文化體制改革思路探討論文

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1、關(guān)于文化產(chǎn)權(quán)的公益性與經(jīng)營性劃分問題

試點(diǎn)城市大文化系統(tǒng)(含文化藝術(shù)、新聞出版、廣播電視)的改革逐漸由內(nèi)部分配制度的單項(xiàng)改革轉(zhuǎn)入產(chǎn)權(quán)重組、人事分配、社會(huì)保障等綜合性改革實(shí)驗(yàn)階段，盡管遇到重重困難，但總體指導(dǎo)思路還是明晰的。不過，在許多疑難問題中一直存在較大爭議的是不同文化單位“公益性”含量的判別問題。一些單位總是強(qiáng)調(diào)自身的公益特性，不愿進(jìn)經(jīng)營性行業(yè)的籠子，說到底是懼怕政府財(cái)政對(duì)其完全“斷奶”。我們認(rèn)為，關(guān)于公益性與經(jīng)營性的行業(yè)劃分，雖說中央已有一個(gè)實(shí)驗(yàn)性框架出臺(tái)，但簡單硬性的行政劃分并不能建立一個(gè)運(yùn)行良好的文化生產(chǎn)投入產(chǎn)出機(jī)制。即使一些單位(如圖書館、博物館和文化館等)被劃進(jìn)新擬定的事業(yè)單位范疇，維持差額撥款甚至全額撥款，但在傳統(tǒng)的撥款方式(基數(shù)加增量微調(diào))下，這些單位的文化生產(chǎn)仍不會(huì)走出緊運(yùn)行狀態(tài)，因?yàn)闆Q定這種撥款方式的政府信息有限程度和文化單位“財(cái)政投資幻覺”(即認(rèn)為政府投資可直接形成文化生產(chǎn)力，中間不存在制度性“滲漏”的感覺)都依然如故。應(yīng)當(dāng)指出，影響政府對(duì)相關(guān)文化資訊獲取程度和打破“財(cái)政投資幻覺”的主動(dòng)權(quán)始終操持在具體的文化單位手中。這樣，文化單位在資源和經(jīng)營權(quán)都受到限制的情況下，還是可以把內(nèi)部管理失效的責(zé)任模糊化。這里的關(guān)鍵是，這些公益性文化單位沒有能力和積極性去獲取由市場(chǎng)分配的資源，因?yàn)樗鼈兊膶I(yè)特性使其文化產(chǎn)品很難成為私人物品或?yàn)榕潘阅康乃谩Ｔ谙荣x性產(chǎn)權(quán)收益差異(指文化部門甚至其中單位間的勞動(dòng)分配上所出現(xiàn)的天然差別，它與各單位間的產(chǎn)權(quán)收益有關(guān)，而與其間個(gè)人勞動(dòng)的努力程度則沒有關(guān)系)長期存在并越來越大的社會(huì)環(huán)境中，這些單位的員工在文化生產(chǎn)中就難以保持創(chuàng)新動(dòng)力。

