水電工程水庫規劃管理論文

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新中國成立50年來，水電工程建設取得了舉世矚目的成就，依靠自己的力量相繼建成了葛洲壩、龍羊峽、水口、二灘等20個百萬kW級大型水電站，還動工興建了長江三峽工程，總計移民約百萬人。這些水電工程水庫移民的成功安置促進了水電事業的發展。中國在水庫移民安置規劃和搬遷實施方面已總結出一套完整的工作模式和經驗，并經過世行、亞行項目的檢驗，效果良好，受到各方的好評。

由于水電工程的水庫移民相對集中，涉及地域廣，中國在進行水電工程建設時對移民問題十分重視。相繼出臺了一系列的政策和法規，對水庫移民安置規劃設計的地位、程序和目標提出了明確的要求。20多年來，從業于水庫移民安置規劃設計的專業隊伍承擔了數10座中國大中型水電工程水庫的移民安置規劃設計工作，為妥善安置這些工程的水庫移民提供了重要的依據和必要的技術條件。

1規劃設計管理體系

1.1設計階段劃分及內容

對應于水電工程的建設工期，水庫移民安置的規劃設計工作一般可分為3個階段：第一階段即項目前期立項階段。其工作內容主要包括水庫淹沒損失和社會經濟狀況調查、移民安置規劃及補償投資概算編制等，由承擔規劃設計的單位會同地方政府共同完成。第二階段即項目實施階段。包括以下主要工作內容：移民安置實施方案和計劃的編制，以及各單項移民工程的技施設計。在這一階段地方人民政府及其移民主管部門將根據設計單位提供的設計文件，組織移民搬遷和安置、專項設施復建等工作，并接受監督單位的監理。第三階段即移民安置后期扶持階段（一般在水庫移民竣工驗收后）。這一階段的工作內容主要有移民生產扶持規劃和移民安置效果評估等。

1.2組織形式

國家大中型水電主體工程設計一般由部屬甲級設計院承擔，水庫淹沒處理規劃設計作為其中的一部分亦由它們承擔。設計單位在項目前期階段受項目業主的委托，負責水庫淹沒損失和社會經濟調查，與地方政府共同編制移民安置規劃以及計算水庫淹沒處理補償投資概算等工作，其規劃設計成果由項目業主報國家項目主管部門審查批準，同時有關地方政府需對有關的規劃設計成果出具認可或承諾意見；在項目實施階段受地方人民政府的委托，負責編制移民安置實施規劃，配合移民主管部門編制移民實施計劃、編制執行概算和移民搬遷安置以及專項設施復建的實施；后期扶持階段根據扶持工作量由地方政府組織編制水庫移民后期生產扶持規劃。

按照法律規定，大中型水電工程項目的移民安置規劃必須由國家項目主管機構進行審批。沒有編制上報移民安置規劃的項目，不得審批開工。

許多省、自治區、直轄市有水庫移民安置任務的都設有水庫移民管理機構，他們分別代表本級人民政府負責管理各自轄區內的水庫移民安置工作。移民安置實施階段的規劃設計工作主要由省級移民管理機構進行管理，工程項目的法人參與重大項目的招標和設計方案審查活動。

1.3規劃設計依據的有關法規規范

移民規劃設計主要涉及的法規、規范可分為兩部分。

第一部分：國家級法律、法規主要有：

①《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國環境保護法》及其實施條例；②中華人民共和國有關行業（如交通、電力、電信等）和有關稅費的法規；③《村莊和集鎮規劃建設管理條例》；④國務院第74號令《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，該條例于1991年1月25日國務院常務會議通過，自199年5月1日起施行。因新《土地法》已于1999年1月1日起頒布實施，目前國務院正組織有關部門對該條例進行修訂。

第二部分：地方性或各行業主管部門的法規、政策有：

①《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》（電力工業部1996年11月28日，1997年5月1日起實施）；②各省（直轄市、自治區）與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》相銜接的實施辦法；③其它行業主管部門的技術標準和規范（交通、電信、廣播、電力、城市規劃、村鎮規劃等等）；④各級地方政府的有關移民工作的政策性政府文件。

以上這些法律、法規、政策，構成了中國水電工程水庫移民安置規劃設計的法律基本框架。其中，《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》為這些法律框架中的核心，是大中型水電工程建設征地補償和移民安置的政策性導則。該《條例》指出，移民區和移民安置區應當服從國家整體利益安排；同時指出，移民安置的目標是使移民生活達到或者超過原有水平。這些規定明確了移民安置規劃設計應遵循的規劃原則和程序要求。

