我國農田水利政策試析論文

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首先、農田水利的市場化改革

1、農田水利市場化改革的推進

自1980年代初以來,農田水利改革的總體趨勢是推進市場化,不斷提高農業用水的市場化程度。主要包括三方面內容;第首先、對水利工程單位進行企業化改制,和隸屬的事業單位脫鉤,這方面的改革起始于1980年代初,是隨著農村經濟體制改革而啟動的。1981年國家農委批轉水利部<關于在全國加強農田水利工作責任制的報告>,要求對各類水利工程實行承包責任制。1985年5月8日,國務院辦公廳轉發水利電力部<關于改革水利工程管理體制和開展綜合經營問題的報告>指出;''''全國大、中、小型水利工程管理單位都要實行經費包干和經營承包責任制。由主管部門商情財政部門對水利管理單位實行包干使用,超支不補,節約留用的辦法。各級主管部門對所屬水利工程單位逐個落實工程安全,調度運用,綜合經營等方面的經濟技術考核指標和生產經營承包責任制,并和之簽訂經費包干、經營承包合同。增收節支獲得的效益,同水利工程管理單位利益掛鉤,使其有責、有權、有利'''',到1990年代初,水利工程單位和隸屬的事業單位脫鉤改革全部完成,水利工程單位轉制為企業化經營。（徐小青,2002）第第2、推進農田水利收費制度改革。經過企業化改制的水管單位,為了維持自身生存,不得不將原先主要是公益性的服務轉變為成本核算基礎上的經營性收費。為此,1985年國務院<水利工程水費核訂、計收和管理辦法>,明確水費是水利工程單位的主要收益。1990年,水利部、國家物價局、財政部根據國務院關于貫徹執行<水利工程水費核訂、計收和管理辦法>通知精神的相關文件,進步提高了水費標準。水費制度改革產生了兩個后果;是水價不斷攀升,二是農業水費轉為經營性收費項目。前者意味著國家將水利工程的管理成本轉嫁到農民,后者意味著水利工程單位進步和政府脫鉤,轉變為市場經濟主體。第第3、通過租賃、承包、拍賣等方式變更水利設施的產權或使用權,以此來盤活水利資產,緩和水利經費的緊張局面。據統計,截止1998年底,在全國現有的1600萬處小型水利工程中,已有264萬處進行了產權制度變革,其中實行股份合作制的39萬處,進行拍賣的37萬處,租賃的19萬處,承包出去的169萬處。（林萬龍,2003）2002年9月,國務院辦公廳轉發了<水利工程管理體制改革實施意見>,把水利工程管理單位分為公益性、準公益性和經營性三類,劃定了不同類型水管單位在市場經濟中的地位,農田水利的市場化改革步伐進步加快。

2、市場化改革的局限

市場化取向的農田水利改革,其著眼點在水利工程本身的經營機制上,忽視了這機制得以運行的其他相關條件,從而使這種單兵突進式的改革遭遇到難以避免的尷尬。因為農業用水市場的創建除了水利工程單位要轉變經營機制外,它還需要市場中的買賣雙方具有穩定的合作關系,而目前,至少就買方來說尚不能算是合格的極。賣方若想通過市場經營來維持自身生存,必須解決兩個問題;是水能賣出去,二是賣水的錢能及時收上來。就前者,不僅受自然因素影響極大,而且農戶還有許多替代性選擇,經營者完全無法預測；就后者,水利工程單位面對的是分散的農戶,不要說農戶是否合作放水本身就是個大問題,即使放水,收費成本也會高得讓水利工程單位難以忍受。據筆者調查,許多水利工程經過市場化改制后,由于鄉村組織的退出和農民合作灌溉的瓦解,其有效灌溉面積正在不斷萎縮,甚至在干旱時亦難以有效發揮作用。（第2、農田水利建設籌資籌勞的''''事議''''制度

