食品監管論文范文10篇

1我國保健食品的現狀與問題

20世紀80年代我國保健食品行業開始興起，當時配套的專門針對保健食品行業的法律法規還未出臺，保健食品和普通食品無異，并未被區別對待。直到1995年10月全國人大常委會通過了修訂的《中華人民共和國食品衛生法》（下稱《食品衛生法》），首次確立了保健食品的法律地位。隨后，在此基礎上國家又出臺了《保健食品管理辦法》。之后的十多年里，衛生部和食品藥品監督管理局又相繼出臺了一系列規范性文件和技術標準，使中國的保健食品逐步走上了一條規范發展的道路。但是現有的法律法規并不能夠很好地規范保健食品行業，現階段我國的保健食品行業仍然很多問題，保健食品行業的亂象一直被詬病。

1．1企業“多、小、弱”

根據國家食品藥品監督管理局的統計，截止2013年底，國內共有保健食品生產企業2616家。我國保健食品生產企業的數量經歷了“兩增、一降”，20世紀初年保健食品行業在我國迅速發展，開始大約有3000多家生產企業；1995年至1997年國家對保健食品行業進行整頓，企業數量下降到1000多家；隨著《食品安全法》、《保健食品管理辦法》的出臺，保健食品行業逐漸步入正軌，同時由于改革開放，人們生活水平的提高，保健意識的增強，保健食品行業又迎來了發展機遇，企業數量又開始逐步增加。雖然我國的保健食品生產企業比較多，但大多數都是中小企業。根據國家食品安全風險評估中心調研數據顯示2012年到2013年我國保健食品企業規模在5千萬元到5億元區間數量最多。相比國外發達國家的保健食品企業，我國的保健食品行業整體還處于初級階段，企業的規模小，研發投入不足，創新能力弱。目前，國際上保健食品主要有三代，我國的保健食主要集中在第一代和第二代，第三代產品很少。研發能力弱、創新不足已經嚴重阻礙了我國保健食品行業的發展。

1．2產品同質化嚴重

從1996年到2014年底衛生部和CFDA批準的保健食品數量近15000個，其中國產保健食品14000多個，進口保健食品700多個。圖1為1996年至2014年國家批準的保健食品數量。從2007年之后，獲批的保健食品數量持續增加。圖2為我國保健食品功能分布情況，目前申報批準的保健食品的功能主要集中在增強免疫力、營養補充劑、輔助降血脂、緩解體力疲勞、輔助降血糖、通便這六大類，其中增強免疫力的保健食品約占20％，營養補充劑類約占15．5％，六大類保健食品占批準產品的60％以上。目前，我國擁有巨大的保健食品市場需求，但是市場上現有的保健食品并不能很好地滿足市場需求。現有產品的功能過于集中，僅補鈣產品就有1400多種，產品同質化嚴重。

一、節后月餅市場現狀

一般來講，中秋當晚，很多食品店和賣場中的月餅通常會撤柜。大廠家為維護自身品牌，通常會采取以極低價格論斤拋售、作為福利發放給公司員工、將月餅皮和餡料一起打碎，賣到飼料廠等3種方式處理庫存月餅。而一些不知名月餅、三無月餅常常就會流向鄉鎮的一些批發市場。通常來說，月餅保質期一般在30－50天左右，如果是7、8月份生產的月餅，放到現在已接近或超過了保質期。一些小食品廠、小作坊看到了其中的“商機”——“月餅再加工”。

月餅是極為特殊的時令商品，中秋節前受人追捧，節后身價一落千丈，賣不出去的月餅成了生產企業、銷售商手中燙手的山芋。從調查中得知，很多月餅廠采購的餡心料質量都不錯，如每公斤蓮蓉成本通常要達到20元以上，每公斤豆沙成本約為11元。但過了中秋后，一些小商販常常將回收價格壓得很低，這樣小商販就能以3成的價格拿到餡心料了。這些小食品廠、小作坊甚至還有一些糕點房看準了這一點，將從市場上回收回來的月餅進行加工——工人先將月餅的外皮和餡心分離，然后再將外皮簡單加工，將蓮蓉、豆沙、五仁等餡心進行分類，隨后外表鮮亮的“蓮蓉包”和“豆沙包”就出籠了，如此糕點有的還成為一些小飯店的點心和早茶糕點。有的甚至將回收回來的月餅連包裝都不換，通過篡改生產日期，又重新出現在市場上了。因為利潤空間大，各路神仙均在“八仙過海、各顯神通”，但未見有命案發生因而監管不力，造成監管漏洞。一些食品專家、學者通過研究也表明有些回收食品本身已經處于變質狀態，所以對消費者的危害比較明顯；另一方面，即使是一些沒有變質的食品，從其原料上來說，在經過反復加工之后，其產品品質、營養成分損失都很大，感官也會受到影響。此外，利用回收食品進行再加工的過程中還可能造成環境污染，這個污染同樣會帶進一些有害成分。所以，這樣的食品質量難以保障。這些食品存在安全隱患，極有可能對人體健康造成不利影響。

二、對季節性、假日性食品難以回收的分析

國家高度重視食品安全問題，政府正在逐步加大對“問題食品”的打擊力度，市場準入制度也在逐步推開。在發達國家，對于食品安全的控制體現在食品生產的整個產業鏈中，從源頭到食品生產的各個環節和工藝流程都要嚴格控制，哪個環節出了問題都要召回，這種方式也可以最大限度地控制浪費。但是我國還是發展中國家，人均GDP還不高，現在還做不到這一點，目前推行的市場準入和召回只能主要集中在中間環節。召回應該能為消費者的安全把關，因為目前召回的實施和監管是由各級質監部門執行。但是，由于我國針對食品安全的立法還不夠完善，一些食品的國家標準還不很高，對違法企業的懲罰力度也不夠大。