2特點和問題分析

2.1規劃設計中的政府行為

中國是個以公有制為主體的社會主義國家，土地等自然資源和重要的基礎設施都是公有。大中型水電工程開發建設也是在國家統籌計劃下進行的，水電工程的投資主體目前居多是國家或者國有企業。作為地方人民政府，對國家基礎性的水電工程建設是積極支持的。同時，也由于水電工程的水庫移民問題涉及面廣、社會性和政策性都強，所以，對于水庫淹沒補償標準和移民安置去向的確定，土地的征用和安置區的土地調整，移民安置的實施，都需要各級地方人民政府進行協調、督辦或執行。因此，中國對水電工程水庫移民實行政府負責制度。

政府負責制指在移民搬遷安置的全過程中，中央人民政府負責監督檢查、協調、審批移民安置規劃。由省級人民政府根據工程建設要求負責，承諾按補償投資完成水庫移民安置任務，并且組織、指導、協調、監督、檢查、驗收下級人民政府的移民搬遷安置和專業項目復建工作。縣級人民政府具體負責落實搬遷、安置工作。

設計單位受建設單位和地方政府委托承擔著水庫移民工作全過程的有關規劃設計和技術指導任務，其中包括移民安置規劃的編制、單項工程的設計以及移民安置實施計劃的擬定和調整。在規劃設計中，設計單位必須貫徹執行國家和地方政府有關移民安置的政策，合理取用補償標準。提出淹沒影響項目的處理方案，注意平衡有關各方的利益關系等。

在項目前期階段，設計單位負責社會經濟和淹沒損失的調查，并與地方人民政府共同編制提出移民安置規劃專題報告。在移民安置實施階段，設計單位則配合地方人民政府制定移民搬遷和安置計劃，提供復建項目的設計圖紙，參與移民監理，配合有關部門進行概算調整等工作。

移民安置規劃設計工作反映著有關各方的利益格局，關系著水電工程項目的能否順利開工和建設。因此，在目前運行模式下，設計單位是政府和項目業主決策的參謀，以及移民工作技術支持，有著不可替代的作用。

中國水電顧問有限公司管理著中國最大的7個水電工程甲級勘測設計單位（中南院、華東院、西北院、成都院、昆明院、貴陽院和北京院）。長期以來，他們承擔了諸多大中型水電工程項目的移民安置規劃設計工作。受中央政府主管部門的委托，這些項目的移民安置專題報告的專業審查工作一直由中國水電顧問有限公司主持進行。同時，這些單位還承擔著部分水電工程的水庫移民咨詢、監理和驗收評估工作、并且協助政府部門研究、起草一些有關水庫移民的政策文件，在國內具有較高的聲望和權威。

2.2實物指標是規劃設計的基礎

在中國，水庫淹沒實物指標調查是移民安置規劃設計的第一步基礎工作。各級地方人民政府和設計單位都給予了高度的重視。

水庫的淹沒實物數量、現狀的標準等是確定移民安置規模和專業項目復建規劃的重要依據。水庫淹沒處理補償投資計算更要求水庫淹沒實物指標的準確性。

近年來，水庫實物指標調查的精度要求越來越高。因此，國家從程序上和技術上對實物指標的調查確認都提出了嚴格的要求，許多工程已采用了航測圖、衛星遙感圖對比校對，大比例尺地類地形圖判別等技術手段提高土地測量精度。對于實物指標調查成果往往也采取多家聯合調查，共同確認的方式。并且，庫區的人口、房屋指標也進行了動態推測。國家還規定，若工程水庫淹沒實物指標調查至工程開工相隔數年的，一定要重新調查復核。這些措施的采用實事求是地考慮了水電工程庫區社會經濟發展的實際情況，適應了水電工程周期較長的特點。

2.3農村移民生產安置是規劃設計的重點

水庫規范中明確：移民安置規劃是水庫淹沒處理規劃設計的核心。水庫淹沒必然帶來土地資源特別是耕地資源的損失，由此對社會產生的最大影響是依賴被淹土地生存的居民在水庫淹沒后的生活出路問題。社會以人為本，水庫淹沒處理則必然是以解決農村移民的生產生活出路為核心。