我們認(rèn)為走出上述困境的最好辦法，莫過于縮小公益性產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營性產(chǎn)權(quán)之間先賦性的收益差距，使公益性產(chǎn)權(quán)也能在一定程度上參與市場(chǎng)資源分配。相關(guān)調(diào)查給我們的啟發(fā)是，在廣電和新聞出版單位中，媒體與廣告、印刷、發(fā)行等部門所做的公益性與經(jīng)營性業(yè)務(wù)分離并未影響它們作為一個(gè)共同體參與市場(chǎng)資源的分配。這就是說，只要進(jìn)行相應(yīng)的資產(chǎn)組合，公益性產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營性產(chǎn)權(quán)的先賦性收益差異就可得到有效的抑制；當(dāng)公益性產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營性產(chǎn)權(quán)在分離過程中又保持一定的結(jié)合時(shí)，擁有公益性產(chǎn)權(quán)的主體就會(huì)在沒有市場(chǎng)排斥感的精神狀態(tài)下激活生產(chǎn)創(chuàng)新力。在產(chǎn)權(quán)改革中，某市一些文化小系統(tǒng)做了許多打破文化資源“單位化”定制的工作，如把有線電視的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)收編入全市區(qū)域網(wǎng)絡(luò)。這樣做在經(jīng)濟(jì)技術(shù)上可能有一定的合理性，但在產(chǎn)權(quán)安排上并不算(帕累托)最優(yōu)，它只是把資源的“單位化”變成了“部門化”。相反，在該市的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，廣電與文化合并在一起，廣電所獲得的市場(chǎng)收益的一部分可大大緩解文化投入不足的困難，使兩方面的文化生產(chǎn)都充滿活力。也許這個(gè)事例所列舉的產(chǎn)權(quán)安排不見得完善，但它至少給了我們改革事業(yè)制財(cái)政撥款方式的一種思路。假如我們將扶持圖書館事業(yè)的一部分款項(xiàng)不直接劃撥給它，而是作為資本股金投入到其他具有較大市場(chǎng)收益勢(shì)能的文化單位，讓圖書館作為非控股單位參與共同體產(chǎn)權(quán)分配，同時(shí)將圖書館聘用人的質(zhì)詢權(quán)轉(zhuǎn)入共同體，那么圖書館就不但在與共同體的相互監(jiān)督中獲得了爭取事業(yè)發(fā)展的商業(yè)資源，而且還會(huì)平抑雙方間不同產(chǎn)權(quán)先賦性收益擴(kuò)大的勢(shì)差。

按這種思路嘗試尋找突破口，雖然一時(shí)會(huì)打亂事業(yè)編制與產(chǎn)業(yè)實(shí)體間的行政劃分框架，但最終卻能為組建大型文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、實(shí)現(xiàn)多媒體經(jīng)營和跨地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

2．廢除單位制與堅(jiān)持“四個(gè)不變”原則的統(tǒng)一性問題

前一階段，一些地方在一部分生存與發(fā)展困難的文化單位推行了“法人買斷資產(chǎn)，職工買斷工齡”(筆者認(rèn)為此提法有誤，另文批評(píng)，這里僅引用原意)的改革，不僅使這些單位由事業(yè)轉(zhuǎn)換為企業(yè)，而且將其員工由單位人變成了社會(huì)人。由于這一改革從根本上毀壞了已實(shí)行幾十年的單位制架構(gòu)，因而在當(dāng)?shù)匚幕笙到y(tǒng)中引起了人們心理上的巨大震動(dòng)。在人們(尤其是中年以上的人群)早就習(xí)慣以“公家人”身份所組成的利益圈子(體制內(nèi))生活后，突然讓他們面對(duì)將在一夜間驟然失去“公家人”身份保護(hù)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，以致其產(chǎn)生的社會(huì)心理障礙應(yīng)在預(yù)料之中。然而，當(dāng)中央規(guī)定媒體仍保持事業(yè)編制不變的政策后，一些媒體單位就要求按“四個(gè)不變”原則保留單位體制的組織結(jié)構(gòu)，給推進(jìn)單位制改革設(shè)置了一道欄柵。這就引出兩個(gè)相關(guān)的問題：一是單位制是否構(gòu)成了主導(dǎo)文化事業(yè)發(fā)展方向的充要條件?二是在媒體單位是否仍然需要保留體制內(nèi)和體制外的“雙軌”人事制度?

