水資源安全對策研究管理論文

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1引言

水資源問題成為世界普遍關注的根本原因，就在于它不僅影響、制約現代社會的可持續發展，而且將成為21世紀全球資源環境的首要問題，直接威脅人類的生存和發展，并將由此引起戰爭。

繼1972年聯合國第一次人類環境會議發出“水將導致嚴重的社會危機”以來，水資源問題不僅沒有得到根本解決，而且愈來愈嚴重，為此，1994年，在近80個國家的環境部長出席的首次國際飲用水和環境會議上，UNEP主任伊麗莎白·多德斯韋爾呼吁世界各國采取一致的行動，象解決臭氧層問題那樣，認真解決非?，F實的水資源危機。最近，受聯合國糧農組織、環境署、開發計劃署、科教文組織和世界銀行資助的“世界水委員會”成立了“21世紀水世界委員會”，其主要工作就是指導制定21世紀水、生命和環境的長期構想，站在人類未來的高度，滿足未來對水的需求和保證可持續用水。該委員會在1999年4月15—16日，在上海召開了一次工作會議，探討提出中國21世紀水的展望與構想的可能性，并準備在2001年“世界水日”在荷蘭召開第二次世界水論壇與部長級會議，屆時將提出該委員會對21世紀水的展望報告，提出世界21世紀水的行動建議。

中國水資源問題更加嚴重，毫不夸張地說，21世紀水資源安全問題的解決關系到中華民族的繁榮興旺，我們必須予以高度重視。

2、21世紀中國水資源面臨的主要問題

學術界通常將我國目前水資源開發利用存在的主要問題形象地概括為“水多、水少、水贓和水渾”。進入21世紀，隨著人口的增加和國民經濟的快速發展，這些問題依然存在，并且有愈衍愈烈的趨勢，同時出現許多新新情況，導致21世紀中國水資源問題更加嚴峻，主要表現在：

2.1水資源供需矛盾達到白幟化

目前，我國水資源供需矛盾比較嚴重。在全國640個城市中，缺水城市達300多個，其中嚴重缺水的城市114個，日缺水1600萬噸，每年因缺水造成的直接經濟損失達2000億元，全國每年因缺水少產糧食700—800億kg。

進入21世紀，我國水資源供需矛盾將進一步加劇，據預測，2010年，全國總供水量為6200～6500億m3，相應的總需水量將達7300億m3，供需缺口近1000億m3，2030年全國總需水量將達10000億m3，全國將缺水4000～4500億m3，到2050年全國將缺水6000～7000億m3。值得說明的是，在1949～1994的46年間，我國的供水量僅增加4000億m3，在此期間水資源開采利用較容易，難度較小，如果在今后30余年水資源供水量增加4000～4500億m3（或者50多年增加6000～7000億m3），完成這項任務非常艱巨。

由此可見，21世紀我國水資源供需面臨非常嚴峻形勢，如果在水資源開發利用上沒有大的突破，在管理上不能適應這種殘酷的現實，水資源很難支持國民經濟迅速發展的需求，水資源危機將成為所有資源問題中最為嚴重的問題，它將威脅中華民族的騰飛，前景十分令人擔憂!

2.2水質危機所導致的水資源危機大于水量的危機

水資源是量與質的高度統一，21世紀我國面臨著水量的危機，同時水質危機更加嚴重，甚至因水質問題所導致的水資源危機大于水量危機。

目前，無論是地表水還是地下水，我國的水質污染非常嚴重。根據全國1998年對全國109700公里河流進行的評價，符合《地面水環境質量標準》的Ⅰ、Ⅱ類標準只占29.4%（河段統計），符合Ⅲ類標準的占33.0%，屬于Ⅳ、Ⅴ類標準的占20.3%，超Ⅴ類標準的占16.9%如果將Ⅲ類標準也作為污染統計，則我國河流長度有70.6%被污染，約占監測河流長度的2/3以上，可見我國地表水資源污染非常嚴重。

