防洪減災(zāi)可持續(xù)發(fā)展論文

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遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的原則，自80年代以來(lái)，已為世界各國(guó)有識(shí)之士所共識(shí)，并已成為我國(guó)發(fā)展的基本國(guó)策。當(dāng)前各行各業(yè)在制訂各種發(fā)展規(guī)劃時(shí)，都標(biāo)明將可持續(xù)發(fā)展作為應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想。防洪減災(zāi)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐條件，它可以增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的抗干擾能力和發(fā)展的穩(wěn)定性，在防洪減災(zāi)規(guī)劃中如何具體體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展原則，是一頂值得探討的問(wèn)題。

1、防洪減災(zāi)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)系

“可持續(xù)發(fā)展”的定義和內(nèi)涵，已經(jīng)有不少學(xué)者研究探討，但至今仍未超出1987年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來(lái)》一文中所提出的：“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”的闡釋。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，其內(nèi)函的實(shí)質(zhì)是：有計(jì)劃的控制人口增長(zhǎng)；科學(xué)地節(jié)約、高效開(kāi)發(fā)利用各種資源；積極保護(hù)和改善生態(tài)及社會(huì)環(huán)境；提高人類對(duì)他們生存和發(fā)展客觀情勢(shì)的認(rèn)識(shí)；限制人類自身不顧后果的各種有損全社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行為；協(xié)調(diào)人口、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的相互變化關(guān)系。這些正是達(dá)到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的基本要求。

洪水是地表水的重要組成部分，是塑造生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)重要?jiǎng)恿?。洪水具有兩重性：?dāng)其來(lái)量不對(duì)人類生存和發(fā)展空間構(gòu)成危害時(shí)，是可利用水資源的一部份，如直接供生活生產(chǎn)引用、補(bǔ)給地下水、經(jīng)過(guò)調(diào)蓄補(bǔ)充枯水期的水量不足以及沖洗河道和地表污染物等；另一方面，當(dāng)其來(lái)量過(guò)大，對(duì)人類生存和發(fā)展空間造成沖擊破壞時(shí)，則是一種巨大的災(zāi)害。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，防洪設(shè)施不完善，標(biāo)準(zhǔn)很低，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施(如房屋、道路等)簡(jiǎn)陋易損，抗災(zāi)害能力很弱，每遇較大洪水，則發(fā)生江河泛濫或堤防決口漫溢，致使經(jīng)濟(jì)遭受損失，工廠停產(chǎn)，農(nóng)田失收，房屋倒塌，甚至大量人口死亡，居民財(cái)產(chǎn)蕩然無(wú)存，不得不四處逃難，造成社會(huì)的大動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中斷或長(zhǎng)期停滯不前。洪水災(zāi)害便成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

洪水災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響主要是：1)危及人民生命安全，有可能造成一定數(shù)量的人口傷亡；2)破壞社會(huì)財(cái)富，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，受災(zāi)嚴(yán)重的地區(qū)和家庭可能使長(zhǎng)期的財(cái)富積累毀于一旦；3)自然資源和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施遭到損毀，如土地沖毀、生態(tài)環(huán)境遭到破壞、交通通訊中斷等；4)惡化環(huán)境，如擴(kuò)散污染物，傳播疾病，造成社會(huì)秩序的混亂等。特別嚴(yán)重的洪水災(zāi)害，可能造成大量人口死亡，各種基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)財(cái)富遭受毀滅性的破壞，引起社會(huì)長(zhǎng)期動(dòng)蕩不安，同時(shí)造成難以恢復(fù)的環(huán)境災(zāi)難。為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)代凡是受洪水災(zāi)害威脅嚴(yán)重的國(guó)家，都把防洪減災(zāi)作為保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的重大問(wèn)題，積極研究解決。根據(jù)我國(guó)自然環(huán)境的特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)歷史背景，洪水災(zāi)害是歷史性的心腹大患，防洪減災(zāi)設(shè)施建設(shè)成為穩(wěn)定社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的重大措施，得到舉國(guó)上下的普遍重視。持續(xù)不斷的加強(qiáng)和完善防洪減災(zāi)各種措施，提高社會(huì)公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，仍然是21世紀(jì)國(guó)家和社會(huì)公眾的重大任務(wù)。

2、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)防洪減災(zāi)的基本要求

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不等于不間斷的增長(zhǎng)，它受各種客觀因素的影響，也會(huì)發(fā)生一定程度的波動(dòng)，但這種波動(dòng)不應(yīng)影響長(zhǎng)期的增長(zhǎng)趨勢(shì)，而在波動(dòng)出現(xiàn)后能在較短的時(shí)期內(nèi)恢復(fù)持續(xù)增長(zhǎng)。洪水災(zāi)害是引起局部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的一項(xiàng)重要因素，防洪減災(zāi)措施的主要功能是：

