斷發展，各種行業組織、專業人士團體很多，他們在某些特定領域的專業知識水平比政府規制機構的專家更高，對行業的最新發展也了如指掌。因而，在政府直接規制放松、加強利用私人資源的大背景下，通過借助私人的食品藥品認證機構的第三方規制和認證來完善對食品藥品的規制，已逐漸成為美國食品藥品政策的一個重要趨勢。最后，動員社會監督，體現官民共治。建立官民共治機制是食品安全治理的關鍵性因素。面對我國食品安全領域各個連接點上機構的分散化和碎片化的格局，如果僅僅依靠政府機構治理，顯然是不現實的。因此除了上述強化食品行業自治和自我監管之外，還應當調動與食品生產經營有關的機構、組織和人員的積極性，動員社會每一分子，共同監督。在修改中的《食品安全法》也明確體現了這一點，尤其是在行政監管上不一定直接使用公法上的手段，通過私法的治理與社會共治相結合，明確私人的義務并以公權力加以監督和保障，也能達到規制效果，實現官民共治局面。

(三)創建科學化、民主化的規范體系

第一，推進行業內部立法，完善行業標準和“軟法”體系，增強風險防范意識，健全內部監督救濟制度。對于食品安全而言，源頭治理特別關鍵。如果行業協會可以健全內部“軟法”體系，讓行業協會每一個成員可以遵守約定，有助于有效控制食品安全問題。行業協會應該具有政府責任感和社會責任感，對政府負責，協助政府工作，對社會負責，監督食品安全質量。政府對食品安全的監管是監管合力中不可或缺的，應強調政府的監管作用。如果行業協會的作用充分發揮，政府在此可起到兜底作用。運用行業協會內部規章，形成軟法硬約束，治理食品的安全問題。完善具有中國特色的科學化、民主化的法規范體系。第二，在具體細節上加強產業鏈標準化建設，包括生產、加工、銷售、評價等諸多環節。行業協會應在頂層設計中建言獻策，參與食品安全立法和政策制定，為食品安全治理提供鮮活的范例與專業化建議。國外許多類型的行業協會都可以通過參與立法，影響政府相關法律和政策的制定和修改，在維護自身合法權益的同時，還對本國法律體系的建立與完善起到了促進作用。一個政府監管行為如果沒有公民的有效參與，不能在行政決策和管理中充分體現出利害關系人的相關訴求與主張，則同樣引發所謂的合法性危機。食品安全監管中的社會共治正是這樣一種合法性模式轉變的反映，它對應的是現代社會參與民主的浪潮，公民只有在行政參與中才能認可行政的監管行為。一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與政策形成過程;另一方面，從這種制度化的參與中，行政權力也獲得了穩定的支持來源和控制權。

(四)在服務行動中樹立食品行業協會的權威性和號召力

行業協會等社會組織在經濟建設和社會發展中具有重要的地位與作用。政府真正做到“簡政放權”，需要深刻認識并且發揮行業協會的重要作用，加強食品行業協會的權威性。食品行業協會的權威性來自于服務，只有提供有效的服務，企業才會重視行業協會，所以要在服務行動過程中樹立食品行業協會的權威性。行業協會建立起權威性，就會對整個行業形成一定的影響力與號召力，在自我監管與自治中，在科學化、民主化的法規范體系中，建立統一有效的協調機制，走向共同治理，實現經濟“新常態”。在食品安全治理中形成一種良性循環、依法辦事、社會共治的體制、機制和具體制度，有助于保障民生發展，推動法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。

參考文獻:

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作者：王茜