灌區水管單位研究管理論文

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灌區改革是當前水利工作面臨的難點和熱點問題，水利部提出了“兩改一提高”（管理體制改革、節水改造、提高水的利用效率）的要求。2002年4月25日，山西省政府在全國率先出臺了8號文件《關于加快推進全省水利工程管理單位改革的意見》，為灌區改革理清了思路，指明了方向。尤其是解決了水管單位多年想改而不敢改或不知如何改的難題。如何貫徹落實水利部“兩改一提高”的要求和省政府文件精神，進一步促進灌區的可持續發展，是當前山西水利工作的一項重大課題。帶著這一課題，最近，我們對臨汾、運城兩市的霍泉、汾西、夾馬口、大禹渡、尊村等大中型灌區進行了調研。通過調研，深刻認識到灌區在經濟社會發展中的重要地位，當前灌區改革的主要做法、成效以及制約灌區發展的主要問題。

一、灌區在經濟社會發展中起著重要的支撐和保障作用

新中國成立以來，山西省共建成大中型灌區175處，設計灌溉面積約84．3萬hm2，占到全省總灌溉面積125．4萬hm2的60％左右，固定資產總值達34億元，初步形成了包括蓄水、引水、提水、排水、供水、灌溉等較為完善的工程體系，為全省社會經濟發展發揮了重要的支撐和保障作用。

1．確保糧食安全

我國大型灌區的有效灌溉面積為1580萬hm2，不足全國耕地面積的1／8，而糧食產量占全國總產量的1／5。就山西而言，灌區灌溉面積占全省耕地面積的28％，但每年的糧食產量占到全省總產量的60％以上，棉花產量占到總產量的80％以上。

2．有力緩解了水資源的供需矛盾

山西地處黃土高原，十年九旱，自然稟賦較差，水資源先天不足。再加上連續5年大旱，使全省大部分地區降水、蓄水、引水都居于歷史最低水平。這樣，一方面導致農業用水的緊張，另一方面給城市生活供水和企業生產用水也造成了嚴重影響。1996年以來，中央通過加大灌區節水改造工程建設的投入，有效改善和鞏固了灌區的基礎設施，提高了灌溉保證率和用水效率，增強了農業的抗旱能力，為有效緩解區域水資源供水矛盾發揮了積極作用。同時，通過灌區節水改造和工程設施的改善，畝均用水量大幅度下降，節水效果十分顯著。許多灌區在滿足農業灌溉用水的前提下，積極開拓供水市場，逐步擴大城市和工業供水。如尊村灌區目前正在實施向聞喜海鑫集團供水，工程建成后，每年可供水1000萬m3。汾西灌區也正逐步擴大向侯馬、曲沃兩市縣的企業發展供水。

3．促進了農業種植結構調整和農民增收

由于灌區工程設施的改善和供水能力的保障，使作物能夠適時適量適度地得到灌溉，有力地促進了農業種植結構的調整，增加了農民收入。大禹渡灌區近年來積極培育灌溉市場，引導農民向高效經濟作物發展。2000～2002年，小麥、棉花、林果以及其他經濟作物的比例由4∶1∶4∶1調整為現在的3∶1∶4．5∶1．5，高效經濟作物的比例明顯提升。2001年夾馬口灌區產業結構也由小麥、蘋果為主調整為棉花52．2％，蘋果34．5％，小麥7．4％，其他作物5．8％，農民人均年收入達1800元。

4．有效改善了生態環境，為黃河不斷流作出了貢獻

灌區通過加強管理體制、經營機制改革和工程設施的改善，在有效保障農業生產、城市生活供水的前提下，還提供了必要的生態用水。一是通過節約用水，減少了地下水的開采量，緩解了地下水漏斗對當地環境的破壞。二是通過綠化渠道，有效改善了灌區周邊的生態環境，初步形成了田、林、路、渠田園化協調發展的區域生態格局。三是沿黃灌區通過加大改革和節水改造的力度，實行工程節水與管理節水相結合，強制節水與效益節水相結合等措施，從而每年減少黃河的引水量。如運城的夾馬口、大禹渡、尊村三大引黃灌區，通過近幾年的節水改造和加強經營管理，減少輸水損失，每年可節約用水1800余萬m3，這意味著在干旱缺水的季節，每年減少從黃河引用水1800萬m3左右，為黃河不斷流做出了積極的貢獻。

