大部制改革食品監(jiān)管論文

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我國(guó)食品安全長(zhǎng)期實(shí)行的分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制，由于存在責(zé)權(quán)不明、職能分散、體系分割等問(wèn)題，備受公眾詬病。2013年3月，國(guó)家正式啟動(dòng)食品監(jiān)管大部制改革①＊，對(duì)衛(wèi)生、食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、商務(wù)等機(jī)構(gòu)涉及食品安全協(xié)調(diào)與監(jiān)管的部門(mén)進(jìn)行整合，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全(包括生豬屠宰)監(jiān)管交農(nóng)業(yè)部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，食品加工、流通、餐飲等環(huán)節(jié)監(jiān)管由國(guó)家食藥監(jiān)總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，食品安全委員會(huì)辦公室(食安辦)負(fù)責(zé)對(duì)各部門(mén)的監(jiān)管、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作［1］。大部制改革精簡(jiǎn)了食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過(guò)減少縱向組織層次，拓寬組織管理幅度［2－3］，在食品安全問(wèn)題難以快速識(shí)別根源、明確劃分責(zé)任情況下，通過(guò)組織職責(zé)整合及內(nèi)部化，提高組織監(jiān)管效率。大部制改革也強(qiáng)化了現(xiàn)代食品質(zhì)量安全“全程監(jiān)管”“無(wú)縫化對(duì)接”的政策理念。食品監(jiān)管大部制改革符合國(guó)際強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的基本趨勢(shì)，對(duì)監(jiān)管組織職能分工及協(xié)調(diào)機(jī)制也提出了新的要求。組織理論研究指出，隨著組織分工與協(xié)調(diào)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化程度的提高，組織管理幅度得以拓寬［4］。實(shí)踐方面，由于地方組織分工及協(xié)調(diào)水平存在差異，導(dǎo)致食品監(jiān)管大部制改革在地方推進(jìn)中面臨諸多困難與障礙，特別是在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。地方改革執(zhí)行效果決定著食品安全政策目標(biāo)的達(dá)成［5－6］。面對(duì)地方大部制改革存在的困難與障礙，以及轉(zhuǎn)變政府職能這一改革的邏輯與現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)［7］，準(zhǔn)確把握地方食品監(jiān)管大部制改革的組織現(xiàn)狀成為重要前提。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)食品安全監(jiān)管體制的研究主要集中在監(jiān)管制度及體系的頂層設(shè)計(jì)、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與探索等［8］，對(duì)地方特別是基層組織現(xiàn)狀的認(rèn)知及分析不足。課題組于2013—2014年對(duì)貴州省及九個(gè)市州、88個(gè)縣及兩個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的農(nóng)業(yè)(畜牧)、商務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)，以及各級(jí)政府食品安全委員會(huì)辦公室(食安辦)，進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。此次調(diào)查對(duì)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)設(shè)置及分工、組織職責(zé)界定與職能劃分、組織協(xié)調(diào)機(jī)制建立、組織保障能力建設(shè)等，進(jìn)行了縱向(不同行政級(jí)別)與橫向(不同監(jiān)管機(jī)構(gòu))比較，分析了存在的主要問(wèn)題，進(jìn)而探討了推進(jìn)地方食品監(jiān)管大部制改革的組織完善對(duì)策。