1)保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)的安全；

2)保障人民生活和各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)作；

3)保護(hù)各種資源和人類生存發(fā)展環(huán)境免于遭到破壞。同時(shí)，還應(yīng)盡量化成災(zāi)的洪水為可利用的水資源。這些功能正是防止社會(huì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長(zhǎng)的重要措施。防洪減災(zāi)能力受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平的限制，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，人類是不能完全控制洪水災(zāi)害的。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，人類只能以科學(xué)的態(tài)度，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和全局利益考慮，既要積極地、適度地改造自然，控制洪水；又要順應(yīng)客觀規(guī)律，主動(dòng)地適應(yīng)洪水，在某些時(shí)候、某些局部地區(qū)承受暫時(shí)的洪水災(zāi)害，與自然協(xié)調(diào)共處。根據(jù)這種認(rèn)識(shí)，在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，采取工程措施和非工程措施，建立適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展要求的防洪減災(zāi)體系是完全可以做到的。

為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，防洪減災(zāi)的總體目標(biāo)應(yīng)是：

1)有效控制常遇洪水，使受洪水威脅地區(qū)的絕大部分在絕大多數(shù)年份社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不受影響，保持正常運(yùn)作；

2)在江河遭遇大洪水時(shí)，采取各種措施，將洪水災(zāi)害限制在事先安排的局部地區(qū)，使國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)作和社會(huì)生活不致發(fā)生動(dòng)蕩，不致影響國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃的完成或造成嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)害；

3)在遭遇特大洪水時(shí)，要對(duì)洪水出路預(yù)先作出安排，局部地區(qū)遭受災(zāi)害后，能得到迅速救濟(jì)和恢復(fù)。主要江河防洪減災(zāi)能力達(dá)到上述目標(biāo)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然在局部地區(qū)。某些年份暫時(shí)受到影響，但不會(huì)使其發(fā)展發(fā)生全局性和長(zhǎng)期的大波動(dòng)，可以使它始終保持可持續(xù)發(fā)展的勢(shì)頭。

3、保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)在防洪減災(zāi)對(duì)策中須妥善處理的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

(1)江河防洪的標(biāo)準(zhǔn)

江河防洪標(biāo)準(zhǔn)主要是從水文隨機(jī)性的角度反映防洪對(duì)象的安全風(fēng)險(xiǎn)程度。我國(guó)主要江河在防洪實(shí)踐中，一般都考慮三種不同情況：

1)河道堤防配合水庫(kù)可能達(dá)到的防洪標(biāo)準(zhǔn)，作為防御常遇洪水的基本要求；

2)以江河堤防、水庫(kù)的防洪能力為基礎(chǔ)，也就是在防御常遇洪水基本要求的基礎(chǔ)上再配合運(yùn)用有一定工程設(shè)施和居民安全措施的分蓄行洪區(qū)所能達(dá)到的防洪標(biāo)準(zhǔn)，以此作為符合論證要求的防洪規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)；

3)如果曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的歷史最大洪水，超過(guò)防洪規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，則往往將這種歷史最大洪水作為江河重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象的安全校核標(biāo)準(zhǔn)，如長(zhǎng)江的1870年洪水、珠江的1915年洪水、松花江的1998年洪水。這種歷史最大洪水，在歷史上曾經(jīng)造成過(guò)巨大的、甚至毀滅性災(zāi)害，為社會(huì)公眾留下了極為深刻的印象，一旦在當(dāng)前或今后重現(xiàn)，則可能造成社會(huì)公眾難以承受的災(zāi)難。因此，從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要考慮，作為防洪減災(zāi)的一個(gè)目標(biāo)是必要的。如果按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)所安排的防洪措施尚不能滿足防御歷史特大洪水的要求，則必須進(jìn)一步安排必要的臨時(shí)措施(多數(shù)是因陋就簡(jiǎn)的)加以解決，將其可能產(chǎn)生的災(zāi)害限制在一定范圍內(nèi)，防止洪水失控。