低價收購月餅、再將其加工成糕點流向市場，這也是不公開的商業秘密。通過節后對幾家月餅生產企業的回訪，發現這些企業只有個別在回收月餅。但是我們不能排除極個別企業因回收月餅較多，在一定時間內處理不完可能造成安全隱患。對這部分尚在保質期內的合格產品的處理目前是食品生產監管的一大問題。

本文作者：王衛貝群蔡爽工作單位：十里河保健食品專營市場一角

專營市場中的商戶大部分規模較小。被調查商戶中，30家注冊資本只有10～20萬元，38家員工人數都在3人以下，只有4家員工在3～5人之間，只有2家員工在10人以上。從商戶經營狀況來看，半數商戶表示基本保本，8家商戶表示持續盈利，還有6家商戶表示年年虧損。在經營保健食品品種方面，半數以上商戶經營的保健食品不足10種。1.3專營市場中的部分商戶員工流動較大。有7家商戶的員工流動性很大，21家商戶偶有流動，16家商戶人員流動不大。專營市場商戶的經營品種情況。專營市場內商戶經營的保健食品，從劑型來看，以片劑、膠囊、沖劑和口服液為主，并以片劑和膠囊產品居多。這些企業經營的保健食品，功能多以減肥、緩解體力疲勞、改善睡眠、輔助降血糖和提高免疫力為主。多數產品來自廣東、上海或其他大中城市。專營市場內商戶被投訴者較少。在顧客投訴方面，37家商戶表示從未被投訴過，7家商戶曾被投訴但次數不多。遇到投訴，多數商戶都能按照相關規定處理。對客戶投訴不合格的產品，商戶基本都能在核實后退款召回。

從十里河保健食品專營市場和其他地方的保健食品專營市場來看，當前保健食品市場主要存在以下問題。保健食品經營者對相關法律法規知之甚少。從十里河保健食品專營市場的經營者來看，因受教育程度不高和商戶員工隊伍不夠穩定，大部分商戶經營者對保健食品的相關法律法規知之甚少，僅通過商戶自我培訓、自我提高很難達到要求。這是藥品監管部門需要加強研究和解決的問題。保健食品概念不夠清晰。當前的保健食品，大多數是用傳統中草藥加工而成，且多數是以藥食同源的中藥飲片為原料。市場上經常見到同一類產品，成分相同，卻有的是藥品，有的是保健食品，這就容易使商家炒作保健食品概念，打藥品的擦邊球。保健食品批準文號名目繁多政出多門。按照《保健食品注冊管理辦法》要求，2005年7月1日以后，保健食品的注冊審批移交到國家食品藥品監督管理局，其批準文號應為“國食健字”和“國進食健字”。但從我們對保健食品的日常監管情況來看，一些保健食品卻還有其他批準文號，審批部門有衛生部、各省市食品藥品監督管理局、衛生局等。保健食品經營環節存在諸多安全隱患一是保健食品經營者對保健食品質量把關不嚴。

調查顯示，40%的保健食品經營者是通過廠家或商的網站聯系采購產品，30%的經營者是直接與保健食品生產企業聯系等候送貨上門，只有30%的人員是通過電話、產品訂貨會等渠道采購產品。在索證索票方面，只有80%的保健食品經營者向供貨人索取產品及生產廠商資質證件，但是能夠認真核對資質材料并對產品進行驗收把關的卻只有30%的經營者。多數保健食品經營者的購銷臺賬登記不夠準確，在銷售時又不開具正規票據。二是保健食品經營人員大都沒有經過任何專業知識培訓。他們對于保健食品的了解，主要通過廠家的推薦和產品廣告，而了解保健食品風險的主要渠道應該是藥品監管部門網站以及媒體報道。三是保健食品經營者的設施設備難以保證保健食品質量。由于大多數保健食品經營者同時經營其他各類商品，往往都將保健食品與其他商品混存混放，往往達不到保健食品所需要的保存條件。保健食品包裝標簽混亂。保健食品的標簽和說明書是消費者選擇使用保健食品的主要信息來源，但許多保健食品標簽和說明書并不規范，已經成為保健食品的安全隱患。非法經營保健食品或假劣保健食品屢禁不止。包括：盜用保健食品批準文號、冒用保健食品標志、將普通食品當成保健食品進行宣傳、銷售；利用“專家咨詢”、“免費體檢”等手段誘導消費者購買保健食品等等。虛假廣告降低了保健食品的可信度。有的把保健食品功效說得神乎其神，有的廣告宣傳對專家的評審意見斷章取義，有的保健食品廣告夸大功效宣傳。更嚴重的是，有的廣告故意把保健食品當成藥品宣傳，誤導消費者。患者使用了保健食品，而沒有及時采取其他的治療手段，延誤病情，耽誤治療。保健食品經營多部門監管，導致監管體制不順、監管乏力。以十里河保健食品專營市場為例，工商部門是市場的主管部門，藥監部門是保健食品質量的監管部門，此外還涉及其他一些部門，容易形成人人都在管、人人管不到位的情況。