一、地方食品監(jiān)管大部制改革的組織現(xiàn)狀———對(duì)貴州省的調(diào)查

1．監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)設(shè)置

首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立方面。目前，我國(guó)各地區(qū)在食品監(jiān)管中基本建立起省級(jí)到縣級(jí)的“三級(jí)機(jī)構(gòu)體系”，各級(jí)政府也設(shè)立了食品安全委員會(huì)辦公室(食安辦)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方食品安全監(jiān)管工作。從地方大部制改革涉及的相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀看，農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門(mén)均設(shè)立了食品專門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擁有較強(qiáng)的監(jiān)管實(shí)力，并體現(xiàn)出一定的組織分工及專業(yè)化特點(diǎn)。主要體現(xiàn)在:縱向上，省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專職程度高，設(shè)置了專門(mén)的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如食品安全監(jiān)管部門(mén)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門(mén)、食品生產(chǎn)、流通監(jiān)管部門(mén)等;縣級(jí)及以下監(jiān)管機(jī)構(gòu)多為綜合性部門(mén)(如主要由政策法規(guī)部門(mén)、綜合部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)等負(fù)責(zé));橫向上，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置相對(duì)完善，但只有農(nóng)業(yè)、工商與衛(wèi)生等部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))設(shè)有相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)。這些特點(diǎn)必然影響到地方食品監(jiān)管大部制改革對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)與統(tǒng)一的進(jìn)程。其次，職能部門(mén)設(shè)置方面。職能部門(mén)的設(shè)置體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)職責(zé)的貫徹與實(shí)施。大部制改革前，各機(jī)構(gòu)內(nèi)部根據(jù)職能分工情況設(shè)立了監(jiān)管、技術(shù)與執(zhí)法等職能部門(mén)。其中，食品監(jiān)管部門(mén)比較獨(dú)立和統(tǒng)一;技術(shù)部門(mén)主要集中在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)與質(zhì)監(jiān)等機(jī)構(gòu)，如衛(wèi)生部門(mén)的疾控中心，農(nóng)業(yè)部門(mén)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)檢測(cè)中心，質(zhì)監(jiān)部門(mén)的質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)院(所)等;工商等機(jī)構(gòu)擁有完善的執(zhí)法部門(mén)。從職能部門(mén)分工來(lái)看，縱向上，各機(jī)構(gòu)職能部門(mén)的專業(yè)化程度從省級(jí)至縣級(jí)逐步降低，綜合性逐漸增強(qiáng)。縣級(jí)機(jī)構(gòu)多數(shù)職能部門(mén)均為綜合性部門(mén);橫向上，監(jiān)管部門(mén)的專職程度最高，其次為技術(shù)部門(mén)，執(zhí)法部門(mén)的綜合性最強(qiáng)。職能部門(mén)的分工特點(diǎn)對(duì)地方大部制改革中各機(jī)構(gòu)整合以及資源剝離產(chǎn)生著直接影響。

2．組織職責(zé)界定與職能劃分

首先，職責(zé)界定情況。大部制改革前，地方食品安全條例及相關(guān)實(shí)施細(xì)則對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)給予了明確界定。對(duì)監(jiān)管職責(zé)的界定以食品供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的專業(yè)分工為主要指導(dǎo)原則，并以此確定具體監(jiān)管對(duì)象(表1)。具體而言，農(nóng)業(yè)等部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)供應(yīng)鏈前端(食用農(nóng)產(chǎn)品)，質(zhì)監(jiān)等部門(mén)負(fù)責(zé)中端(加工食品)，工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等部門(mén)負(fù)責(zé)供應(yīng)鏈末端(食品銷(xiāo)售、餐飲等)的食品安全監(jiān)管。大部制改革后，商務(wù)部門(mén)的食品監(jiān)管職能歸農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，質(zhì)監(jiān)、工商等部門(mén)食品監(jiān)管職能統(tǒng)一歸食藥監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)。對(duì)監(jiān)管職責(zé)的重新界定與梳理力求涵蓋食品供應(yīng)鏈整個(gè)過(guò)程及每個(gè)環(huán)節(jié)的同時(shí)，消除職責(zé)交叉，更好體現(xiàn)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在食品供應(yīng)鏈上的組織分工特點(diǎn)，以有效發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)。其次，職能分工狀況。根據(jù)職責(zé)界定，各職能部門(mén)具體履行行政監(jiān)督、檢驗(yàn)檢測(cè)以及行政執(zhí)法等職能。其中，監(jiān)督職能對(duì)技術(shù)與執(zhí)法職能的履行起到組織與協(xié)調(diào)作用;技術(shù)與執(zhí)法職能為監(jiān)督職能的履行提供了必要的技術(shù)與執(zhí)法支撐(圖1)。比較地方監(jiān)管組織職能劃分情況，縱向上，各級(jí)機(jī)構(gòu)都需履行監(jiān)督職能，技術(shù)職能的履行主要集中在省級(jí)與市級(jí)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法職能的執(zhí)行主要集中在市級(jí)與縣級(jí)機(jī)構(gòu);橫向上，大部制改革前，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生與質(zhì)監(jiān)等部門(mén)承擔(dān)重要的技術(shù)職能，工商與農(nóng)業(yè)等部門(mén)承擔(dān)主要執(zhí)法職能。此外，由于基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)多為綜合性部門(mén)，職能劃分也呈現(xiàn)出綜合性、多功能特點(diǎn)。如基層工商所同時(shí)承擔(dān)著監(jiān)督、快檢以及執(zhí)法等綜合職能。大部制改革后，對(duì)部門(mén)綜合職能的梳理與整合，成為新機(jī)構(gòu)面臨的巨大挑戰(zhàn)。