我國地表水資源污染嚴重，地下水資源污染也不容樂觀?！鞍宋濉逼陂g水利部組織有關部門完成了《中國水資源質量評價》，其結果表明，我國北方五省區和海河流域地下水資源，無論是農村（包括牧區）還是城市，淺層水或深層水均遭到不同程度的污染，局部地區（主要是城市周圍、排污河兩側及污水灌區）和部分城市的地下水污染比較嚴重，污染呈上升趨勢。具體而言，根據北方五省區（新疆、甘肅、青海、寧夏、內蒙古）1995眼地下水監測井點的水質資料，在69個城市中，Ⅰ類水質的城市不存在，Ⅱ類水質的城市只有10個，只占14.5%，Ⅲ類水質城市有22個，占31.9%，Ⅳ、Ⅵ類水質的城市有37個，占評價城市總數的53.6%，即1/2以上城市的城市地下水污染嚴重。

進入21世紀，雖然隨著我國環境治理力度加大，水質惡化的勢頭有所控制，但從總體上來判斷，水質惡化的趨勢不可避免，從空間上，將由大陸向海洋，從城市到農村擴展，如果不采取有利的措施，一些城市、地區或流域甚至全國可能發生水質危機，可以說，水質危機危害遠遠超過水量危機，必須引起高度重視。

2.3水資源“農轉非”嚴重，水權成為重大問題

“農轉非”是指農業水資源通過不同的途徑改作它用，導致單位水資源所產生的效益高于原有的水資源利用模式。從世界角度來看，這是一種趨勢，產生這種現象的根本原因是比較效益在發揮導向作用，可以估算，單位水資源所產生的農業效益遠遠低于工業所產生的效益。我國水資源“農轉非”現象更加普遍，而且隨著時間的推移趨勢更加明顯。

1949年我國農業用水量約為1001億m3，占全國總用水量1031的億m397.1%，到1997年，該比例下降到75.5%，與此同時，工業和城市生活用水比例由2.9%上升到24.6，如果仍以1949年的比例為基準進行估算，那么1997年約有1206億m3水資源被轉移到工業和城市生活，其中工業用水接受了993億m3，城市生活用水接納了223億m3，即便是以1980年為基準，也有710億m3水資源總量被轉移利用。

21世紀，水資源農轉非的現象更加明顯。據有關專家預測，到2050年，全國需水構成比例為農業：城市生活=54：46，即農業用水占54%，城市生活用水占46%，如果仍以1949年的比例為基準，那么到2050年將有3427億m3水資源被轉移

大量的水資源“農轉非”并沒有制約農業的持續發展，僅以糧食生產為例，1949年只生產糧食1132億kg，1998年則達到49000億kg。水資源只是農業持續發展眾多因素中重要因素之一，農業用水向城市生活和工業轉移沒有根本影響農業發展的根本原因是優質種子、化肥和科學技術的進步推動，其中農業節水技術發揮了發揮了不可替代的作用，可以說，水資源“農轉非”擠占了農業生產所必須的農業水資源資產，他迫使農業生產走高效用水之路，因而促進了農業節水技術的發展，其最終結果是水資源資產增殖。

水資源“農轉非”并不是無限的，它有量的限制。我們必須清醒地認識到，水資源“農轉非”在一定程度上侵犯了農民的水權。所謂的水權是指水資源的所有權和使用權。我國憲法規定水資源歸國家所有（集體除外），但現實上存在著所有權與使用權的分離。隨著市場經濟逐步完善，水權問題更加突出，必須認真研究水權取得、水權的交易、水權的實現與水權調控等系列重大問題，使“農轉非”問題在水權方面得到圓滿解決，如果對此忽視，那么必將引發系列社會矛盾，導致該種模式的實施出現障礙。