1建立建全政府引導、企業參與的市場監管聯動機制

長期以來，地方政府與中央企業在社會公共服務與管理分工方面形成了各自為政、相對獨立、自成體系的機構和機制。其職能、職責的出發點和落腳點主要考慮自身的環境特點，缺乏必要的溝通、協調，致使礦區食品安全監管方面存在較大漏洞。地方政府的市場管理部門由于多種原因未能切實履行市場監管職責，對礦區集貿市場、商業網點獨立設置的監管機構，其人員配備、管理理念、管理辦法及監管力度均相對薄弱。而企業對礦區市場監管又無明確的執行依據，形成了礦區市場長期無人管理的局面。這種礦區食品安全的市場監管方式，給一些不法商販以可乘之機。問題食品流入快、流量大、漫延廣、難治理，便成為當地政府與企業礦區需要共同解決的一大社會問題。為有效解決油田礦區市場食品安全監督管理中出現的新問題，應當按照“綠色礦區、健康社區、花園小區”的建設理念，依照國家《食品安全法》，改革單一的市場監管舊體系，建立由地方政府牽頭，企業主動參與的政企合作、多元監管的新機制。首先應建立建全地方政府為主導、油田企業參與的食品安全檢查機構與地方法規，改變過去的事后監管方式，構建事前監管、預防為主的新模式。實行政府主管部門為主、企業職工代表參與的食品安全市場聯合監管制度。定期對設在礦區的食品生產加工場所進行嚴格檢查，依規對集貿市場、商場超市流通環節的各種食品實行嚴格執法。地方政府和企業有關部門要共同參與“米袋子”和“菜籃子”工程建設，通過齊抓共管，把問題食品消滅在初始階段。組織開展群眾性質量管理活動，抓好無公害農副產品標準體系建設，抓好ISO9001質量管理體系、ISO14001環境管理體系和GB/T28001職業健康安全管理體系的認證工作。相關單位和廠處要建立建全農副產品質量安全檢測工作制度，更新完善無公害農產品檢測儀器設備，做好自產農副產品的質量安全檢測。規范無公害農產品的產前、產中、產后操作，在各生產基地設立檢測點，及時對生產過程中的農藥殘留、違禁藥品進行檢查，完善產品的自檢程序，堅決杜絕不符合質量安全的農副產品流入油田市場。切實讓油城居民吃到放心的米、面、魚、肉等無公害農副產品。

2強化社區為主、居民參與的食品安全輿論監管

由于歷史的原因，油田職工家屬對到集貿市場自行采購生活必需品缺乏安全意識和相關識別知識，食品安全問題時有發生。鑒于礦區食品安全管理問題的復雜性，需廣泛發動礦區職工家屬，開展以社區為主、居民參與的食品安全宣傳教育活動，打一場圍殲問題食品的戰爭。對于問題食品的危害性，要充分利用報紙、電視、廣播等主流媒體，宣傳食品安全的重要意義。提高職工家屬對問題食品的危害性的認識。樹立食品安全有利于廣大居民身心健康，有利于礦區居民生活質量提高，有利于提高企業生產水平，有利于提高企業的經濟效益的安全意識和效益意識。樹立油田居民共同參與礦區食品安全管理的責任意識。充分發揮輿論監督和群眾監督的作用，在油田范圍內形成良好的氛圍。對于問題食品的復雜性，可采取辦黑板報、張貼廣告、舉辦講座、編排演出文藝節目等多種形式，幫助廣大居民了解問題食品的制作過程、流通渠道等，將其消滅在萌芽狀態。還可將問題食品的相關識別知識編印成小冊子，向油田居民進行講解，對流入市場的問題食品讓廣大消費者從顏色、氣味、形狀等方面進行有效鑒別，使問題食品無藏身之地。對那些惡意造假坑害百姓的不法分子，要堅決揭露予以曝光，必要時要動用法律的手段換回百姓盤中餐的“清白”。注意引導消費，保護和宣傳那些守法經營的企業，做好食品安全信息的管理工作，做好食品安全科普知識宣傳，讓消費者掌握正確的食品安全消費知識，加強消費者的自我保護意識，參與食品安全管理，最終使假冒偽劣產品失去消費市場。大力開展“社區是我家、健康靠大家”的主題宣傳教育活動，牢固樹立“我是礦區一居民，食品安全我有責”的主人翁意識，充分發揮市場聯動新機制的作用，充分調動地方政府和企業各個方面的積極性，對問題食品實行全體居民主動監管和義務監督。