3．組織協(xié)調(diào)機(jī)制及方式

分工與協(xié)調(diào)是組織的兩項(xiàng)基本職能。美國(guó)管理學(xué)大師明茨伯格研究指出，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)機(jī)制(包括工作流程及技能標(biāo)準(zhǔn)化)，是組織規(guī)模得以擴(kuò)張的基本要求［4］。課題組對(duì)地方食品監(jiān)管組織協(xié)調(diào)機(jī)制的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各級(jí)地方食品監(jiān)管組織內(nèi)部協(xié)調(diào)水平較高，組織之間協(xié)調(diào)水平其次，而組織與外部的協(xié)調(diào)能力較弱，協(xié)調(diào)水平亟待提高。首先，地方監(jiān)管組織內(nèi)部主要通過(guò)統(tǒng)一的內(nèi)部規(guī)章、監(jiān)管制度，以及監(jiān)管技術(shù)進(jìn)行協(xié)調(diào)。通過(guò)采取規(guī)范化行政許可證制度，分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)化管理方式，建設(shè)食品追溯體系及風(fēng)險(xiǎn)分析與預(yù)警體系，以及建立獨(dú)立的信息化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管平臺(tái)，使各監(jiān)管組織內(nèi)部活動(dòng)的協(xié)調(diào)性逐步實(shí)現(xiàn)有法可依、有章可循，推動(dòng)了地方各級(jí)監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部監(jiān)管流程標(biāo)準(zhǔn)化，協(xié)調(diào)手段與內(nèi)容現(xiàn)代化(表2)。其次，監(jiān)管組織之間的協(xié)調(diào)主要根據(jù)國(guó)家《食品安全法》以及地方食品安全條例關(guān)于各監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)與合作規(guī)定實(shí)現(xiàn)。如《食品安全法》第7章第71、72、76、80及83條，以及各地方食品安全條例等①＊，對(duì)各級(jí)政府(省、市、縣、區(qū))監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作與溝通等進(jìn)行了具體規(guī)定。各級(jí)政府食安辦作為主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)工作例會(huì)、定期督查和檢查等方式，增進(jìn)了地域間、機(jī)構(gòu)之間監(jiān)管工作的協(xié)商性，提高了信息溝通效率以及協(xié)調(diào)的針對(duì)性及有效性。第三，組織與外部的協(xié)調(diào)是目前食品監(jiān)管組織協(xié)調(diào)的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是比較薄弱的環(huán)節(jié)。由于食品安全的外部性特征與公共品特點(diǎn)［9］，政府食品監(jiān)管組織的協(xié)調(diào)(無(wú)論是組織內(nèi)部還是組織之間)必須建立在保障公眾基本權(quán)益、與公眾利益協(xié)調(diào)一致基礎(chǔ)之上。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各地方政府食品監(jiān)管組織通過(guò)開(kāi)展了各類食品安全及其相關(guān)知識(shí)的宣傳活動(dòng)，逐步提高了公眾對(duì)食品安全的識(shí)別能力及法律意識(shí);此外，引入合作機(jī)制，通過(guò)各種激勵(lì)手段調(diào)動(dòng)民間組織及公眾參與食品安全監(jiān)督活動(dòng)，發(fā)掘食品安全監(jiān)管中的社會(huì)正能量。如設(shè)立消費(fèi)者食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，對(duì)發(fā)現(xiàn)重大線索的新聞媒體設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)和表彰機(jī)制等。不僅如此，監(jiān)管組織還通過(guò)協(xié)助食品行業(yè)協(xié)會(huì)制定各種激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)、督促行業(yè)自律，一定程度上改善了食品行業(yè)誠(chéng)信環(huán)境。