2.4水資源開發引起的生態環境問題更加嚴重

為了滿足21世紀水資源需求，必將加大水資源開采力度，水資源過渡開發，無疑會導致生態環境的進一步惡化。通常認為，當徑流量利用率超過20%時就會對水環境產生很大影響，超過50%時則會產生嚴重影響，目前，我國水資源開發利用率已達19%，接近世界平均水平的三倍，個別地區更高，如1995年松海黃淮等片開發利用率已達50%以上。據預測，到2050年全國地表水資源利用慮為27%，除西南諸河利用率較低外（12%），其他各流域均超過20%，特別是海灤河、淮河、黃河地表水資源利用率均超過50%，分別為62%、60%和56%。

地下水的開發利用也將達到相當程度。2050年，全國地下水利用率平均為64%，除內陸河較低外（27%），其他流域（不含西南諸河）地下水利用率均大于56%，特別是海灤河、淮河、黃河地下利用率將分別高達100%、74%、93%。過度開采地下水會引起地面沉降、海水入侵、海水倒灌等一系列環境問題。在目前水地下水資源開發條件下，全國已經出現區域性地下漏斗56個總面積大于8.2萬平方公里，地層沉陷的城市達50余個，其中北京的沉降面積達800平方公里，環渤海平原區由于海水倒灌影響面積已達186萬畝。

321世紀中國水資源安全對策

21世紀中國水資源存在的主要問題，向我們提出了嚴峻的挑戰，我們必須采取一系列措施，才能解決解決水資源安全問題，進而為中華民族的崛起和騰飛保架護行。勿庸置疑，解決我國21世紀水資源安全的基本出路是開源、節流和加強管理，這是總的方向。在具體宏觀對策上，我們必須采取以下對策。

3.1、開展以提高用水效率為中心的技術革命

用水效率和水資源利用率兩個不同的概念，它偏重于單位水資源所獲得的效益。我國的水資源開發利用率較高，但是水資源利用效率比較低下，導致寶貴的水資源浪費十分嚴重。如我國的農業長期以來采用粗放型灌溉方式，水的利用效率很低，水的有效利用率僅在40%左右，現有灌溉用水量超過作物合理灌溉用水0.5至1.5倍以上；工業和城市用水浪費現象也很嚴重，除北京、天津、大連、青島等城市水重復利用率可達70%以外，大批城市水資源的重復利用率僅有30%-50%，有的城市更低，而發達國家已達到75%以上，高于先進國家幾倍、甚至十多倍。

我國節水有很大的潛力可挖。城市生活用水的節水潛力也很大，大約有1/3到1/2潛力可挖。我國目前節水效益水平與國際上比較還是低的。椐有關資料分析，美國1990年用水效率為10.3美元/m3，1989年日本為32.410.3美元/m3，我國1995年用水效率為10.7元/m3，我國1995年的用水效率只有美國的1990年1/8，日本1989年的1/25（匯率按1995年1.32美元計算），說明我國節水潛力很大。1978-1984年的資料表明，北京、天津兩城市工業總產值分別增長了1.8倍和1.6倍，但由于提高了水的重復利用率，從40%-46%提高到72%-73%，而萬元產值耗水量卻減少了。

因此，我國必須掀起一場提高用水效率的革命，大幅度提高用水效率。為此，我們應該進行以提高用水效率為中心的技術革命，如提高水利產業中科技含量，農業大力推行節水灌溉技術，工業要采用先進技術和工藝，提高循環用水的次數，生活用水設施采用先進節水措施等。

3.2、水資源管理一體化

所謂的水資源管理一體化，是指將水資源放在社會—經濟—環境所組成的復合系統中，用綜合的系統的方法對水資源進行高效管理。水資源管理一體化的主要思想是，水資源不僅是自然資源，而且是對環境有相當制約的環境資源，他對國民經濟發展、人們生活福利的提高以及人類社會的可持續發展都有重要的影響，所以，水資源管理不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的方法，而應該采取“動一發而牽全身”的系統方略。

水資源管理一體化在客觀實施上具有多層次性。如區域水量與水質管理的協調統一，流域管理與行政管理的協調統一、水資源管、供、用和治理協調、水資源利用和濕地保護統一，水資源地表與地下水—降雨聯調，水資源開發利用與森林保護相相統一，區域產業結構的調整和布局充分考慮水資源承受能力等等。

