農田水利建設與管護對策分析

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1基本情況

2008年以來，淮北市連續發生大旱。在積極應對旱災的同時，農田水利基礎設施薄弱的現狀也暴露出來。淮北市高度重視農田水利基本建設工作，各級水行政主管部門積極行動，2009年7月編制完成了《淮北市農田水利規劃》（2009-2013年）。該規劃于當年8月市政府第31次市長辦公會研究通過，計劃用3~5年的時間，估算總投資2億元，把全市基本農田建設成為旱澇保收田。自此全市開始實施了大規模、高強度的農田水利基本建設工程。2009~2010年度全市農田水利基本建設完成投資4171萬元，新打機井2098眼，新建大溝橋22座，中溝橋169座，小溝橋864座，新建灌溉站10座，大溝閘10座；開挖疏浚大溝16條，中溝255條，小溝1002條，完成土石方523萬m3。新增和改善有效灌溉面積1.2萬hm2，新增、改善除澇面積0.5萬hm2，新增節水灌溉面積666.7hm2，治理水土流失面積10km2。2010年9月28日淮北市政府再次研究加快農田水利建設進度，通過努力，2011~2012年農田水利基本建設完成投資9813.5萬元。全市共新打機井4349眼，開挖疏浚大溝23條，中溝229條，小溝862條，完成土石方350萬m3，新建大溝橋62座，中溝橋640座，小溝橋1673座，新建和維修涵閘10座，新建和維修配套電灌站16座。新增和改善灌溉面積2.6萬hm2，新增和改善除澇面積1.3萬hm2。2012年以來，省委、省政府提出建設“美好鄉村”，淮北市積極行動，在規劃設計中使全市農村飲水安全建設與“美好鄉村”建設有機結合起來，實現了水務部門由原來單一的提升農村生產條件向改善農村生活條件職能的轉換。總投資達8666萬元，共解決17萬農村居民和0.68萬農村學校師生飲水安全問題。2009年以來，全市農田有效灌溉面積為11.4萬hm2，旱澇保收田面積為6.7萬hm2，高效節水灌溉面積4.4萬hm2，除澇（不足5年一遇）面積13萬hm2。農田水利基礎設施明顯改善，取得了顯著的經濟效益和社會效益。

2主要問題

2.1發展不平衡

總體看來，淮北市的農田水利基礎設施還比較薄弱。一方面，有的地方灌溉方式落后，仍然采取大水漫灌的方法，造成水資源的浪費；另一方面，從灌溉效果看，由于缺乏節水灌溉設施，不能根據作物生長需要和天氣情況進行及時有效的灌溉。

2.2標準不高

在河灌區，全市包括國有排澇泵站在內有泵站258處（座），實際運轉的不到100處（座），灌溉面積僅1.34萬hm2,且集中在烈山和杜集；在井灌區，渠灌、低壓管灌、微灌總共灌溉面積0.87萬hm2，小白龍灌溉面積是9.3萬hm2；河灌和井灌的干渠376條，且集中在杜集區；機井保存管理不好，使用率低，部分機井尤其是成井兩年后，機井不出水，變成廢井。2010年底到2011年春季的旱情，充分暴露出農田水利基礎設施還比較薄弱，缺少骨干水源工程，抗旱水源調控能力嚴重不足，排澇工程設施年久老化；現有工程配套不全，有效灌溉能力較弱，渠道淤積嚴重。

2.3管護不到位

淮北市在農田水利管護制度的制定、村級水管員的管理培訓、維修經費的上報使用等方面還存在一些不足，重建輕管的現象仍然存在，人為損壞、道路橋梁壓塌、水管員責權利銜接不暢等問題依然存在，造成部分水利工程不能正常發揮效益。

2.4投入渠道不一

涉及到農田水利投入的渠道較多，從政府主體的角度看，有水務部門、財政部門、國土部門和農委部門；從投入的形式看，有的是項目爭取，有的是土地復墾，有的是中低產田改造，有的是高效農田補貼；從統籌的角度看，一般情況下，中央占比60%，省、市各占比20%，實際情形是中央和省市的配套資金往往及時到位，而地方配套資金滯后，甚至難以落實。這種分散投入、多管齊下的局面很容易造成管理的紊亂和低效。雖然市級水利投入資金逐年增大，但與實際要求相比差距依然很大，農田水利基本建設投入長效機制尚未真正建立，主要依賴國家投入、政府實施的狀況還沒有明顯改變。

2.5建設困難

由于農村30年不變的承包政策，絕大多數農村沒有調整土地，很多村民不能正確處理好整體利益和個體利益的關系，對自己承包田上過往的干渠和支渠挖了又填，填了又挖。另外，農民對水利建設的積極性不斷下降。隨著農民外出務工增多，農民收入結構發生了根本變化，農民農業收入占農村家庭收入的比重，已從改革開放初期的50%以上，下降到目前的20%左右，種植業收入僅占農業收入的30%左右，務農收入在家庭總收入中所占的比例越來越低，農民忽視農業生產的傾向增多，使得農田水利設施的建設和維護受到很大影響。