我們認(rèn)為，單位制是主導(dǎo)文化事業(yè)發(fā)展的充分條件，但不是必要條件。表面上看，是單位制組織主導(dǎo)了文化事業(yè)發(fā)展的方向，實(shí)際上是單位制中的委托關(guān)系實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)。換句話說，即使廢除單位制但只要建立以國家資產(chǎn)作基礎(chǔ)的委托關(guān)系，就可以完全確保主導(dǎo)文化事業(yè)發(fā)展的方向和進(jìn)程。例如，實(shí)行國有民營(含國有控股)制度的單位照樣能夠履行“四個(gè)不變”原則的使命。新中國建立以來幾十年，雖然單位制與文化事業(yè)相結(jié)合保證了黨的路線、方針、政策的貫徹，但它所固有的內(nèi)在矛盾又部分地限制了文化事業(yè)的發(fā)展。單位體制實(shí)行的是一種多級(jí)循環(huán)的委托關(guān)系，所有成員都具有上一級(jí)委托人和下一級(jí)人的雙重身份，因而它是一個(gè)委托人監(jiān)督成本較高而人監(jiān)督積極性不足的體制，以致職務(wù)尋租和懈怠搭便車行為被效法不止，結(jié)果常使生產(chǎn)投入和利潤剩余出現(xiàn)“合法性”滲漏。改革以來，人們通過不斷摸索，終于找到了一些在國有產(chǎn)權(quán)不變的前提下克服單位制弊端的實(shí)驗(yàn)性途徑。如國有民營機(jī)制，它是原來(國有國營)委托關(guān)系的一次改進(jìn)或變形。它真正的變化是取消單位內(nèi)所有成員的委托人身份，使其都變成單位的雇員(即由單位人變成社會(huì)人)，這樣就把原來國家、單位、個(gè)人之間的三重關(guān)系簡化成只有國家與單位和單位與個(gè)人的二重關(guān)。國家將所投入的資產(chǎn)委托給一個(gè)單位的總?cè)耍辉倥c單位的其他成員發(fā)生直接關(guān)系；從此使用人權(quán)回歸單位并且高度統(tǒng)一，這從根本上破壞了單位內(nèi)派系結(jié)構(gòu)對(duì)抗的基礎(chǔ)，提高了單位系統(tǒng)的運(yùn)作效率。另外，國家(委托人)與人之間比較明確地劃分了剩余分割權(quán)，將剩余的一定份額以年薪制形式交給人，用以賣斷委托人的監(jiān)督權(quán)和激勵(lì)人的監(jiān)督積極性。委托關(guān)系的這些變化所帶來的新機(jī)制，可有效抑制單位體制下職務(wù)尋租和搭便車的懈怠行為，防止投入與利潤的點(diǎn)滴性滲漏。不過這種新機(jī)制還有一個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的防范問題未解決，使其推廣存在一定的局限性。目前較成熟的辦法是用單位相互參股的方法來改變委托人虛位的問題，收回并強(qiáng)化委托人監(jiān)督權(quán)；建立人(經(jīng)理)市場(chǎng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營者實(shí)行失敗淘汰制度，提高其準(zhǔn)入門檻。

從以上分析中我們得出的結(jié)論是，不論單位的產(chǎn)權(quán)屬性是事業(yè)還是企業(yè)，對(duì)傳統(tǒng)的單位制實(shí)行改革的必要性都是一樣的，只不過應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)與社會(huì)條件的成熟狀況，分別并逐步地推行之。在事業(yè)單位內(nèi)保持體制內(nèi)和體制外的“雙軌”人事制度，既破壞效率，又顯失公平，必須斷然地進(jìn)行并軌改革，統(tǒng)一采用市場(chǎng)用人機(jī)制。