由于我國(guó)江河洪水年際變化很大，江河洪水來(lái)量與河道泄洪能力的矛盾突出，必須貫徹“蓄泄兼籌”的方針。但宜于修建水庫(kù)的河谷盆地和擴(kuò)大河道、加高加固堤防所需占用的河道兩側(cè)土地，都是人口密集和經(jīng)濟(jì)、政治中心地帶，修建水庫(kù)、整治河道和修建堤防都受到占地移民的限制和工程投資過(guò)高的制約，只能達(dá)到一定規(guī)模和防洪能力。依靠水庫(kù)堤防，主要江河一般只能防御10～20年一遇的常遇洪水，少數(shù)重要河段加大投入，降低直接經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，可以達(dá)到20～50年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)。超過(guò)上述限度，在防洪總體安排、建設(shè)投資效益、管理養(yǎng)護(hù)維修和防汛安全風(fēng)險(xiǎn)諸方面部會(huì)產(chǎn)生很大困難。因此，許多主要江河要達(dá)到合理的防洪規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)或?qū)Ω稓v史特大洪水，就不能不采取暫時(shí)犧牲局部保全大局的方略，利用原來(lái)的湖泊洼地、部分農(nóng)村或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)作為臨時(shí)分蓄行洪區(qū)，防止洪水失控，將洪水災(zāi)害限制在局部地區(qū)，盡量減少經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，防洪標(biāo)準(zhǔn)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家財(cái)力的制約，在防洪規(guī)劃中，常規(guī)防洪工程防洪能力的確定，分蓄行洪區(qū)的建設(shè)規(guī)模、運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)、安全設(shè)施和使用后救濟(jì)、恢復(fù)、重建等社會(huì)安全保障系統(tǒng)以及分蓄行洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、管理體制的合理安排，便成為防洪規(guī)劃的核心和難點(diǎn)，也是防洪非工程措施風(fēng)險(xiǎn)管理的主要對(duì)象，必須考慮綜合因素，充分論證。

(2)防洪工程的質(zhì)量問(wèn)題

防洪工程的質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)防洪規(guī)劃目標(biāo)的保證。許多水庫(kù)安全標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，質(zhì)量低下，隱患病險(xiǎn)很多，堤防基礎(chǔ)地質(zhì)條件復(fù)雜，多數(shù)未做必要處理，堤身隱患不清，填筑質(zhì)量很差，水庫(kù)調(diào)洪、河道行洪水位未達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)就險(xiǎn)情不斷，甚至發(fā)生潰壩決堤，因此，確保工程質(zhì)量是減少安全風(fēng)險(xiǎn)最重要的條件。江河堤防隨著防洪標(biāo)準(zhǔn)的提高而加高加固，堤防越高工程質(zhì)量越難保證，消除隱患越加困難，高水行洪時(shí)險(xiǎn)情越易發(fā)生。因此，依靠工程措施提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的制約因素，又必須考慮防洪工程本身質(zhì)量保證樣度和防汛風(fēng)險(xiǎn)增加所帶來(lái)的不利影響。

(3)工程體系的管理

防洪體系形成后，能否真正發(fā)揮作用，關(guān)鍵在管理工作。防洪體系戰(zhàn)線長(zhǎng)、情況復(fù)雜，既經(jīng)常受各種自然因素的破壞，又受各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響和人力設(shè)置行洪障礙。各種破壞如果不能及時(shí)養(yǎng)護(hù)維修，各種障礙如不能及時(shí)清除，可能從對(duì)局部的影響擴(kuò)大到對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的安全造成危害。大江大河更突出的問(wèn)題是分蓄行洪區(qū)的管理。分蓄行洪區(qū)既是防洪設(shè)施，又是居民生活生產(chǎn)基地。在規(guī)劃設(shè)計(jì)和管理中必須對(duì)其上地開(kāi)發(fā)利用程度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和基本建設(shè)要有所限制和提出特殊要求，使之既能保證不使用年份居民的正常生活生產(chǎn)，又能在分蓄行洪時(shí)盡量減少破壞損失，同時(shí)還要考慮運(yùn)用后便于恢復(fù)和重建。必須將防洪體系的管理放在與防洪體系建設(shè)同等重要的地位。在防洪體系建設(shè)時(shí)，要為管理創(chuàng)造必要的條件。

(4)不斷增強(qiáng)受洪水威脅地區(qū)居民承受洪水暫短淹沒(méi)的能力

在當(dāng)代科學(xué)技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，人類不可能完全控制洪水和消滅洪災(zāi)，每年都有一些地區(qū)發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水，或某些河段發(fā)生意外事故，都有一定地區(qū)和居民受到不同程度洪水災(zāi)害。因此，提高受洪水威脅地區(qū)居民承受暫時(shí)洪水淹沒(méi)的能力是減少洪水時(shí)人口傷亡，經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響的重要條件，也是防洪非工程措施的核心問(wèn)題。提高居民承受洪災(zāi)能力的主要措施包括：