二、大中型灌區改革主要做法和取得的成效

1．出臺政策，制定方案

2001年5月份，省水利廳就著手起草了《關于加快推進全省水管單位改革的意見》，經廣泛征求各市地和省財政、計劃、物價等有關部門的意見后，于2002年4月25日，以省政府晉政發〔2002〕8號文正式批轉，這是全國首家以省政府名義出臺的灌區改革政策性文件。據統計，截至目前，全省經市（地）縣政府批轉出臺的水管單位改革實施方案（或意見）共有14個，以縣（市）水利局出臺的有29個。這些政策和方案都將為改革的順利實施提供強有力的政策指導和法律依據。

2．管理體制和經營機制改革實現突破

據調查，近年來，臨汾、運城兩市通過加大灌區改革力度，在管理體制和經營機制上逐步實現了“三轉變、三體現”：由注重建設和管理轉變為建設、管理、經營三者并重；由注重行政配水轉變為宏觀調控與市場配水有機結合；由灌區直接管理轉變為灌區與用水戶齊抓共管。夾馬口灌區對開展水經營的各個實體，均實行了“模擬法人制”，明確經營實體享有法人資格，可行使自主經營權，對內實行獨立核算。同時灌區通過樞紐一級批發和各管理站二級零售的辦法，實行“按需供水、層層買賣、市場運作、一票供水、透明公開”。打破了行政命令上水的束縛，體現了市場配置水資源的運行機制。汾西灌區積極推行了“配水到戶、量水到戶、收費到戶”的“供水到戶”制度，實行了水管單位與用水戶直接見面來計收水費，確保了水費足額回收。

3．人事制度改革有效切入

“以人為本”不僅是企業發展的理念，也是灌區發展的基礎和根本。許多灌區在選擇改革切入點時把立足點放在了提高人員素質和工程管理水平上。臨汾汾西灌區機關大院內原有職工200余人，改革后局內機構由原來的10個精簡到6個，科室人員一律實行“三定”即定崗、定編、定責。正副科級干部通過競爭上崗，職工優化組合、雙向選擇、自愿內退，年齡在35周歲以下的充實到基層管理站或內設企業，現局機關在崗人員僅有70人，是原來的1／3。運城大禹渡灌區將人事、分配制度作為實施綜合改革的突破口，將人事競爭激勵機制貫穿于改革全過程，實行了干部競爭上崗和上崗干部試用期年終交賬制；在職工隊伍管理上因事設崗，以崗定員，推行末位淘汰，實行優化組合制，實現了由身份管理向崗位管理的轉變；在分配制度上，實行工效掛鉤的分配原則，職工人均年工資收入由1995年的2540元提高到現在的11076元。

4．以“斗管會”為代表的用水戶參與灌溉管理在各灌區已全面推行

近年來，山西省根據水利部提出的“讓用水戶參與灌溉管理”的思路，在全省各灌區逐步推行了以“斗管會”為代表的用水戶參與灌溉管理模式。“斗管會”是以斗渠為單元，由民主選舉產生的用水戶代表、產權代表（國家和集體）參加的“斗渠管理委員會”。“斗管會”經過注冊、登記，具有法人地位、負責招標、推薦候選人（斗長），召開用水戶會議，做好本斗渠用水農戶的灌溉服務工作，保證斗渠工程設施保形、增值。夾馬口灌區共成立“斗管會”187個，改革范圍占到全灌區斗渠的90％。2001年，“斗管會”通過農民自籌資金，防滲斗渠30km，2002年有望達到50km。在大禹渡灌區、汾西灌區也都大范圍推行了用水戶參與灌溉管理。據初步統計，目前全省已成立近似用水戶參與管理的組織700余個。