3．文化體制改革中的“分蛋糕”與“做蛋糕”問題

從調(diào)查情況看，一些地方文化單位對(duì)改革的意愿似乎有較明顯的分野。市場(chǎng)能力差的單位要比市場(chǎng)能力強(qiáng)的單位更有迫切性和承受力，但實(shí)際上兩類單位大多有個(gè)共同點(diǎn)，即對(duì)改革的呼吁多半出于變革各自單位財(cái)源的組織與分配機(jī)制這一要求上，而對(duì)全面改革單位制的思想準(zhǔn)備好像還不足。因此改革基本上是由上而下推進(jìn)的，基層單位的被動(dòng)性較大。這使“投資幻覺”在文化系統(tǒng)內(nèi)仍保持著亢奮狀態(tài)，嚴(yán)重影響了人們將改革與發(fā)展聯(lián)系起來的創(chuàng)造性思維發(fā)揮。例如，某市圖書館經(jīng)過人事分配制度的單項(xiàng)改革，并沒有全面開創(chuàng)工作新局面，還是維持著進(jìn)書經(jīng)采編流程下來后比書店晚上市一年左右的供書程式。因?yàn)樗麄兪冀K認(rèn)為，文化生產(chǎn)力萎縮(如藏書增量下降，圍繞讀書的座談、評(píng)獎(jiǎng)、辦講座、搞培訓(xùn)等活動(dòng)減少)主要是源于財(cái)政投入不足。一旦財(cái)源狀況改善，這些問題皆可解決。然而事實(shí)上，他們還是習(xí)慣于將文化事業(yè)單位的生產(chǎn)性活動(dòng)變?yōu)檎加蒙鐣?huì)資源的轉(zhuǎn)移性活動(dòng)的工作方式，即刻板地信守“上面給多少錢下面才能辦多少事”的行動(dòng)邏輯，而不能開拓視野，通過自身創(chuàng)造性的生產(chǎn)活動(dòng)為社會(huì)增加新財(cái)富(資源)。如果改革不是囿于關(guān)起門來“分蛋糕”(盡管我們?cè)谝胤峙渖舷鄬?duì)地解決了“勞動(dòng)時(shí)間測(cè)不準(zhǔn)”的問題，但它仍是一個(gè)“分蛋糕”問題)，倒是奉行開放門戶“做蛋糕”的策略(“分蛋糕”只能分散人心，“做蛋糕”才能吸引人才)，那么，該市圖書館就能聯(lián)袂各行各業(yè)，繼續(xù)開辦好專業(yè)文獻(xiàn)導(dǎo)讀等等特色業(yè)務(wù)，并通過建立文化信息資源共享網(wǎng)絡(luò)，向公眾提供信息領(lǐng)航，組織與開發(fā)技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。按此思維推論，社會(huì)圖書館的公共產(chǎn)品特征也可部分地實(shí)現(xiàn)適用排他性目的且獲得市場(chǎng)回報(bào)的性能轉(zhuǎn)化，這樣將在財(cái)政改善的同時(shí)，提高它們館藏及交流資源的針對(duì)性和利用率。