3抓好自產自銷流通管理，發揮示范作用

油田礦區自會戰以來形成了以油氣生產為主，農牧副業為輔的以農補工，工農結合、工農商全面發展的現代企業生產格局。但隨著油田企業改革、改制和礦區多種經濟成份的發展，油田自產的農牧產品與職工家屬生活的關聯度卻日趨弱化。面對新的挑戰，必須優化現代農業經營方式，以發展礦區規模農場為主體，打造綠色無公害農產品品牌，擴大無公害綠色產品營銷規模，將無公害牲豬和水產品由周末一天一店試驗購買變為天天多店任意購買，對礦區周邊集貿市場及商場超市起到示范作用，以此帶動周邊及廣大居民參與的產供銷流通管理，形成獨具特色的礦區食品安全流通模式。一是要大力發展無公害農產品生產，加快生態觀光農業、綠色農業建設步伐。抓好規模農場的水稻、小麥、大豆、棉花、油料的良種培育，形成特色農業、休閑農業的科學種植格局，自產的“油城香米”盡早通過國家綠色食品認證，并逐步擴大種植規模，以滿足油城居民“米袋子”的需求。二是要堅持搞好無公害蔬菜果品的生產與認證，抓好絲瓜走廊、葡萄走廊、葫蘆走廊等果蔬采摘園規模建設，使無公害水果、蔬菜成為油城人民最歡迎的主要果蔬品種。三是要強化綠色食品、健康食品的加工與銷售，加大具有保健功能的系列雜糧掛面產品的產銷力度。四是要強化標準化、規模化、無污染養豬場建設，加快特色養殖基地及休閑垂釣園及冬暖溫室大棚建設步伐，打破傳統單一的養殖格局；堅持引進梅花鹿、鱸魚、紫馬鈴薯、紫甘薯、水果玉米等新品種；試行魚———鱉混養，使特色種養殖向多元化方向發展；在無公害商品豬銷往上海世博會的基礎上，對畜牧養殖實行無公害全覆蓋，使無公害水產品創出江漢品牌。五是大力開展農業、養殖業的科研工作。一方面大力推廣應用《稻茬麥免耕栽培技術研究》、《豬細菌性高熱疾病調查與防治》、《紫薯新品種及無公害栽培技術推廣應用》等局級科研成果。另一方面，繼續開展《江漢油田梅花鹿養殖技術研究》、《紅肉蜜柚的引種和栽培技術研究》、《水上蔬菜栽培技術的應用和推廣》等新品種、新技術的應用研究，加快科技人才和實用人才培養，使無公害栽培，果實套袋、大棚滴灌等種養殖新技術推廣和糧—菜，果—菜等高產高效新模式應用落到實處；六是做好動植物重大疫病防控工作，加強“畜禽疾病防控”，“農業科技”、“糧油食品加工”及“畜牧養殖場管理”等QC活動小組建設，完善動、植物疾病防控措施，加大種植、養殖現場服務力度，提高油田農業、種養殖業生產水平與銷售水平。為礦區職工家屬提供充足的無公害食品、綠色食品、健康食品，在生產、流通、供應各環節進行嚴格規范和自律，逐步擴大市場影響力，為強化礦區食品安全監管，為建設更加健康、更加環保、更加和諧、更加美好的油田礦區做出更多貢獻。

摘要：新一輪政府機構改革，為食品藥品安全管理工作帶來了前所未有的發展機遇，但也承擔著前所未有的責任和風險。在農村，不增加人員、編制、經費的前提條件下如何科學構建其食品藥品監管體制，一是要法定鄉鎮政府承擔部分食品藥品安全管理職能，鄉鎮政府是鄉鎮食品藥品安全監管主體；二是推動中介組織和信用體系構建，實行分類分級監管；四是完善農村食品藥品安全管理法規體系和考核體系。

關鍵詞：鄉鎮政府職能中介組織和信用體系分級分類管理法規和考核體系

食品藥品監管部門在新一輪政府機構改革中調整了部分職能，并在此基礎上增加了食品衛生許可、餐飲業、食堂等消費環節食品安全的監管職能，這為食品藥品監管工作帶來了前所未有的發展機遇。中共十七大報告中加快行政管理體制改革、建設服務型政府、藥品供應保障體系、建立國家基本藥物制度、保證群眾基本用藥、確保食品藥品安全等關鍵詞使我們感覺到食品藥品監管工作的重大責任。

食品藥品監管工作的重點在農村、難點也在農村。面對廣闊的農村，如何著力解決因交通不便、管理相對人素質不高、監管面廣、信息不暢、信息員和協管員協作效能低下、監管力量不足、責任風險大、成本高等因素帶來的監管難題？作為食品藥品監管部門，加強對全國9億多人口廣闊農村食品藥品監管，徹底確保偏遠農村食品藥品安全，則承擔著前所未有的責任和風險，也是現實中急待解決的艱難課題。因此，筆者想就構建偏遠農村食品藥品監管體制方面作一淺探。

一、構建偏遠農村食品藥品監管體制，就是要構建鄉鎮政府負總責的監管體制。

《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第十條規定縣級以上地方人民政府應當將產品安全監督管理納入政府工作考核目標，對本行政區域內的產品安全監督管理負總責，統一領導、協調本行政區域內的監督管理工作，建立健全監督管理協調機制，加強對行政執法的協調、監督；統一領導、指揮產品安全突發事件應對工作，依法組織查處產品安全事故；建立監督管理責任制，對各監督管理部門進行評議、考核。質檢、工商和藥品等監督管理部門應當在所在地同級人民政府的統一協調下，依法做好產品安全監督管理工作。

摘要：傳統節日來臨時，人們張燈結彩、喜笑顏開，商家也賺得盆滿缽滿。但節日過后，曾經旺銷的節日食品將進入滯銷，那些銷不完的食品，尤其是月餅將流向何方呢？筆者在此需要明確的是——回收食品與召回食品不是同一個概念。根據商務印書館出版、中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編輯的現代漢語詞典（2002年增補本）對回收的解釋有兩條：把物品（多指廢品或舊貨）收回利用；‚把發放或發射出去的東西收回。本文所指的回收食品當然就是指在銷售旺季過后因滯銷需要收回處理的食品，這些食品經檢測合格且在保質、保存期內，本身尚不存在安全隱患。如過了中秋節的月餅、過了端午節的粽子、過了元宵節的元宵、過了夏季的冷凍飲品等。而召回食品本身存在可能危及消費者人體健康安全的隱患。本文擬就月餅市場的情況作一些探討。