4．人員與經(jīng)費(fèi)等組織保障能力現(xiàn)狀

首先，人員配置狀況。一支數(shù)量有保證，行政經(jīng)驗(yàn)豐富、法律法規(guī)熟悉、業(yè)務(wù)技術(shù)精通的優(yōu)秀人才及專家隊(duì)伍，對(duì)確保地方食品監(jiān)管工作正常有效開(kāi)展至關(guān)重要。通過(guò)對(duì)貴州省省、市、縣三級(jí)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員編制及結(jié)構(gòu)情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人員編制上，調(diào)查地區(qū)2013年按所監(jiān)管對(duì)象計(jì)算的監(jiān)管部門(mén)人員配置比率，質(zhì)監(jiān)部門(mén)為7%(不包括小作坊)，食藥監(jiān)部門(mén)不到1%;按全省人口計(jì)算的監(jiān)管人員配置比率不足萬(wàn)分之一。職能結(jié)構(gòu)上，職能部門(mén)人員配置呈現(xiàn)明顯的技術(shù)力量重心上移(集中在省級(jí)部門(mén))，監(jiān)管與執(zhí)法力量下移(集中在縣級(jí)部門(mén))的特點(diǎn)。在監(jiān)管人員的年齡、學(xué)歷與職稱結(jié)構(gòu)上，省級(jí)部門(mén)情況明顯優(yōu)于市級(jí)與縣級(jí)部門(mén)。如46歲以上人員比重，省級(jí)部門(mén)為20%，縣級(jí)為30%以上;本科及以上學(xué)歷人員比重，省級(jí)為80%，縣級(jí)僅為39%;中級(jí)及以上職稱人員比重，省級(jí)為44%，縣級(jí)僅為17%。其次，經(jīng)費(fèi)保障能力。食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作，包括行政監(jiān)督、檢驗(yàn)檢測(cè)，以及行政執(zhí)法等，都需要穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持與保障。目前，調(diào)查地區(qū)90%的地方政府已將食品安全工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，為日常監(jiān)管工作提供了必要經(jīng)費(fèi)支持。縱向比較來(lái)看，省級(jí)、市州級(jí)監(jiān)管部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障能力強(qiáng)于縣級(jí)監(jiān)管部門(mén)。2013年縣級(jí)監(jiān)管部門(mén)人均預(yù)算經(jīng)費(fèi)僅為市州級(jí)部門(mén)人均預(yù)算經(jīng)費(fèi)的1/3。職能部門(mén)預(yù)算經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)上，技術(shù)部門(mén)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)比重達(dá)到65%以上，顯著高于監(jiān)管部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)(見(jiàn)圖2)。

二、推進(jìn)地方食品監(jiān)管大部制改革面臨的主要組織問(wèn)題

1．監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱向配置不足與橫向設(shè)置低效

首先，地方食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱向設(shè)置不足，特別是缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))級(jí)監(jiān)管部門(mén)。同時(shí)，機(jī)構(gòu)設(shè)置欠缺對(duì)監(jiān)管區(qū)域人口規(guī)模及食品行業(yè)特征及復(fù)雜性的全局統(tǒng)籌，使基層食品安全問(wèn)題得不到及時(shí)、有效處理，加重了上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)壓力和負(fù)擔(dān);其次，職能部門(mén)橫向設(shè)置低效，監(jiān)管及協(xié)調(diào)部門(mén)設(shè)置不穩(wěn)定，專職與綜合管理部門(mén)并存，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)與整合難度大等。在職能部門(mén)設(shè)置中，存在技術(shù)部門(mén)重復(fù)建設(shè)，執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)重不足，技術(shù)與執(zhí)法缺乏專職部門(mén)等問(wèn)題。大部制改革后，盡管機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)問(wèn)題有望在一定程度上得以解決，但由于大部分縣級(jí)基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的技術(shù)與執(zhí)法部門(mén)均為綜合性部門(mén)，同時(shí)執(zhí)行多重監(jiān)管任務(wù)，給大部制改革提出的剝離、集中與整合相關(guān)監(jiān)管資源帶來(lái)相當(dāng)大的難度。