三、影響灌區改革與發展的幾個關鍵問題

1．改造任務艱巨，投入明顯不足

山西現有大中型灌區大多是50－70年代在極為困難的條件下由群眾自力更生、艱苦奮斗修建的，老化失修嚴重。就全省而言，大中型灌區渠道防滲長度僅占固定渠道的34．5％，建筑物配套率僅為55．6％，量水設施配套率僅為33．4％，渠系、田間、灌溉水利用系數都低于全國平均水平。運城尊村灌區由于渠系配套不足和工程老化失修，灌區現有樞紐工程和干渠控制面積已達到9．3萬hm2，但支渠只有61條，且多數控制面積只有670hm2左右，支渠這一級有半數以上灌溉面積為非實際數。汾西灌區近幾年雖然加大了節水改造的力度，但也僅改造了躍進渠和紅衛渠，仍有80％干渠工程“帶病運行、超期服役”，僅未改造的100多km“七一渠”干渠渠道就需投資8000多萬元。同樣，在其他灌區也存在著工程老化和投入不足的問題。

2．管理體制不順，經營機制不活

主要體現在事企不分，產權不明，管理方式落后，經營意識淡薄，水價不到位，水的商品屬性很難真正體現。當前，多數灌區的工程設施產權屬“國家和集體”所有，中央、地方、農民三者都有份，大家都有責任，又都負不好責任，從而造成所有者“缺位”、“唯公是舉”、責任不明等問題。目前，全省平均水費收取率還達不到50％，全省有70％的水管單位不能實現自收自支。這些問題嚴重制約著灌區水管單位的改革、穩定與發展。

3．水源供水不足，保護措施不力

水源是灌區的生命。據調查，幾乎每個灌區都存在水源供給不足的問題。在臨汾霍泉和汾西的自流灌區，水源主要靠霍泉、龍子祠、郭莊泉三大泉域。隨著經濟發展對水的需求不斷增大，一方面泉域流量不斷銳減，另一方面對泉域的保護措施不力。郭莊泉10多年前平均出水量約為6m3／s，而現在僅僅是隱約可見，似有若無。運城尊村引黃灌區，從1989年后，黃河主流一直西移，泵站引水非常困難，最遠時達4km，有時在抗旱的關鍵時期難以開機引水。像這樣的水源脫流問題，在大禹渡、夾馬口灌區等也不同程度地存在。

4．觀念不夠解放，保障機制缺乏

據調查了解，阻礙灌區改革的一個主要因素就是干部職工的思想觀念不夠解放，對當前灌區改革的必要性和緊迫性認識不夠，職工分流后仍然缺乏一定的社會保障機制。對于部分領導干部，改革帶有畏難情緒，怕改出亂子、丟了帽子，習慣于“等、靠、要”，熱衷于爭投資、上項目；對于灌區職工，怕改革影響個人利益，安于現狀、“小富則安”，想繼續享用“大鍋水”。從領導到一般職工，缺乏開拓創新的精神，缺乏與時俱進和逐步適應市場經濟體制的思想觀念，缺乏職工有效分流渠道和一定的社會保障機制。

四、幾點思考和建議

1．逐步引進現代企業管理理念，堅定不移地推進灌區改革

各灌區應以省政府8號文件為契機，按照我國對現代企業制度“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的總體要求，在灌區改革方面逐步引進現代企業管理理念。同時，要深刻認識到當前灌區必須走改革之路，改則活、則強，不改則弱、則敗。

