行政區(qū)域流域管理論文

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流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的新體制勢(shì)在必行21世紀(jì)被稱(chēng)之為水的世紀(jì)，21世紀(jì)水利的主要矛盾是水資源短缺和水污染與水環(huán)境惡化。隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水資源短缺已成為世界關(guān)注的熱點(diǎn)。為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需求，保障水的安全供給，在水資源的管理方面，世界各國(guó)都認(rèn)為，水是“人人共享”的一種最典型的“公共資源”，因?yàn)樗侨祟?lèi)生命的源泉，社會(huì)賴(lài)以生存與發(fā)展的“基礎(chǔ)和命脈”。1992年在都柏林召開(kāi)的國(guó)際水和環(huán)境會(huì)議，關(guān)于水和可持續(xù)發(fā)展的《都柏林宣言》的指導(dǎo)原則認(rèn)為：“水資源的有效管理要求有一種將社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)聯(lián)系起來(lái)的整體處理方法。有效管理與整個(gè)流域的土地和水的利用或地下含水層的利用相聯(lián)系。”對(duì)解決水沖突明確指出：“水資源規(guī)劃和管理最合適的地理實(shí)體是流域”，包括地表水和地下水

國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用必須依靠科學(xué)的管理體制。但長(zhǎng)期以來(lái)，我們沒(méi)有從戰(zhàn)略的高度來(lái)認(rèn)識(shí)水資源的短缺及其管理體制問(wèn)題。水資源沒(méi)有完全立法，水行政又沒(méi)有實(shí)行統(tǒng)一綜合管理，這是導(dǎo)致權(quán)屬管理體制不順的根本原因。

水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，它涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、水運(yùn)、交通、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境以及人民的健康水平等各類(lèi)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域；水資源的開(kāi)發(fā)利用涉及防洪、排澇、灌溉、水電、供水、水運(yùn)等各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)

20世紀(jì)70年代初期，我國(guó)北方地區(qū)大面積連續(xù)干旱，從大連到廈門(mén)沿海城市淡水資源短缺告急，70年代后期京津地區(qū)出現(xiàn)用水危機(jī)。為此，早在1978年就醞釀起草《水法》事宜。到1988年在長(zhǎng)期調(diào)研、協(xié)調(diào)、論證的基礎(chǔ)上，歷時(shí)10年經(jīng)過(guò)60余次重要修改的《水法》，經(jīng)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)呈報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議。1988年1月21日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，并于同年7月1日正式施行了我國(guó)第一部《水法》。這部法規(guī)的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)水利事業(yè)開(kāi)始走上了法制建設(shè)的軌道，對(duì)依法治水、依法管水，從法制上保障水利事業(yè)的發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。但在《水法》第九條中規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)，分部門(mén)管理相結(jié)合的制度。”雖然條文中明確規(guī)定國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作，但由于分級(jí)，分部門(mén)管理，人為造成水管理在不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間的分割，導(dǎo)致了權(quán)屬管理部門(mén)之間與開(kāi)發(fā)利用部門(mén)之間的相互矛盾，地表水與地下水，供水、用水與排水包括排污，水污染的防治與水資源的保護(hù)等管理體制很不協(xié)調(diào)，尤其是對(duì)流域管理沒(méi)有明確規(guī)定。事實(shí)上，大型綜合利用的水庫(kù)，擔(dān)負(fù)著防洪、發(fā)電、灌溉、供水、水運(yùn)等多目標(biāo)的任務(wù)，但往往大壩及其建筑物由水利部門(mén)管，水電站由電力部門(mén)管，船閘再由交通部門(mén)管。城市供水、節(jié)約用水由建設(shè)部門(mén)管理，淡水養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部門(mén)管理，工業(yè)用水由經(jīng)濟(jì)部門(mén)管理等等。由于1988年頒布的《水法》沒(méi)有完全從體制上解決水資源統(tǒng)一管理問(wèn)題，因此，水資源統(tǒng)一管理的有機(jī)整體被人為分割，導(dǎo)致部門(mén)之間職能交叉和職能錯(cuò)位的現(xiàn)象并存。當(dāng)時(shí)部門(mén)之間的開(kāi)發(fā)利用方針和目標(biāo)缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定額體系和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等方面也各自為政，因此，雖有協(xié)調(diào)小組，對(duì)水資源統(tǒng)一管理仍然難以實(shí)施。幾十年的實(shí)踐證明，一龍治水、多龍管水，或多龍治水、多龍管水的體制必然導(dǎo)致地表水與地下水、供水與排水、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的水管理政出多門(mén)，分而管之，造成水資源不合理的開(kāi)發(fā)、不合理的配置、低效利用和人為浪費(fèi)。因此，現(xiàn)行水資源的管理體制已經(jīng)束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，成為水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展嚴(yán)重的制約因素