關鍵詞：節后假日；食品監管；月餅市場

峨眉山質量技術監督局粟勝欣

“春節”、“端午”、“中秋”……中華大地傳承了五千年的民風民俗，給千家萬戶帶來了歡樂、祥和。此時季節性、假日性熱銷食品如元宵、粽子、月餅……在大量上市。人們在飲食文化的品嘗中領略和寄托了中華民族的遠古文明。

一、節后月餅市場現狀

一般來講，中秋當晚，很多食品店和賣場中的月餅通常會撤柜。大廠家為維護自身品牌，通常會采取以極低價格論斤拋售、作為福利發放給公司員工、將月餅皮和餡料一起打碎，賣到飼料廠等3種方式處理庫存月餅。而一些不知名月餅、三無月餅常常就會流向鄉鎮的一些批發市場。通常來說，月餅保質期一般在30－50天左右，如果是7、8月份生產的月餅，放到現在已接近或超過了保質期。一些小食品廠、小作坊看到了其中的“商機”——“月餅再加工”。

“春節”、“端午”、“中秋”……中華大地傳承了五千年的民風民俗，給千家萬戶帶來了歡樂、祥和。此時季節性、假日性熱銷食品如元宵、粽子、月餅……在大量上市。人們在飲食文化的品嘗中領略和寄托了中華民族的遠古文明。

一、節后月餅市場現狀

一般來講，中秋當晚，很多食品店和賣場中的月餅通常會撤柜。大廠家為維護自身品牌，通常會采取以極低價格論斤拋售、作為福利發放給公司員工、將月餅皮和餡料一起打碎，賣到飼料廠等3種方式處理庫存月餅。而一些不知名月餅、三無月餅常常就會流向鄉鎮的一些批發市場。通常來說，月餅保質期一般在30－50天左右，如果是7、8月份生產的月餅，放到現在已接近或超過了保質期。一些小食品廠、小作坊看到了其中的“商機”——“月餅再加工”。

月餅是極為特殊的時令商品，中秋節前受人追捧，節后身價一落千丈，賣不出去的月餅成了生產企業、銷售商手中燙手的山芋。從調查中得知，很多月餅廠采購的餡心料質量都不錯，如每公斤蓮蓉成本通常要達到20元以上，每公斤豆沙成本約為11元。但過了中秋后，一些小商販常常將回收價格壓得很低，這樣小商販就能以3成的價格拿到餡心料了。這些小食品廠、小作坊甚至還有一些糕點房看準了這一點，將從市場上回收回來的月餅進行加工——工人先將月餅的外皮和餡心分離，然后再將外皮簡單加工，將蓮蓉、豆沙、五仁等餡心進行分類，隨后外表鮮亮的“蓮蓉包”和“豆沙包”就出籠了，如此糕點有的還成為一些小飯店的點心和早茶糕點。有的甚至將回收回來的月餅連包裝都不換，通過篡改生產日期，又重新出現在市場上了。因為利潤空間大，各路神仙均在“八仙過海、各顯神通”，但未見有命案發生因而監管不力，造成監管漏洞。一些食品專家、學者通過研究也表明有些回收食品本身已經處于變質狀態，所以對消費者的危害比較明顯；另一方面，即使是一些沒有變質的食品，從其原料上來說，在經過反復加工之后，其產品品質、營養成分損失都很大，感官也會受到影響。此外，利用回收食品進行再加工的過程中還可能造成環境污染，這個污染同樣會帶進一些有害成分。所以，這樣的食品質量難以保障。這些食品存在安全隱患，極有可能對人體健康造成不利影響。

二、對季節性、假日性食品難以回收的分析

國家高度重視食品安全問題，政府正在逐步加大對“問題食品”的打擊力度，市場準入制度也在逐步推開。在發達國家，對于食品安全的控制體現在食品生產的整個產業鏈中，從源頭到食品生產的各個環節和工藝流程都要嚴格控制，哪個環節出了問題都要召回，這種方式也可以最大限度地控制浪費。但是我國還是發展中國家，人均GDP還不高，現在還做不到這一點，目前推行的市場準入和召回只能主要集中在中間環節。召回應該能為消費者的安全把關，因為目前召回的實施和監管是由各級質監部門執行。但是，由于我國針對食品安全的立法還不夠完善，一些食品的國家標準還不很高，對違法企業的懲罰力度也不夠大。

我國食品安全長期實行的分段監管為主、品種監管為輔的監管體制，由于存在責權不明、職能分散、體系分割等問題，備受公眾詬病。2013年3月，國家正式啟動食品監管大部制改革①＊，對衛生、食藥監、農業、質檢、工商、商務等機構涉及食品安全協調與監管的部門進行整合，將農產品質量安全(包括生豬屠宰)監管交農業部門統一負責，食品加工、流通、餐飲等環節監管由國家食藥監總局統一負責，食品安全委員會辦公室(食安辦)負責對各部門的監管、指導與協調工作［1］。大部制改革精簡了食品監管機構，通過減少縱向組織層次，拓寬組織管理幅度［2－3］，在食品安全問題難以快速識別根源、明確劃分責任情況下，通過組織職責整合及內部化，提高組織監管效率。大部制改革也強化了現代食品質量安全“全程監管”“無縫化對接”的政策理念。食品監管大部制改革符合國際強化食品安全監管的基本趨勢，對監管組織職能分工及協調機制也提出了新的要求。組織理論研究指出，隨著組織分工與協調機制標準化程度的提高，組織管理幅度得以拓寬［4］。實踐方面，由于地方組織分工及協調水平存在差異，導致食品監管大部制改革在地方推進中面臨諸多困難與障礙，特別是在西部欠發達地區。地方改革執行效果決定著食品安全政策目標的達成［5－6］。面對地方大部制改革存在的困難與障礙，以及轉變政府職能這一改革的邏輯與現實起點［7］，準確把握地方食品監管大部制改革的組織現狀成為重要前提。目前，國內對食品安全監管體制的研究主要集中在監管制度及體系的頂層設計、監管經驗總結與探索等［8］，對地方特別是基層組織現狀的認知及分析不足。課題組于2013—2014年對貴州省及九個市州、88個縣及兩個經濟開發區的農業(畜牧)、商務、衛生、質監、工商、食藥監等相關監管機構及職能部門，以及各級政府食品安全委員會辦公室(食安辦)，進行了實地調查。此次調查對地方監管機構及職能部門設置及分工、組織職責界定與職能劃分、組織協調機制建立、組織保障能力建設等，進行了縱向(不同行政級別)與橫向(不同監管機構)比較，分析了存在的主要問題，進而探討了推進地方食品監管大部制改革的組織完善對策。