農村移民生產安置方案的制定和措施的落實是移民安置規劃設計的重點，移民安置環境容量的分析與移民安置目標的確定則是移民安置規劃的關鍵。我國人多地少、土地資源匱乏，國家已有政策規定“土地承包50年不變”。水庫淹沒土地后要在其他新區拿出過多的土地來安置水庫移民是非常困難的；通過其他非農業生產方式安置移民，又存在對移民勞動技能的提高和轉換問題，這對于那些長期居住在文化相對落后、信息相對閉塞的山區的移民來說也是比較困難的。隨著社會的不斷發展，人們的生活水平也在逐步提高，水庫移民在搬遷安置后應達到什么樣的生活水平，合理恰當地擬定移民安置目標顯得非常重要。

移民安置專題報告的審查要求設計單位必須對移民安置環境容量和移民安置的規劃水平進行分析預測。設計單位往往通過大量的庫區社會經濟調查分析，并與地方政府反復協商落實移民安置點和確定移民安置目標，為使農村移民得到妥善安置，許多地方的人民政府通過政府的統籌規劃、調整，安排移民跨省、跨區、跨縣進行異地安置，較好地解決了資源配置問題。經驗、教訓告訴我們，對于業主單位和當地政府來講，由于農村移民沒有安置好而進行二次搬遷安置，不僅需要更多的投入，而且還造成不好的社會影響，對水電事業的發展也會帶來負面影響。

2.4依據合理的補償政策

根據國務院1991年5月頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規定，“國家提倡和支持開發性移民，采取前期補償、補助與后期生產扶持的辦法。”在移民安置規劃設計中，設計單位嚴格按照國家法定的補償政策進行規劃和概算的編制工作。有關補償政策如下：

①土地補償政策。土地補償政策根據新土地法有關規定，征用耕地補償投資由耕地的土地補償費和安置補助費兩部分組成。其費用主要用于移民生產開發、落實生產措施。征用其它土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費標準規定。②房屋及其它私有財產補償政策。水電工程水庫移民房屋補償按照該房屋在移民安置地當年的重置價進行補償，移民其它私有財產如房屋附屬建筑等一些不能搬遷的物品根據其價值進行補償。③水庫涉及的基礎設施為專業項目補償政策。對于水庫移民安置中涉及的有關交通、電力、電信、廣播等有關專業項目，水庫規范規定根據“原規模、原標準、恢復原功能”原則，并結合移民安置規劃的要求進行搬遷、復建，其相應的投資列入水庫工程投資中。

2.5制定配套的設計標準

為使移民安置規劃設計工作避免任意性和盲目性，國家專門制定了《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》、《實物指標調查細則》等移民安置規劃設計的技術標準。其中《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》已經修訂了第二版。其他規范也在根據國家新法規的出臺進行修訂。制定配套的設計標準有力地保證了移民安置規劃設計的規范性和科學性。在《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》修訂的第二版強調庫岸穩定及失穩影響區的地質評價工作和安置區地質安全評價工作，對更科學地計取淹沒影響實物指標的補償送行了規定。

2.6實施規劃滯后的問題

由于許多工程項目立項較急，移民安置的規劃設計工作沒有足夠的設計周期。有些移民安置規劃工作深度不夠，造成了有些水庫調查的淹沒影響實物指標精度不夠，移民安置方案存在實施難以落實、移民安置規劃與實施脫節的現象。

移民安置方案的可操作性是目前方案制定的難點。在移民安置實施時，由于移民安置規劃缺少指導性，方案難于操作，移民安置方案不得不進行大幅度變更。許多工程都是在工程建成后才審批移民安置實施規劃。影響安置規劃方案的因素很多。由于水電工程的建設周期較長，前期工作規劃的方案到具體實施時已時隔多年，其自然資源條件、市場需求條件、人的認識等都會發生一定的變化。所以，對水庫移民安置的前期規劃設計成果的時效性需要有一個合理的規定，對移民安置規劃滯后的問題應重視和解決。

2.7開展后期扶持的規劃設計

“前期補償補助、后期生產扶持”是國家水利水電項目建設移民安置的基本政策。從1981年開始的水利水電工程后期扶持工作，對解決庫區移民的溫飽問題、提高移民戶的收入、改善交通基礎設施及完善農田水利設施等方面起到了關鍵性的作用。在國家扶持和地方各部門的大力支持下，處理遺留問題的進展較快，取得了較好的效果，移民的生產條件得到了改善。對于90年代以來新建和在建的水電工程，移民后期扶持工作受到高度重視。各省、區人民政府都及時布置了移民安置的后期扶持工作。設計單位受政府的委托在幫助移民調整產業結構，因地制宜地發展種植業、養殖業、工副業等多種經營，提高移民自身發展能力，支持他們開發創業等方面提供了一定的技術支持。隨著水電項目開發的不斷進展，我國水電項目移民總量亦將逐年增多。我們還將面臨繁重的新建水電工程移民安置的后期扶持任務。