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代，水旱災(zāi)害和水污染頻繁發(fā)生，水多、水少、水臟與水環(huán)境惡化三大災(zāi)害中干旱缺水與水污染問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失，對(duì)人類(lèi)的生存與發(fā)展，對(duì)人民的生活質(zhì)量和健康水平已構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。由于缺水程度越來(lái)越嚴(yán)重，缺水范圍越來(lái)越大，水危機(jī)越來(lái)越向我們逼近。因此，現(xiàn)行的《水法》已不能適應(yīng)新形勢(shì)下水利發(fā)展的需要。特別是現(xiàn)行《水法》中規(guī)定的水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制，其弊端是導(dǎo)致地表水與地下水、供水與排水、水量與水質(zhì)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的水管理，政出多門(mén)，分而管之。這種體制既不利于水資源合理配置，也不利于高效利用和有效保護(hù)，更不利于水資源的綜合治理、綜合開(kāi)發(fā)，直接影響水資源的綜合功能和綜合效益，影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，以及環(huán)境的改善和人民生活質(zhì)量和健康水平的提高。由于不能實(shí)現(xiàn)水資源綜合統(tǒng)一管理，甚至在某一部門(mén)決策的效果會(huì)被其他部門(mén)所抵消。因此，加強(qiáng)水法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理已成為當(dāng)務(wù)之急

目前全社會(huì)對(duì)水資源戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)，對(duì)水資源的優(yōu)化配置、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度的意識(shí)、水的商品意識(shí)、節(jié)約用水等意識(shí)仍然比較薄弱。水利雖已列為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展首位的基礎(chǔ)設(shè)施，1998年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革時(shí)，對(duì)水資源統(tǒng)一管理曾做了重大調(diào)整，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)水利部的“三定”方案，由水利部統(tǒng)一管理水資源含大氣水、地表水、地下水，但沒(méi)有從法律上確立下來(lái)。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是思想認(rèn)識(shí)上，還是經(jīng)濟(jì)體制上，水利只作為農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要方面，一直沒(méi)有作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)對(duì)待，因此，實(shí)踐中仍然沒(méi)有完全理順?biāo)Y源的統(tǒng)一管理體制

21世紀(jì)是我國(guó)進(jìn)入資源水利發(fā)展的新時(shí)代，水資源管理體制再不解決，根本談不上水資源的綜合開(kāi)發(fā)、優(yōu)化配置、節(jié)約和保護(hù)，更難以解決我國(guó)北方地區(qū)的水危機(jī)問(wèn)題。就全國(guó)而言，北方屬于資源型缺水，南方屬于水質(zhì)型缺水已成為共識(shí)，但體制型缺水尚未引起人們的高度重視和關(guān)注。2000年在黨中央、國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)黃河、黑河、塔里木河跨省區(qū)的分水和引黃濟(jì)津跨流域調(diào)水取得了成功，特別是大旱之年，跨省區(qū)分水方案笫一次能夠得到落實(shí)；黃河全年沒(méi)有斷流，圓滿完成向天津應(yīng)急調(diào)水4億m3的任務(wù)。“三河”分水和調(diào)水的成功不僅標(biāo)志著中國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度已進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，而且“三河”成功的實(shí)踐表明，在團(tuán)結(jié)治水與水資源的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度上，尤其是在水資源管理體制上取得了新的突破，樹(shù)立了成功的范例