1、''''事議''''制度

''''事議''''就是農民以村為單位,通過村民大會或村民代表大會,討論和村民利益關系密切的公共品供給,由村民決定是否修建某個公共工程,修建在何處,如何修建,并由村民民主管理由''''事議''''籌借的資金。

''''事議''''首創于安徽省的稅費改革。按照<安徽省農村稅費改革試點方案>規定;是農村稅費改革后,村提留被取消,用于農村公益性建設的公積金項目隨之不復存在,再行籌集資金必須進行,''''事—議''''；二是農村稅費改革后,取消統規定的農村勞動積累工和義務工,再需農民投勞進行農村公益建設,也必須進行''''事議''''。為規范''''事—議''''的籌資籌勞,安徽省又制定了<安徽省村內興辦集體公益事業籌資籌勞條例>,并于2003年1月1日起開始施行。<條例>確定了籌資籌勞必須遵循''''村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主決定、程序規范、使用公開''''的原則,所籌資金和勞務必須''''用于本村范疇內農田水利基本建設、植樹造林、修建和維護村級道路等集體公益事業,并符合村民會議或者村民代表會議決定的使用事項''''。<條例>還同時規定了召開村民會議或村民代表會議進行''''事議''''的程序、所籌資金的管理、使用以及有關部門、鄉鎮政府及其工作人員、村民委員會違反<條例>規定的行為應承擔的相應的法律責任。安徽省''''事議''''制度的創新和實踐為其他省制定相關制度提供了參考。如湖北省制定的<湖北省村級范疇內籌資籌勞管理辦法（暫行）>、<關于進步加強農村收費管理的若干規定>、<關于規范和加強村級財務管理的意見>等系列文件,大量借鑒了安徽省的規定和做法。因此,可以以為,作為稅費改革的—項重要配套措施,''''事議''''在全國各地具有相同的政策意蘊,即希望通過村級民主方式解決諸如農田水利等村莊公共產品的供給問題。

2、''''事議''''制度的現實困境

自2003年安徽在全省實施''''事議'''',至目前''''事議''''作為全國農村公共品籌資的基本制度被推行,''''事議''''的實施效果并不理想。國家統計局農村社會經濟調查總隊對全國31個省、區、市6.8萬個農村住戶的抽樣調查顯示,2004年,''''事議''''籌資費人均僅1.6元,按人均籌資15元的上限和議辦事匡算,真正開展了''''事議''''的行政村的比例,只有10%多點。調查同時顯示,籌資并沒有隨著農村稅費改革的深入和''''事議''''的廣泛推行而增加,和2003年的1.8元相比,2004年人均籌資反而下降了12.9%。即使是試點省的安徽,村級公益事業的興辦狀況也不盡人意,實事求是地說,大多數地方根本就沒有真正開展''''事議''''。可見,''''事議''''試圖通過村級民主的方式來達到提供公共產品的目的,并沒有取得預期的效果,致使許多本應開展的村內生產公益事業出現了停滯局面,路破、橋斷、樹倒、渠塌,在當前的農村已不是個別現象。

之所以以''''事議''''來替代以前由鄉村組織統籌共同生產費和農民''''兩工''''（義務工、積累工）制度,是為了控制鄉村組織借統籌共同生產費和農民''''兩工''''而搭車收費,從而加重農民負擔。''''事議''''的好處是因為目的（''''事''''）明確,而使鄉村組織不能挪用經費,但''''事議''''最大的難題是;如果有村民不同意大多數村民''''議''''的決策,或者雖然贊同''''議''''的決策,卻不愿意出錢,鄉村組織是否可以強制向不繳費的農民收錢,及是否有強制的手段簡單地說,因為農田水利供給的社區內籌資,需克服社區成員的搭便車行為,就需要社區范疇的''''事議''''具有強制力。而恰恰取消農業稅后的''''事議''''制度,事實上并沒有賦予多數人決定的法律和行政強制力,從而無法解決少數人拒絕繳費的難。