1)提高居民防災(zāi)意識(shí)，使他們確切了解居住地區(qū)遭受洪水的可能性和嚴(yán)重程度，宣傳臨時(shí)避洪減災(zāi)的各種辦法，在遭受洪災(zāi)時(shí)，有必要的思想準(zhǔn)備和應(yīng)變能力；

2)在修建房屋和各種固定設(shè)施時(shí)，要考慮適應(yīng)洪水暫短淹沒(méi)的能力。在一般情況下，在遭受洪水淹沒(méi)時(shí)，只要不房倒屋塌，能保住重要財(cái)產(chǎn)，則損失率要大大減少，災(zāi)后恢復(fù)比較迅速容易；

3)江河可能行洪的灘地、階地，應(yīng)盡可能保持其行洪能力，如果非利用不可，也應(yīng)將永久居民遷出，土地用作體育場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)、公園等允許臨時(shí)淹沒(méi)，并易于撤退的項(xiàng)目；如果河灘居民多，遷移困難，就必須采取類似分蓄洪區(qū)的安全措施，在遭受一定標(biāo)準(zhǔn)的洪水時(shí)，允許行洪。江河沿岸是城市集鎮(zhèn)聚集的地區(qū)，雖然通過(guò)防洪排水工程設(shè)施可將防洪、排水標(biāo)準(zhǔn)提高到較高的水平，但都有一定的限度，而且有不少城市集鎮(zhèn)受自然條件和經(jīng)濟(jì)因素的限制，不可能達(dá)到很高的標(biāo)準(zhǔn)，因此要考慮建設(shè)“不怕淹的城市”。在城市集鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)要使供電、供水、通訊網(wǎng)絡(luò)、對(duì)外交通干線和重要地下設(shè)施具有一定的抗御洪水的能力，在一般地區(qū)暫時(shí)淹沒(méi)時(shí)，不對(duì)正常生活和社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生重大影響。在當(dāng)代科技水平和經(jīng)濟(jì)力量下，是有可能做到的。

(5)妥善安排防洪減災(zāi)的投入問(wèn)題

防洪減災(zāi)設(shè)施的建設(shè)在我國(guó)將是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，必須按照防洪規(guī)劃逐步完善和提高，使一個(gè)流域或一個(gè)河段防洪工程設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)能有計(jì)劃的提高，使其發(fā)揮總體的效益，鑒于洪水災(zāi)害發(fā)生的不確定性，因此要防止大災(zāi)大投入、小大小投入、無(wú)災(zāi)不投入的被動(dòng)局面。防洪減災(zāi)投入應(yīng)保持一定的強(qiáng)度，使江河防洪能力比較均衡的提高。不少地方防汛搶險(xiǎn)舍得投入，但對(duì)管理運(yùn)行養(yǎng)護(hù)維修不能安排必要的經(jīng)費(fèi)；或修建防洪工程設(shè)施可以按計(jì)劃安排投資，而對(duì)防洪的非工程建設(shè)則往往忽視，缺乏資金保證。這樣就使防洪減災(zāi)的能力不能保持穩(wěn)定，很難防止江河防洪能力逐步衰退的現(xiàn)象。國(guó)家在考慮防洪減災(zāi)的投入時(shí)，不僅要考慮直接經(jīng)濟(jì)效益，更須看到它的社會(huì)效益及其全部功能在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。要在安排防洪工程建設(shè)的同時(shí)，充分考慮管理運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)維修和非工程措施費(fèi)用。國(guó)家對(duì)防洪減災(zāi)的投入在各種基礎(chǔ)設(shè)施投入中，應(yīng)適當(dāng)超前，這是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部良好環(huán)境的重要因素。江河防洪減災(zāi)的能力，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)的過(guò)程，國(guó)家必須有全面的規(guī)劃和安排，使防洪減災(zāi)逐步適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求。

防洪減災(zāi)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐條件，是一種增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展抗干擾的能力，是保持發(fā)展穩(wěn)定性的重要因素。要通過(guò)防洪的工程措施和非工程措施，盡量減少經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)影響和環(huán)境破壞，同時(shí)不斷增強(qiáng)受洪水威脅地區(qū)居民承受暫時(shí)洪水災(zāi)害的能力，使絕大部分地區(qū)在絕大多數(shù)年分不受或少受洪水災(zāi)害，使每年受災(zāi)的部分地區(qū)居民能在較短的時(shí)期恢復(fù)重建，并保持社會(huì)穩(wěn)定，這樣就能保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。