一、地方食品監管大部制改革的組織現狀———對貴州省的調查

1．監管機構及職能部門設置

首先，監管機構設立方面。目前，我國各地區在食品監管中基本建立起省級到縣級的“三級機構體系”，各級政府也設立了食品安全委員會辦公室(食安辦)等協調機構，統籌協調地方食品安全監管工作。從地方大部制改革涉及的相關監管機構現狀看，農業、工商、質監、食藥監等部門均設立了食品專門監管機構，擁有較強的監管實力，并體現出一定的組織分工及專業化特點。主要體現在:縱向上，省級監管機構的專職程度高，設置了專門的食品監管機構，如食品安全監管部門，農產品質量安全監管部門、食品生產、流通監管部門等;縣級及以下監管機構多為綜合性部門(如主要由政策法規部門、綜合部門、業務部門等負責);橫向上，農業、衛生、質監、工商、食藥監等食品監管機構的設置相對完善，但只有農業、工商與衛生等部門在鄉鎮(區)設有相關責任機構。這些特點必然影響到地方食品監管大部制改革對監管機構的精簡與統一的進程。其次，職能部門設置方面。職能部門的設置體現了機構職責的貫徹與實施。大部制改革前，各機構內部根據職能分工情況設立了監管、技術與執法等職能部門。其中，食品監管部門比較獨立和統一;技術部門主要集中在衛生、農業與質監等機構，如衛生部門的疾控中心，農業部門的農產品質量安全監督檢驗檢測中心，質監部門的質量監督檢測院(所)等;工商等機構擁有完善的執法部門。從職能部門分工來看，縱向上，各機構職能部門的專業化程度從省級至縣級逐步降低，綜合性逐漸增強。縣級機構多數職能部門均為綜合性部門;橫向上，監管部門的專職程度最高，其次為技術部門，執法部門的綜合性最強。職能部門的分工特點對地方大部制改革中各機構整合以及資源剝離產生著直接影響。

2．組織職責界定與職能劃分

首先，職責界定情況。大部制改革前，地方食品安全條例及相關實施細則對各監管機構職責給予了明確界定。對監管職責的界定以食品供應鏈環節的專業分工為主要指導原則，并以此確定具體監管對象(表1)。具體而言，農業等部門負責對供應鏈前端(食用農產品)，質監等部門負責中端(加工食品)，工商、衛生、食藥監等部門負責供應鏈末端(食品銷售、餐飲等)的食品安全監管。大部制改革后，商務部門的食品監管職能歸農業部門負責，質監、工商等部門食品監管職能統一歸食藥監部門負責。對監管職責的重新界定與梳理力求涵蓋食品供應鏈整個過程及每個環節的同時，消除職責交叉，更好體現地方監管機構在食品供應鏈上的組織分工特點，以有效發揮監管機構的資源優勢。其次，職能分工狀況。根據職責界定，各職能部門具體履行行政監督、檢驗檢測以及行政執法等職能。其中，監督職能對技術與執法職能的履行起到組織與協調作用;技術與執法職能為監督職能的履行提供了必要的技術與執法支撐(圖1)。比較地方監管組織職能劃分情況，縱向上，各級機構都需履行監督職能，技術職能的履行主要集中在省級與市級機構，執法職能的執行主要集中在市級與縣級機構;橫向上，大部制改革前，農業、衛生與質監等部門承擔重要的技術職能，工商與農業等部門承擔主要執法職能。此外，由于基層監管機構多為綜合性部門，職能劃分也呈現出綜合性、多功能特點。如基層工商所同時承擔著監督、快檢以及執法等綜合職能。大部制改革后，對部門綜合職能的梳理與整合，成為新機構面臨的巨大挑戰。