2．大部制改革后監(jiān)管職責(zé)劃分不清，職能分工缺乏整體性的問(wèn)題仍然存在

首先，食品多樣化經(jīng)營(yíng)日益普遍，使責(zé)任邊界劃分與識(shí)別難度不斷加大。如一些大型超市等食品銷(xiāo)售部門(mén)同時(shí)提供加工食品;賓館、酒店等提供餐飲服務(wù);分散、隱蔽的小餐飲、小作坊等游離于市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管范圍邊緣，更加大了責(zé)任識(shí)別難度及成本。其次，目前我國(guó)食品安全法律法規(guī)對(duì)監(jiān)管責(zé)任的認(rèn)定存在交叉，導(dǎo)致職責(zé)劃分不清。如我國(guó)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第52條、《貴州省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》第38條等關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的規(guī)定，既按供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)又按技術(shù)規(guī)范劃分農(nóng)業(yè)與工商部門(mén)監(jiān)管責(zé)任，無(wú)形中造成責(zé)任交叉，使職責(zé)劃分模糊。大部制改革后，地方食藥監(jiān)部門(mén)承接工商部門(mén)相關(guān)食品監(jiān)管職能后，與農(nóng)業(yè)部門(mén)職責(zé)劃分模糊的問(wèn)題仍沒(méi)得到根本解決。此外，由于商務(wù)部門(mén)仍承擔(dān)賓館、連鎖店、特許經(jīng)營(yíng)店、物流配送等食品監(jiān)管，與食藥監(jiān)部門(mén)職責(zé)交叉仍然存在。再次，職能分工缺乏科學(xué)性與整體性考量，使資源優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮。如一些擁有優(yōu)勢(shì)資源的基層監(jiān)管部門(mén)(如基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)等)卻沒(méi)有被賦予相應(yīng)職能及權(quán)利(如執(zhí)法權(quán))等問(wèn)題仍然存在，削弱了監(jiān)管效力。

3．組織協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，協(xié)調(diào)能力弱、協(xié)調(diào)方式單一

首先，地方食品監(jiān)管組織之間，特別是監(jiān)管組織與外部公眾之間的協(xié)調(diào)機(jī)制仍很不完善，協(xié)調(diào)能力弱。如目前各縣級(jí)政府食安辦多為臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，缺乏穩(wěn)定的行政資源保障，權(quán)威性不足，導(dǎo)致協(xié)調(diào)能力弱。其次，協(xié)調(diào)方式單一。當(dāng)前，各級(jí)地方監(jiān)管組織之間主要通過(guò)會(huì)議紀(jì)要、報(bào)告、函告、告知等傳統(tǒng)方式進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，缺乏資源共享與信息互通平臺(tái)。與外部公眾的溝通也主要采取告知等方式，對(duì)話機(jī)制與合作機(jī)制尚不完善，公眾參與度不高。例如，調(diào)查地區(qū)2012年由公眾舉報(bào)立案查處的食品安全違法違規(guī)案件，僅占當(dāng)年全省立案查處經(jīng)營(yíng)單位數(shù)量的不足2%。由于現(xiàn)代食品安全問(wèn)題的復(fù)雜性及關(guān)聯(lián)性，傳統(tǒng)協(xié)調(diào)方式已經(jīng)不能適應(yīng)和滿足現(xiàn)代監(jiān)管要求，對(duì)大部制改革中監(jiān)管組織協(xié)調(diào)能力提出了新挑戰(zhàn)。