4、實(shí)行“管辦分離”體制改革的真實(shí)含義問題

單位制與文化事業(yè)結(jié)合的一個(gè)特點(diǎn)就是把文化單位變成了公共機(jī)構(gòu)，使其成為某個(gè)方面公共利益的具體承擔(dān)者。在這樣的體制下，社會(huì)公共利益與單位集體利益高度合一，當(dāng)國家對(duì)單位具有較強(qiáng)的行政控制權(quán)時(shí)，單位集體的特殊利益可保持與其他平級(jí)單位較小的勢(shì)差；但在市場(chǎng)環(huán)境中國家對(duì)單位的行政控制相對(duì)弱化后，其對(duì)公共政策的選擇就會(huì)受到單位自身特殊利益的影響甚至支配，如報(bào)刊的攤派發(fā)行。針對(duì)這個(gè)問題，文化體制改革的一個(gè)重大部署就是實(shí)施“政事分開，管辦分離”的政策，使文化單位從隸屬政府部門的公共機(jī)構(gòu)中分離出來，成為自主運(yùn)營各類文化事權(quán)的公益機(jī)構(gòu)或者經(jīng)營機(jī)構(gòu)。同時(shí)，政府也轉(zhuǎn)變職能，不再依賴具體的文化單位來執(zhí)行有關(guān)文化方面的公共行政事務(wù)。對(duì)此項(xiàng)改革，有的人以為這是設(shè)計(jì)要最后形成“由社會(huì)開辦微觀業(yè)務(wù)，政府只作宏觀管理”的理想局面。然而，我們的疑問是，僅就規(guī)定改制后的公益性文化事業(yè)單位仍以政府投資為主，并且在媒體單位堅(jiān)持“四個(gè)不變”的原則而言，還能說政府已完全卸掉了舉辦文化事業(yè)的職責(zé)了嗎?顯然這是做不到的。不講文化是一個(gè)門類眾多、層次不同、性能各異、包容性極大的領(lǐng)域，只說文化產(chǎn)品與服務(wù)對(duì)社會(huì)變革的特殊影響和作用，就必須把其社會(huì)效益放在首位。對(duì)任何國家與地區(qū)的政府來說，文化行政職能至少應(yīng)體現(xiàn)在如下方面：(1)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況調(diào)整文化行政機(jī)構(gòu)的組織與職權(quán)；(2)推動(dòng)一切有利于文化創(chuàng)作與活動(dòng)發(fā)展的相關(guān)立法，并依法加強(qiáng)文化市場(chǎng)的管理；(3)從推廣文藝活動(dòng)到營造社區(qū)文化氛圍，讓一般民眾接近文化；(4)關(guān)注社會(huì)文化素養(yǎng)教育，扶持業(yè)余文化創(chuàng)作與交流，培育大眾美感能力；(5)推動(dòng)對(duì)外文化交流與貿(mào)易；(6)進(jìn)行國家或地方文化形象包裝，以便為商圈文化形象再造和社區(qū)文化形象再造而樹立典范。所以我們認(rèn)為，根據(jù)政府的這些職責(zé)，對(duì)“管辦分離”的含義要辯證地理解。政府的“管”，既要從法規(guī)上管，又要從經(jīng)濟(jì)上管，要管出文化事業(yè)繁榮和文化產(chǎn)業(yè)興旺的局面來。這其中也少不了由政府負(fù)責(zé)“辦”的一部分文化事業(yè)，只不過辦的方式與過去不同，是主辦而不是包辦。在政府主辦的文化事業(yè)單位中，要將公共行政職能同公益服務(wù)職能分開，使單位集體利益不再與社會(huì)公共利益相混淆，這是“管辦分離”政策的主要內(nèi)涵。按此要求，有的地方廣電系統(tǒng)現(xiàn)在實(shí)行“局臺(tái)合一”的組織形式也許還要繼續(xù)改革，應(yīng)設(shè)想在廣電系統(tǒng)組建集團(tuán)公司，而把其負(fù)責(zé)行政管理的職能徹底分離出來，交給政府主管文化的綜合部門，以便真正改變他們“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的不合理體制。

另外，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的建設(shè)而言，政府也不能只“管”不“辦”。因?yàn)榧词故羌{入商業(yè)化軌道的文化產(chǎn)業(yè)，如文化旅游業(yè)，對(duì)其組織的大項(xiàng)目政府也不能不投資。當(dāng)然，投資可以考慮利用多種方式，通過政府采購、專項(xiàng)扶持經(jīng)費(fèi)、稅收優(yōu)惠、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)等經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行催生和誘導(dǎo)，甚至熱心地為文化企業(yè)“開拓兩個(gè)市場(chǎng)，利用兩種資源”而牽線搭橋。目前，我國發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的商機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)同樣巨大，更需要政府的整體規(guī)劃和大力扶持。

[摘要]深化文化體制改革所遇到的一部分阻力，來自對(duì)諸如文化產(chǎn)權(quán)的公益性與經(jīng)營性劃分、廢除單位制與堅(jiān)持“四個(gè)不變”原則的統(tǒng)一、改革中的“分蛋糕”與“做蛋糕”、“管辦分離”改革分寸的把握等難點(diǎn)問題的認(rèn)識(shí)分歧。文章針對(duì)這些問題展開討論，發(fā)表一家之言，以做深入探討之鋪墊。

[關(guān)鍵詞]文化體制；深化改革；思路探索

文化可以是多元并存的，但文化體制卻只能是統(tǒng)一實(shí)行的。我們?cè)谖幕w制改革中雖然倡導(dǎo)各地創(chuàng)新與探索，但畢竟擺脫不了歷史遺產(chǎn)的影響和由這些遺產(chǎn)所決定的選擇。筆者探討的問題也許帶有許多共性，然而正由于此，它對(duì)區(qū)位化改革而言才有其策應(yīng)的意義。