2．要處理好改革與改造的辨證關系，實現改革促改造、節水促增效

對灌區改革工作，要用哲學的基本觀點去思考。講改革不能忘記改造，講改造不能不抓改革，改革與改造不能分開。改革要靠水管單位自身的積極性和主動性，改造則要通過公共財政的有效扶持和管理單位、社會力量共同推進。

3．要把握重點，有效切入

在把握改革重點方面，一是管理體制改革上，按照“明晰所有權、搞活經營權、放開建設權”的原則，先劃分產權。大中型灌區渠首、樞紐、干渠和萬畝及萬畝以上渠道權屬國家所有，由灌區管理單位管理；萬畝以下渠系工程，其產權可以采取多元化所有制的方式，實行用水戶產權所有制并參與投入、建設和經營。二是經營機制改革，進一步引用企業的經營理念來不斷深化灌區改革，充分體現水是灌區面向市場的產品，承認其商品屬性。三是人事分配制度改革，要因事設崗、減員增效，堅持公開、公正、公平的原則，做到崗有其責、責有其人。四是水價制度改革，要積極與各級物價部門協商，采取“小步快跑”的方法，逐步接近成本水價。通過引導農民調整結構，增加其經濟效益和提升其消費水平來提高灌區供水效益。五是投融資體制改革，積極采用股份制、股份合作制、大戶承包制、大戶經營制等做法，不斷拓寬融資渠道，逐步實現用水戶自主管理、自主建設、自我發展、自我約束的運行機制。在改革重點明確之后，要因地制宜地選擇一個有效切入點來實現突破。

4．進一步完善和培育用水戶參與灌溉管理

用水戶參與灌溉管理是國際通行做法，是成熟的經驗。這種方式在我國試點也取得了較好成效。尤其是我國加入WTO，政府職能將作較大的轉變，這將為灌區逐步建立在政府公共財政扶持和宏觀指導、監督、服務的基礎上，實現自主管理創造了有利的政策環境。用水戶參與灌溉管理，其核心是把上層管不好的權力還給基層，把政府不該管、也管不好的事情放到基層，移交給用水戶，目的是要激發用水戶參與自主管理和建設的積極性。放到基層的這些工程必須用經濟的方法和科學的手段去管理，首先要明晰產權，其次要確定管理主體，第三要建立一種水商品的批發買賣關系。只要產權清晰了，管理主體確定了，水的買賣關系形成了，基層自主管理的這一部分就激活了。

5．積極探索灌區分流及離退休人員的社會保障機制

省政府8號文件指出，“要妥善做好社會保險各項工作，按照國家和省有關規定，積極參加社會保險”。目前事業單位，特別是以農業服務為主的事業性質單位引入社會保障機制還缺乏足夠的政策依據。但把灌區離退休人員由單位供養向社會保障供養轉變是今后的大趨勢和大方向。這樣，可以借助于社會保障體系，減輕灌區負擔，推動灌區發展，促進社會穩定。大禹渡灌區每年拿出45萬元為職工入社會保險的做法，收到了積極和良好的效果。因此，經濟實力相對較強的水管單位應效仿去做，逐步探索用社會保障機制來妥善解決離退休人員問題。

6．要制定科學的改革發展規劃，建立必要的改革考核激勵機制

灌區改革要按照文件精神，結合實際，精心制定改革方案和發展規劃，其中要特別注重灌區開源、節流、泉域水資源保護和水資源優化配置等問題。同時，應建立必要的灌區改革考核激勵機制，進一步促進灌區“兩改一提高”工作。首先，建立改革成效指標體系，包括改革的動態、方案、內容、進展及效應等內容。其次，建立節水改造成效考核體系。包括基本建設工程改造、渠系配套、節水效益分析等內容。第三，建立工程規模效益指標體系。包括灌區區域性灌溉能力提升等內容。第四，建立灌區整體效益考核體系。包括經濟效益、社會效益、環境效益、開拓水市場等內容。第五，要建立創新考核指標體系。包括改革和改造的創新、信息化程度、科技水平提升、管理制度的創新等內容。