管理上的一體化，其中起重要作用的是機構協調和目標的一體化，其要求有關部門管理協調統一，部門之間必須擰成一股繩，協同作戰，不能各自為政。水資源管理涉及眾多部門，例如，節水農業是一個系統工程，涉及到農業、水利、科技、氣象、城建、環保、宣傳、計劃和行政部門等眾多部門，單靠某一部門開展節水農業的發展是難以實現，如果各自為戰，難以形成合力發揮最大效益，效率低下，而且造成國家財富的損失，必須通過有關部門的大力協作來完成。

從效益上來看，水資源管理一體化最終目標是水資源開發利用必須達到經濟效益、社會效益和生態效益的協調統一，其效益衡量尺度必須具有較大。如充分利用當地當地的降雨資源，從局部上來考察，可能提高了水的利用效率，具有較好的社會效益和經濟效益，但從整個流域的角度來認識，假設流域的各個區域皆以留住當地水資源為己任，流域水資源地表徑流會發生大的改變，甚至導致大江大河的斷流，引起更大的生態環境問題。所以，充分利用當地水資源是以流域可承受能力為極限，是有條件和限制的。對于大空間的水資源一體化必須通過政府的調控來實現，區域是無法來完成的，特別是在隨著社會主義市場經濟的逐步完善，各個區域皆以經濟效益為最終目標條件下，政府的水資源管理一體化宏觀調控功能更應該加強和完善。

3.3、建立高效有序的水資源管理機制

水資源管理一體化，必須有相應的管理機制作為保證，建立高效有序的水資源管理機制，是解決21世紀水資源安全不可或缺的重要途徑。

目前，我國水資源管理機制不合理，造成水資源開發利用出現許多問題，僅以農業水資源開發利用為例，存在著主要存在以下問題：

（1）機制失靈，水資源短缺與水資源浪費共存；

（2）現行體制和政策難以形成有效的節水機制，管理單位失去節水的積極性，不利于節水，甚至鼓勵多用水；

（3）灌溉工程老化，僅以渠道工程老化為例，在被調查的373座渠首建筑物中，完好的僅占4%；

（4）過度超采，生態環境惡化，出現大面積地下漏斗，地面沉降或裂縫，黃河斷流，海水入侵等；

（5）水利工程管理單位收不低支，舉步維艱。為了21世紀水資源安全，水資源管理機制必須有一個大的突破。

首先，必須將將節約用水、保護水資源作為一項基本國策。我們必須向實施計劃生育國策那樣來實現這一國策。在全社會形成節水和保護水資源風氣，把它作為全民的行動，與社會經濟可持續發展效益結合起來，要堅持不懈，無論產業結構布局和調整，還是各項政策的制訂和實施，必須充分考慮水資源的制約因素，建立節水型社會。

其次，在管理方面，改變原有的管理方法，由供給管理轉向需求與供給管理有機結合的管理，進而逐步實現需求管理。

第三，改革現行的行政管理體制，實施“事企”剝離，其目標是：在水利行政部門的宏觀指導下，真正做到產權清晰，權責明確，建立用戶參與管理決策的民主管理機制，如“經濟自立灌排區”水管理模式。

第四，制定《節水法》，依法促進節水型社會和水管理機制的轉變。通過法律途徑規范節水型社會的建設和高效水管理機制的形成，是以法治國的組成部分之一，也是節水得以順利發展的前提和方向。根據我國水資源實際情況，應該在有關法律基礎之上，盡快制訂《節水法》。該法是一項綜合管理法，對節水有關工作予以規范，其調整范圍為高效利用水資源等有關活動。