3展望和建議

3.1進一步明確移民規劃設計的政府責任

政府負責制的核心是“責任在省，縣為基礎”，省（市、區）級人民政府是轄區內移民安置的責任方，向國家、項目業主以及上級政府全面負有協議規定的法律責任。對移民安置的規劃設計工作更應進一步加強管理，落實責任。前期工作階段，不能為促進工程上馬而強壓移民投資，要充分考慮各種因素，落實主要工程量，并留有一定余地。

有關單位要認真按規范規定的不同階段的設計內容工作，做好移民安置方案的比選，推薦合理、可行、具有可操作性的安置方案。在前期工作階段一定要按規范和細則的要求，對各類淹沒影響的實物指標要查清。地方政府需配合設計單位進行移民安置規劃的編制，在考慮并尊重移民個人的意愿的基礎上，提出資源調整方案供使用。設計單位應實事求是地進行環境容量的分析，客觀地分析土地資源條件和國家用地政策，經濟合理地確定移民安置區，做好專業項目復建設計。要重視庫區、安置區前期的地質評價工作。關心廣大移民的生產、生活、安全問題，盡量避免移民安置出現二次搬遷的情況。

工程進入實施階段后，地方政府應重視實施階段的規劃設計工作，以設計為龍頭抓好移民工作。

水庫移民安置工作應充分聽取移民的意見和建議，合理采納，使移民更多更方便地了解移民安置規劃方案、被征用土地的補償標準。

3.2統一修訂移民規劃設計的規范

實行依法征地移民必須有一個嚴密的法律框架。健全法律規定，出臺政策文件是發展水電事業的當務之急。建議國家盡快修訂《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，責成有關部門修改相應規程、規范，對《實物指標調查細則》、《移民安置規劃編制規程》、《概算編制辦法》等技術規程盡早編制、修訂頒布，付諸實施，使水庫淹沒處理設計更加有所依據、增強規范的實際操作性，使移民安置的規劃設計工作在新的法律體系的約束下，更好地為移民工作服務。

3.3加強后期扶持規劃設計工作

1996年3月，國家計委等4部委以計建設（1996）526號文下發了關于“設立水電站和水庫庫區后期扶持基金的通知”，對后期扶持基金收取的范圍、標準、使用、管理、責任等都作出相應的規定。

①凡是移民任務比較繁重地區的移民機構，要貫徹執行計建設（1996）526號“通知”的要求，按隸屬關系或管轄范圍、切實把移民后期扶持工作重視起來。對后期扶持的管理人員應保持相對穩定，保證工作的連續性，吸收有農業、科技、扶貧、民政等部門參加、協調扶持工作，建立后期扶持規劃設計的審查制度。②后期扶持規劃設計單位要更具體、更深入，要更多地與移民群眾打交道，研究移民在生產恢復方面的問題，幫助他們發展庫區經濟，做到長治久安，安居樂業。業主單位有責任與地方政府移民部門一起，繼續跟蹤移民的生產、生活，關注庫區穩定和專業復建項目的運行情況，用好庫區維護基金和后期扶持基金，結合國家政策和當地的實際情況，認真研究、評估扶持項目，落實后期扶持生產措施。移民管理機構和有關部門需要積極向上級爭取優惠政策，還要幫助設計單位研究資源條件，提供扶持開發性生產項目，對能形成產業化的項目給予重點支持。在規劃設計中要注意配合地方政府和移民機構制定水庫移民后期扶持發展規劃和資金使用計劃，對后期扶持資金要加強監管，努力發展庫區經濟，增強移民地區的造血功能和經濟開發實力，使移民早日脫貧致富。③對后期扶持工作，應按照國家法規規定“逐步使移民生活達到或超過原有水平”的目標值，依據移民安置的規劃設計進行后期扶持成果的檢查、驗收。

通過組織有關單位和部門對移民扶持工作各個方面（如扶持項目數量、經費使用、進度安排、主要生產和收入恢復措施、參與機制、公開機制、移民意見申訴等）進行定期的、獨立的跟蹤監測與評估，從監督的角度反映移民安置的全過程及移民生活水平恢復狀況，能及時地向移民主管部門反饋出現有的或預測潛在的薄弱環節或問題，由設計單位針對提出處理的問題研究處理意見。

對已完成后期扶持目標的移民項目及時進行竣工驗收，給移民摘帽。竣工驗收成果由各級人民政府發文認定。