4．人員與經(jīng)費(fèi)保障能力低，缺乏穩(wěn)定保障機(jī)制

首先，監(jiān)管人員不足是目前地方食品監(jiān)管組織普遍存在的突出問(wèn)題，特別是基層監(jiān)管部門(mén)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年貴州省食品監(jiān)管部門(mén)人員缺編率①＊，省級(jí)機(jī)構(gòu)為12%，市州與縣級(jí)機(jī)構(gòu)均超過(guò)23%。比較各機(jī)構(gòu)職能部門(mén)缺編情況，縣級(jí)執(zhí)法與技術(shù)部門(mén)缺編情況尤為嚴(yán)重，如縣級(jí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)缺編率達(dá)到35%，縣級(jí)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)技術(shù)部門(mén)缺編率高達(dá)50%。結(jié)構(gòu)上，監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)不合理，特別是基層監(jiān)管部門(mén)，由于對(duì)青年人才引進(jìn)與培養(yǎng)的動(dòng)力不足、激勵(lì)不足(即“引不來(lái)、留不住”人才)，導(dǎo)致人員年齡老化、學(xué)歷與職稱偏低。其次，監(jiān)管組織缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。一些地區(qū)過(guò)度依賴中央和省級(jí)財(cái)政，或部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的“公關(guān)能力”，對(duì)食品監(jiān)管經(jīng)費(fèi)未單獨(dú)預(yù)算，預(yù)算經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，導(dǎo)致地方缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。此外，地方監(jiān)管經(jīng)費(fèi)分配不平衡現(xiàn)象十分嚴(yán)重。通過(guò)比較調(diào)查地區(qū)市級(jí)與縣級(jí)監(jiān)管部門(mén)單列經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差異水平②＊＊，2013年市級(jí)為85%，縣級(jí)則達(dá)到116%，縣級(jí)地區(qū)差異表現(xiàn)得尤為突出，個(gè)別地區(qū)甚至存在有編制無(wú)經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象。這些問(wèn)題已經(jīng)成為阻礙地方食品監(jiān)管大部制改革順利推進(jìn)的主要制約因素。

三、推進(jìn)地方食品監(jiān)管大部制改革的組織完善對(duì)策

1．加快推進(jìn)地方食品安全立法工作，為大部制改革中監(jiān)管組織再造保駕護(hù)航

加快推進(jìn)地方食品安全基本法規(guī)、條例的建設(shè)工作，促進(jìn)部門(mén)內(nèi)部針對(duì)各項(xiàng)食品監(jiān)管舉措的實(shí)施辦法、方案、規(guī)范、指南等的協(xié)調(diào)與整合，以便為機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)的整合提供完善的法律依據(jù)及指導(dǎo)。通過(guò)立法賦予各級(jí)地方政府確定食品監(jiān)管組織職責(zé)的權(quán)利，以增強(qiáng)地方政府做好食品監(jiān)管工作的責(zé)任感與使命感。此外，在地方立法中進(jìn)一步深入貫徹企業(yè)作為食品安全“第一責(zé)任人”的監(jiān)管理念，從法律上完善獎(jiǎng)勵(lì)與舉報(bào)制度，明確企業(yè)、媒體、協(xié)會(huì)及公眾等社會(huì)監(jiān)督力量的法律地位。

2．推進(jìn)地方食品監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)漸進(jìn)式改革及職能部門(mén)整合

采取分層次、分階段漸進(jìn)式改革步驟:省級(jí)機(jī)構(gòu)按照國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)局以及衛(wèi)生機(jī)構(gòu)改革方案，確保與上級(jí)主管部門(mén)有效對(duì)接，加強(qiáng)對(duì)大部制改革協(xié)調(diào)性與整體性把握;市、縣級(jí)根據(jù)具體情況，采取從機(jī)構(gòu)整合到內(nèi)部職能部門(mén)整合的分階段漸進(jìn)式改革，以及一般推廣與典型地區(qū)實(shí)驗(yàn)探索雙層推進(jìn)的模式。加快監(jiān)管機(jī)構(gòu)服務(wù)職能的剝離，建立食品安全社會(huì)公益或經(jīng)營(yíng)性檢測(cè)機(jī)構(gòu)，以及覆蓋全體食品經(jīng)營(yíng)者(包括加工、銷(xiāo)售、餐飲)的證照受理與審核的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)。