進(jìn)入21世紀(jì)，黨中央、國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)指出，要積極推進(jìn)依法治國(guó)，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家。完善的《水法》和配套法規(guī)，是水資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)。因此，伴隨著我國(guó)法制建設(shè)的加強(qiáng)，加強(qiáng)水法制建設(shè)，實(shí)施水資源的統(tǒng)一管理，是形勢(shì)的發(fā)展和客觀需要，勢(shì)在必行

從世界各國(guó)的《水法》來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家《水法》的核心都是從流域整體考慮，建立以流域?yàn)閱卧乃Y源管理機(jī)構(gòu)。因?yàn)榱饔蚴且运牡乩頌樘卣魉纬傻囊粋€(gè)整體，每一個(gè)流域都涉及省區(qū)之間，上下游、干支流、左右岸之間的利益，只有按流域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一管理，才能體現(xiàn)新時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院制定的水利建設(shè)方針和政策，才能體現(xiàn)江河治理與水資源管理的統(tǒng)一性和綜合性，才能使整個(gè)流域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與供用水的“費(fèi)用與效益”之間得到均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。只有從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用的高度，從深化體制改革、理順生產(chǎn)關(guān)系的高度來(lái)調(diào)整舊的經(jīng)濟(jì)體制，機(jī)構(gòu)的職能和管理體制才能體現(xiàn)國(guó)家改革的方向和法律體系的能力，及其經(jīng)濟(jì)政策的走向。因此，建議國(guó)家修訂《水法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)突出流域管理。目前我國(guó)的流域機(jī)構(gòu)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，過(guò)去雖然賦予了水行政主管部門(mén)的部分職責(zé)，但并未授予水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督職責(zé)。只有強(qiáng)化流域管理，才可能從全局和綜合的角度，在水資源的承載能力、供給與需求之間尋找某種平衡，目的是實(shí)現(xiàn)合理配置和高效利用，保障水資源可持續(xù)利用和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)是世界上江河湖泊流域水系最多的國(guó)家，由于特定的氣候與自然地理?xiàng)l件，更加顯示了流域管理的重要性。因此，我們?cè)诮梃b國(guó)際上的水管理模式時(shí)，必須結(jié)合中國(guó)的國(guó)情、水情制定適合中國(guó)國(guó)情的新的水資源統(tǒng)一管理體制。考慮到我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)域仍然是各級(jí)政府為主體，行使著國(guó)家賦予的全部職責(zé)，因此，對(duì)防洪、供水、用水、排水、節(jié)水、污水處理和回用、水環(huán)境治理等，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，是較符合我國(guó)目前實(shí)際的。

加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理，必須建立健全有關(guān)的配套法規(guī)和政策，例如流域管理法規(guī)、取水許可制度、水價(jià)政策、廢污水排放和用水審計(jì)監(jiān)督、獎(jiǎng)懲機(jī)制等，都必須運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)杠桿運(yùn)作。建議《水法》在修訂過(guò)程和審議頒布后，都要通過(guò)各種媒體將水資源面臨的新形勢(shì)和新問(wèn)題向社會(huì)公眾廣泛進(jìn)行宣傳，要讓公眾參與進(jìn)來(lái)，才能使全國(guó)人民充分認(rèn)識(shí)水危機(jī)的影響，充分認(rèn)識(shí)水資源統(tǒng)一管理的必要性和緊迫性。因此，我們衷心希望《水法》的修訂工作盡早完成并盡快實(shí)施，讓我國(guó)水資源的管理邁向一個(gè)新的歷史階段。