3.4、充分重視水資源戰略儲備及相應技術的技術貯存

上文已經論述到，21世紀我國面臨著嚴重的水量與水質的危機，為了應付這種沉重的危機，我們必須做好水資源后備戰略儲備及相應技術的技術貯存。

作為后備的戰略水資源，最主要的是海水利用、調水、大氣水的開發。

海水是戰略后備水資源基地，具有“取之不盡，用之不竭”特征，在我國水資源日益緊張的情況下，充分利用海水和向大海要淡水成為一條必由之路。早在80年代，全球已建成7536座海水淡化廠，特別是淡水資源奇缺的中東地區，現已把海水淡化作為提供淡水的唯一途徑。沙特80年代建立了第一個大型海水淡化聯合企業，目前現已發展23個大型現代化工廠，淡化水量也由開始的0.227億升淡化水增加到現在23.64億升，基本解決了長期困繞的淡水問題。目前我國沿海城市一半以上缺水，海水淡化和海水利用應作為解決沿海和島嶼水資源不足的重要途徑和方法之一，應該做好相應的規劃，并進行海水資源開發利用研究和實踐，在充分吸取國內外經驗基礎上，設計和建造適宜于我國需求的海水淡化系統。

調水是解決水資源分布不均衡的重要手段之一。“南水北調”是一項戰略性工程，從長期來看，是必然實現的，只是選擇最佳時間問題。我國另一個具有戰略意義的水資源在西南諸河，西南諸河具有豐富的水資源，可以通過適當的方法來調控，“大南水北調”工程設想是值得考慮和探討的。

大氣水的開發利用是解決水資源危機的另一條途徑。國際上自1946年首次實施人工降雨成功以來，至今技術逐步成熟，積累了一定經驗，我國也開展了一定工作，如1995年河北開展的人工降雨取得了顯著的效益，據測算，投入和產出效益比在1：30以上。因此，我國應該采取一定措施，從戰略的角度重視大氣水的開發利用，從全國的角度制定大氣水開發利用規劃，研究大氣水的開發利用對地表徑流及生態環境的影響，開發投入低、產出高的新技術。

由于后備水資源開發利用難度較大，技術要求很高，所以，我們應該從講政治和戰略的高度，加強有關技術的研究和貯存，否則，難以支撐21世紀水資源需求。

3.5、面向國內國際市場，適當開展水資源貿易

市場是資源配置的重要手段，向國際、國內市場要水資源，并且適當開展水資源貿易，是解決21世紀水資源的重大方略之一。

對于國內市場，主要包括兩個方面，其一是拉動經濟杠桿，建立節水型經濟激勵機制，包括補償獎勵機制，國家或政府根據節水的實際情況，給予供水單位適當的補償獎勵；懲罰獎勵機制，對于完成節水指標的用戶給予適當的獎勵，對于沒有完成的用戶，給予適當的懲罰，獎勵與懲罰相結合；水權交換機制，研究水權的理論和可操作性的交換機制，通過市場的交換，實現水資源的有效分配。其二是建立科學的水價體系，科學的水價體系是水利經濟良性循環的重要保證，也是合理利用水資源的調解器。以水價改革為突破口，建立良好科學的水價體系，主要包括：制定符合社會主義市場經濟發展規律的《水價辦法》；按供求關系調整水價，實行動態水價和超計劃累進加價制度；建立科學的水價體系，確保地表水、地下水及降水聯調機制順利實施。

對于國際市場，由于水資源運輸的不經濟性，開展水資源直接貿易存在一定困難，可以通過間接的辦法來實現，例如多出口消耗水量的產品，在進口時，多進口消耗水量大的產品，通過這種方式，便可以達到水資源的國際貿易目的。實際上，目前我們也有條件實施這種貿易，如通過糧食進口渠道來實現。從全球來看，我國糧食生產并不具有優勢，而且糧食是水資源耗用大戶，我們完全可以在不威脅國家糧食安全的條件下，多進口一些糧食，剩余的水資源可以實施“農轉非”方式實現高效利用。

參考文獻

姜文來著.水資源價值論.北京：科學出版社，1998

王浩，楊小柳，中國水資源態勢分析與預測，見：沈振榮、蘇人瓊主編，中國農業水危機對策研究，北京：中國農業科技出版社，1998：1—38