3．科學(xué)界定與劃分食品安全監(jiān)管職責(zé)范圍，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

首先，根據(jù)地方監(jiān)管組織分工及專業(yè)化特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)加快推進(jìn)地方農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地標(biāo)識(shí)、安全標(biāo)識(shí)等食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)出制度建設(shè)工作［10］;食藥監(jiān)部門(mén)在整合質(zhì)監(jiān)及工商等部門(mén)相關(guān)監(jiān)管職責(zé)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與商務(wù)部門(mén)在餐飲以及食品銷(xiāo)售、物流等領(lǐng)域的溝通與合作，全面深化食品市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管;食安辦領(lǐng)導(dǎo)兩家單位成立綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、溝通、信息傳遞工作。其次，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能部門(mén)資源及任務(wù)的整合。根據(jù)大部制改革，探索將行政監(jiān)督、行政執(zhí)法等職能進(jìn)行整合，使食品監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部職能及任務(wù)分工更加明確。再次，加快推進(jìn)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，由直接監(jiān)督或干預(yù)，向提供專業(yè)化服務(wù)、規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)、信息及網(wǎng)絡(luò)化管理宣傳培訓(xùn)等服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變，使政府監(jiān)管與企業(yè)自我管制形成合力，提高監(jiān)管績(jī)效。

4．完善食品監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)協(xié)調(diào)方式創(chuàng)新

整合各種管理制度與管理方式，不斷提高組織內(nèi)部工作流程、監(jiān)管人員技能以及計(jì)劃和控制系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，從而有效降低食品安全監(jiān)管工作的復(fù)雜性與不確定性。實(shí)施統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入許可證管理制度以及分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)化管理制度。強(qiáng)化各級(jí)政府食安辦直接監(jiān)督的協(xié)調(diào)方式，加快建立部門(mén)之間資源共享與信息互通平臺(tái)。對(duì)處于市場(chǎng)準(zhǔn)入邊界的大量小規(guī)模食品經(jīng)營(yíng)者(如自產(chǎn)自銷(xiāo)小農(nóng)戶、小餐飲、小作坊等)的監(jiān)管，應(yīng)加強(qiáng)食安辦、農(nóng)業(yè)與食藥監(jiān)部門(mén)三方的溝通與協(xié)作，成立聯(lián)合監(jiān)督協(xié)調(diào)部門(mén)共同負(fù)責(zé)監(jiān)管。加快建立并完善對(duì)話機(jī)制與合作機(jī)制，采取更加實(shí)惠、便捷方式鼓勵(lì)公眾積極參與地方政府食品安全各項(xiàng)監(jiān)督和管理工作。

5．加強(qiáng)地方食品監(jiān)管組織保障能力建設(shè)與保障機(jī)制的改革

首先，加強(qiáng)地方監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)。嚴(yán)格核定地方食品監(jiān)管人員編制，并將編制執(zhí)行情況納入地方政府工作績(jī)效考核;有計(jì)劃、有針對(duì)性地組織食品監(jiān)管人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，加強(qiáng)技能考核，編制科學(xué)、規(guī)范、操作性強(qiáng)的食品監(jiān)管人員上崗指導(dǎo)手冊(cè)，有效提升地方監(jiān)管人員的素質(zhì)與工作能力;加強(qiáng)專家型管理隊(duì)伍建設(shè)工作，發(fā)揮專家對(duì)地方食品安全監(jiān)管各領(lǐng)域工作的全面指導(dǎo)作用。其次，建立健全地方食品監(jiān)管部門(mén)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。盡快將食品日常監(jiān)管、檢驗(yàn)檢測(cè)、執(zhí)法等預(yù)算進(jìn)行單列，以切實(shí)加強(qiáng)地方監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入及穩(wěn)定性;加大對(duì)基層食品監(jiān)管專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足地區(qū)缺口;加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用情況監(jiān)督與審計(jì)，提高經(jīng)費(fèi)使用效率，并確保經(jīng)費(fèi)與人員編制的統(tǒng)一。

作者:王華書(shū)單位:貴州大學(xué)