本文作者：范煜昊馮桂平工作單位：大連理工大學

國外在食品安全監管體系上都已經比較成熟，很重要的一條經驗就是各國都有一個具有獨立性且高權威性的監管主體部門，負責統一健全食品安全監管部門的協調機制,我國食品安全監管部門在食品安全監管聯合執法過程中，既有利益一致的地方，又有利益相互沖突的地方。由此導致食品監管部門間既可能為了資源以及民意爭奪而產生競爭，又可能為了共同的利益而合作。目前我國食品安全多部門分環節的監管體制設計以及食品鏈條的自然屬性使得我國食品安全監管具有典型的“團隊生產”特征，要求各監管部門協調一致、有效合作，以實現各監管環節的無縫化對接。然而我國的食品安全監管部門合作狀況并不理想，針對中國食品安全的監管問題，目前大多數學者都是從監管的執行力進行分析，并未深入探求監管過程中的各影響因素的相互關系。本文從競合關系的視角研究食品安全監管部門間的合作問題，探究影響我國食品安全監管部門間合作的影響因素，在因素識別的基礎上進行食品安全監管部門間合作關系及合作機理研究。協調食品安全監管鏈中各下屬部門的工作，這樣獎懲主體就十分明確了。綜合執法可以減少各部門在執法過程中因職能交叉而增加的行政成本，減少各執法部門的工作量，提高監管效率。例如，英國食品安全監管由中央政府、地方政府以及多個獨立組織共同分擔，食品安全立法權在中央政府，而執法權主要在地方政府。另外，英國政府于2000年成立了食品標準局，該局是獨立于任何政府部門之外的監督機構，負責食品安全總體監管和制定各種標準，每年向國會提交工作報告。食品標準局還設立了特別工作組，加強對食品鏈條各環節的監控。在地方一級，各郡、區設立與環境、食品及農村事務部相對應的機構，實行垂直管理。同時食品標準局監督地方政府對食品安全的執法情況，并向地方政府提供研究經費和技術支持。職能部門精簡高效，執法成本也可得到有效的控制。

2009年，《食品安全法》的出臺無疑是食品安全監管的最主要法律依據，是食品安全監管部門的執法依據，也是規范我國食品安全監管部門行為的法律保障。除立法外還有司法監督保障體系。雖然“在現代民主制度中，司法體系獨立于立法和行政以外，而我國目前司法體系(主要包括法院和檢察院)仍然在一定程度上依附于行政體系，因此監督體系對于決定我國食品安全監管合作外部性因素的強制性作用有限”。但是，理論上司法保障是真正具有強制力的保障因素。行政保障主要是通過人事管理約束力達到的，例如“引咎辭職”制度。食品安全具有一定的客觀標準，這個標準對于政府和民眾來說應該是一致的。但政府是否通過監管以及通過什么樣的監管來維護食品安全取決于多種因素。我們看到很多食品安全的違法事件的懲處都是緣于新聞媒體這個巨大的“權力部門”的曝光。正是新聞媒體的曝光，才引起社會的反響進而進行違法治理的。公共新聞媒體不僅僅是政府和社會的橋梁，也發揮著其巨大的輿論監督作用，在食品安全監管的過程中給執法部門和違法生產銷售有害食品的企業和個人施加社會輿論壓力，是不可忽視的保障性因素。另外，應當發揮普通民眾在食品消費的過程中發現問題的巨大作用，讓普通公民積極參與到與自己息息相關的食品安全問題的監督中，發揮廣大民眾的輿論監督，無疑能對食品安全監管成效起到巨大的推動作用。近年來，我國非政府組織和各個社會公益團體日益發展，其在社會公益事業方面所發揮的作用越來越突顯出來，尤其是在社會公共危機的預防和治理過程中的作用越來越明顯，這表明非政府組織和社會公益性團體的本質屬性決定了其在維護百姓權益、關乎百姓生命健康發展方面，在涉及到打擊違法和維護社會持續健康穩定發展方面能起到很好的作用，這是其他政治團體目前所不具有的特性。因此，理應重視第三部門在食品安全監管過程中的參與程度，充分發揮其監管積極性作用。

食品安全監管過程中的各影響因素之間也存在著一定相互促進的關系，通過這種相互促進關系，可以達到最終的監管部門間的合作。首先，通過司法行政體系，對食品安全監管的各部門的權限進行監管分配，合并重復的職能部門，使監管所得利益在監管部門中能得以均衡分配；發揮民眾及新聞媒體等各方的輿論監督作用，對食品安全監管部門的監管合作進行有力敦促，促進監管部門的合作。其次，各監管部門的監管成效是一個不可分割的整體，在監管合作的過程中，只有加強合作，才能達到本部門監管的成效。另外，對于監管的外部性和不確定性，政府績效考核部門在監管績效考核時應給予對監管付出努力的監管部門進行“補貼”，以平衡監管的外部性。再次，通過司法行政體系，對權力尋租行為和利益集團現象進行打擊和制裁，進而弱化監管部門在此方面的競爭，促進部門間的監管合作。比如，2011年5月29日遼寧省公安廳食品藥品犯罪偵查總隊正式成立，這是全國省級公安機關中，第一個成立打擊防范食品藥品等領域犯罪專門機構的省份，將生產銷售有毒有害食品犯罪的處罰起刑從“拘役”，提高為“五年以下有期徒刑”。這也向全國其它省市傳遞了一個積極信號，依法打擊食品犯罪，公安機關應該發揮其特有的威懾打擊作用。司法機關也應效仿遼寧公安的做法，嚴厲打擊參與制造、銷售違法食品的企業部門和利益集團，嚴格執行相關法律法規對其制裁，使違法食品生廠商喪失再次進入食品生產行業的能力；對涉及權力尋租及利益集團的相關部門和人員，進行嚴懲，列明食品安全監督瀆職犯罪，將最高法定刑從7年有期徒刑提高到10年等。這樣就通過司法行政體系，對權力尋租和利益集團現象進行打擊。