3對策研究

3.1擴大投入，建立水利投入穩定增長的長效機制

（1）要大幅度增加公共財政對水利的投入。發揮政府在水利建設中的主導作用，將水利作為公共財政投入的重點領域，力爭今后10年各級財政年平均水利投入比2010年高出一倍。自今年起，每年從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設；同時，把水利前期經費的投入列入本級年度財政預算。市、縣（區）兩級財政要建立農田水利建設專項資金，并隨財力增長逐步增加資金規模。（2）要強化領導，成立高規格的“淮北市水利規劃委員會”，研究制定淮北市水利發展戰略、中長期發展規劃、審議全市范圍內具有控制性的或跨區域的水利項目前期工作或建設方案，統籌協調全市農田水利建設，將各職能部門的發展項目和資金形成一個“大盤子”，加強引導、協調、管理和監督。（3）要廣泛吸引社會資金投資水利。搭建水利融資平臺，吸引社會資金參與水利建設。建立完善收費補償機制，實行政府補貼。通過招標、承包、租賃等方式，吸引民間資本投資水利建設項目。（4）在統一規劃的基礎上，加大對農村“一事一議”的財政補貼力度，大力宣傳發動群眾開展“一事一議”農田水利建設，對田頭溝、末端渠系等田間“最后1公里”工程，引導、發動受益群眾按照“多籌多補、多干多補”的原則，充分調動農民興修農田水利的積極性。

3.2提高標準，制定農田水利工程質量控制辦法

針對當前全市農田水利工程存在著質量把關不嚴、機構不健全、疏于管理、損毀率較高等現象，應積極制定現行農田水利工程質量管控改革辦法。（1）嚴格控制工程款撥付，按照施工質量和進度撥付工程款。（2）設立運行代管期。設計施工單位兩年的管護期，同時把管護費用寫進招標文件。（3）嚴格規范驗收程序，根據新制訂的《淮北市農田水利基本建設工程驗收管理辦法》、《淮北市農田水利基本建設工程驗收實施細則》、《淮北市農田水利基本建設資金管理暫行辦法》，成立竣工驗收小組，嚴格按設計標準驗收并簽字。

3.3創新機制，加強農田水利設施運行管護工作

據統計，淮北市農用機井保有量達21738眼，井灌區面積達7萬多hm2，農用機井已成為全市農業灌溉的主要水源，為當地農業增產、穩產提供了強有力的水源保障。根據淮北市水利發展中長期規劃，至2020年全市農用機井保有量將達到4萬眼，旱澇保收田面積達17萬hm2。隨著機井數量的逐年增多，農用機井的管護問題日益突現。因此，一是按照已出臺的《淮北市小型農田水利設施管護暫行辦法》、《淮北市小型農田水利設施管護實施細則》以及《淮北市農用機井管護辦法》的規定，以鄉鎮或流域為單元，按“條塊結合，以條為主”的管理體制，建立健全基層水利管理與水利服務保障機構，理順鄉鎮水利站體制，全面推進標準化水利站建設，使鄉鎮農村水利工程規劃、建設、運行管護有專門機構負責。二是抓好村級水管員體系建設，建立健全農村水利工程管理運行的良性機制。按照“分級管理、分級負責”的原則，做好村級水利工程的管護，做到責任明確、落實到人。確保小型農田水利設施管護到位，長期發揮效益。三是農用機井管護實行分級考核、分級負責制。市政府負責對縣（區）的考核，縣（區）政府負責對鄉鎮（街道辦）的考核，鄉鎮（街道辦）負責村和村級水管員的考核。四是規范使用小型農田水利設施管護經費。2009年開始，市級財政每年安排500萬元專項管護資金，縣區按1∶1比例配套。設立專戶，市每半年向各縣區撥付一次，并在縣（區）配套經費足額落實到位后撥付；當年結余資金可結轉下年滾存使用。要實行專款專用，責任追究制，確保資金用在小型農田水利設施管護上。五是創新小型農田水利設施管護機制。建立健全小型農田水利設施管理制度和管護措施，指定專人進行常態化、規范化、專業化管護，實行水利設施目標考核制和維修項目申報制，完善激勵機制，嚴格獎懲制度。六是在加強工程建設管理的同時，切實加強信息化建設工作，盡快實現建設管理、資金下達、建設進度、竣工驗收、日常運行等環節的信息化管理，確保工程效益持久發揮。

3.4典型引路，整體推進民生水利工程

依據現代農業的布局，通過小型農田水利重點縣及專項工程、灌區改造、水土保持、泵站改造等項目資金渠道，擇優選擇一批灌區、小流域，實行單元治理，整體推進，培育典型，打造亮點，以典型帶動整體。（1）突出抓好節水高效灌溉示范片建設。在完成土地流轉2000畝以上且基礎設施已基本完工的高效農業種植小區內，對其范圍內和周邊大、中溝進行高標準治理，安排高效節水灌溉設施，提高示范片農田水利建設檔次；（2）突出抓好新開挖大中溝水土保持建設。實施“水清岸綠”工程，積極編制新治理大中溝水土保持綠化方案，堅持做到大中溝治理與水土保持措施同步設計、同步施工、同步驗收，提高農田水利建設水平。

本文作者:徐海龍工作單位:安徽省淮北市烈山區水利工程管理中心