本文作者：王志剛李騰飛黃圣男工作單位：中國人民大學農業與農村發展學院

國外食品安全監管的新趨勢

（一）建立相對統一的食品安全監管部門在食品安全成為全球性問題的背景下，世界各國對食品安全監管體制進行了改革。目前多數國家和地區實行的是單一部門的集中監管制，如加拿大于1997年設立食品檢查署，統一負責加拿大食品安全、動物健康和植物保護的監管，基本實現了“從農田到餐桌”的食品安全全程監管。美國的食品安全監管也是以食品藥品監管局為主，承擔著絕大部分的食品監管。從發達國家食品安全改革的經驗來看，食品安全監管體制的選擇，需要在保障安全的前提下，充分考慮監管成本和可持續發展問題。（二）完善食品安全監管法規體系食品安全監管需要完善的法律法規體系作保障。新世紀以來，面對食品安全事件的嚴峻形勢，許多國家和地區都在大力加強食品安全法制建設，創新食品安全監管體制。如美國根據食品安全形勢的變化，于2011年頒布實施了《食品安全現代化法案》，強化現代食品安全監管理念和監管方式，努力提高食品安全監管效能和水平。同樣，加拿大也于2011年修改了《蛋制品條例》、《新鮮果蔬條例》和《加工產品條例》等。歐盟于2000年確立了食品安全法律法規體系的基本原則和框架，2002年后又通過法規、指令或者決議，在飼料添加劑、食品污染物、農藥殘留、獸藥殘留、食品添加劑、轉基因食品等方面制定了大量具體明確的規定。經過持續的改革，這些國家和地區的食品安全法規體系有了很大完善。（三）采用和推廣可追溯體系食品的生產單位和經營單位，往往規模龐大、數量眾多，管理水平參差不齊，這就凸顯了增強食品安全監管可測和可控的重要性。為此，許多國家和地區適應信息化時展的要求，逐步建立了現代化的食品安全追溯體系。如歐盟早在1997年就開展了食品追溯制度的研究，其2000年的《食品安全白皮書》指出，成功的食品政策需要實現對飼料和食品及其成分的可追溯，必須引進適當的程序、手段、步驟來實現可追溯。2002年歐盟《基本食品法》要求強制實行可追溯制度，凡在歐盟國家銷售的食品必須具有可追溯性，否則不允許上市。日本于2001年開始研究建立食品“可追溯體系”，在政府的主導下，各民間機構和企業紛紛開始研究“可追溯體系”的操作平臺。目前，日本的食品可追溯體系已擴展到米面、果蔬、肉制品和乳制品等方面［4］。上述措施的實施與推廣，基本實現了食品“來源可追溯、去向可查詢、原因可核實、責任可追究”的目標，且追溯領域不斷拓寬，追溯環節不斷延長，促進了公眾消費信心的提升。

提升食品安全監管能力的新思路

（一）改革我國的資金投入模式，構建食品安全項目體系針對當前食品安全財政投入模式的弊端，必須實行以資金機制為牽引，推動我國食品安全監管體制的變革。構建“國家監測計劃”、“國家援助計劃”、“食品安全計劃”、“國家風險評估項目”以及“國家預警項目”5大戰略計劃為主的食品安全國家項目體系。同時，通過項目資金的垂直投入，打破現有的食品安全監管地域界限和部門約束，由過去的“規則驅動型”向“任務驅動型”轉變，并推動建立有效的“考評制度”和“問責制度”。這樣既充分調動了執法人員的積極性，解決食品安全監管實際問題，促進我國食品安全向“可評價、可控制、可預防”的方向轉變，又避免資源浪費，有效節約成本。（二）實施第三方監管和社會綜合治理我國的食品安全管理面臨著市場和政府的“雙重失靈”，亟需第三方監管。實際上，政府無法承受全部監管之重。保障食品安全是全社會的共同責任，必須實行第三方監管并進行社會綜合治理。社會綜合治理是指組織和動員社會各界參與食品安全的治理。必須組織和動員全社會的力量參與食品安全治理，充分調動各方面的積極性、主動性和創造性，共同保障食品安全。這是由于與其他任何產品相比，食品作為人類生存的必需品擁有最廣泛的利益相關者。正因為食品與人類的生存和生活息息相關，保障食品安全才需要全社會的共同參與。（三）加大違法企業的處罰力度，提高法律的威懾力加大對違法企業的處罰力度是維護消費者權益行之有效的措施。近期，愛德曼公關公司2012年度全球信任度調查表明，食品和飲料已成為我國民眾信任度最低的產品。恢復民眾對食品安全的信心必須堅持對違法犯罪行為嚴懲重罰。各監管部門要嚴把食品生產經營準入關，加強對許可后的監管和檢查。對不能持續滿足許可條件的企業，要依法撤銷許可；對存在嚴重食品安全問題的，要依法加大行政處罰力度，直至停產整改、吊銷證照；對隱瞞食品安全隱患、故意逃避監管的，要依法從重處罰；對涉嫌犯罪的，要及時移交公安機關。要抓緊出臺食品安全事故調查處理辦法，完善責任調查處理機制。強化行政監察和問責，對監管中的失職瀆職行為，要依法依紀嚴肅追究相關責任人的責任。（四）強化基層監管，建立國家、省、市、縣、鄉5級監管體系針對基層食品安全監管力量不足的難題，應加強鄉鎮食品安全協管員、信息員隊伍的組織管理，實施工作考核，落實工作補貼，有效發揮其作用。同時，還要緊緊抓住“十二五”規劃實施的有利時機，加快建立起國家、省、市、縣、鄉5級食品安全監管機構，特別是縣、鄉兩級基層監管機構。按照整合監管資源、提高監管效能的原則，采取填平補齊和完善功能的方式，逐步建立起由國家、省、市3級檢驗檢測機構和縣級配備快速檢測設備構成的食品安全檢驗檢測體系，有效提升監管能力。