洪水災情評估管理論文

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一、美國洪水災害管理概況

美國地廣人稀。遼闊的國土，孕育了密西西比河、科羅拉多河等大河流水系，江河洪水較為頻繁。美國海岸線長，沿海地區受颶風、臺風及地震的影響，風暴潮、海嘯比較嚴重。美國受洪水威脅的面積約占國土總面積的7%，影響人口約3000萬(約占總人口的9%)。根據陸軍工程兵團的資料，有洪水風險的城鎮達5539個，其中人口超過1萬的有1637個。

洪水災害是最受美國聯邦政府關注的自然災害，一是因為洪災損失占各種自然災害損失的比重最大；二是因為根據災害分級管理的原則，只有超出州政府防御、救援、重建能力的重大災害，才向總統申請聯邦政府的支援，而流域性的大洪水往往涉及數個州，大規模的防洪活動需要聯邦政府出面協調有關各州和各部門的行動，并給予人力、物力、財力的支持。

美國國會在1917年、1928年、1936年、1938年的防洪法(FloodControlAct)中，明確規定國內所有可通航河流都要制定、實施防洪計劃；水庫建設與維護管理及河道整治等全部費用由聯邦政府負擔。1938年的防洪法中，授權陸軍工程兵團主要負責防洪工程建設與防汛活動。隨后的25年中，陸軍工程兵團耗資90億美元，修建了900項防洪工程，包括220座大中型水庫、1.45萬km長的堤防與防洪墻，整治了1.2萬km的河道。此外，墾務局與農業部也興建了一些有防洪效益的水庫。據介紹，目前，陸軍工程兵團仍負責國內大型防洪工程的可行性論證、設計、施工管理以及水毀工程的修復，是聯邦和地方防洪區域的主要工程力量。

50年代中期以后，洪泛區管理在美國逐漸受到重視。聯邦政府投資興建的大量防洪工程所取得的防洪效益是毋庸置疑的，但水災損失與政府的災害救濟費用仍呈增長趨勢。損失增長的主要原因是洪泛區土地的無序利用以及其中人口、資產密度的提高，又缺乏必要的防洪減災措施。為了改變這一狀況，美國的防洪政策作了極大的調整，強調防洪工程措施與非工程措施相結合。為加強洪泛區管理，美國陸續制定了一系列的法規和計劃，著名的有《洪水損失管理的全國統一計劃》(AUnifiedNationalProgramforManagingFloodLosses，1966)、《全國洪水保險法》(NationalFloodInsuranceActof1968)、與《全國洪水保險計劃》(NationalFloodInsuranceProgram)、《洪水災害防御法》(FloodDisasterProtectionActof1973)、《洪泛區管理的全國統一計劃》(AUnifiedNationalProgramforFloodPlainManagement，1975)等。洪泛區管理的內容主要包括洪泛區土地利用規劃、洪水保險、洪水預報和警報系統、應急避難和救災計劃等。洪水風險分析與洪水風險圖的繪制為洪泛區土地的合理利用與科學管理提供了基本的依據。

聯邦緊急事務管理局(FEMA)的總部設在華盛頓區，在全美設有10個區域辦公室(Re-gionalandAreaOfficesoFEMA)，每個區域辦公室負責協調若干州的緊急事務管理。此外，FEMA在弗吉尼亞州設有一個緊急救援中心(TheMountWeatherEmergencyAssistanceCenter)，在馬里蘭州設有全國應急培訓中心(TheNationalEmergencyTrainingCenter)。

各州設有州緊急事務管理機構，負責各州的緊急事務管理。當災害的規模超出了地方和州的抗災救災能力時，州政府就會向總統請求聯邦政府的救援。聯邦的救援可以動用國會設立的特別基金。

對于總統宣布的災害(apresidentiallydeclareddisaster)，FEMA將負責：

①評估災害的損失并決定救援的需求；

②組織災害救援，處理貸款和保險理賠的申請、審批和發放等；

③建立聯邦與州的災區辦公室，根據聯邦應急反應計劃，協調其他26個在聯邦應急反應計劃上簽約的聯邦部委的抗災救災活動；

④通過FEMA主辦的報紙(TheRecoveryTimes)、廣播(24小時播音的TheRecoveryChannel和FEMARadioNetwork)以及電子網絡信箱及時向公眾通報災情；

⑤探討減輕未來災害的途徑。

FEMA的總部中設有應急指揮中心，其組織形式類同于我國國家防汛抗旱總指揮部及其辦公室。在重大災害發生時，根據聯邦應急反應計劃，有關的26個部委將迅速派出負責人和高級專家到應急指揮中心工作。應急指揮中心設有三個大的房間。第一個大房間為FEMA的信息處理工作人員的工作室，房間隔離成方格狀，每個工作人員占用一個方格，各人都有計算機，按照分工收集處理各自負責的信息，互不干擾。第二個大房間為高級專家及助手的工作室，專家們按六人一組分成五個小組，每個組的辦公桌隔離成星狀，每個專家占用60°的一個角。每個角的桌面上也都有計算機，既便于專家查詢消息，又便于相互討論。室內沿墻為FEMA工作人員與各部委專家的助手們提供了一排長桌，桌面無間隔，挨個擺著許多計算機。室的一端設有記者室，中間隔著玻璃墻。記者們可以清楚地看到專家們的工作，并可向工作人員了解情況，但不能與專家對話，以免干擾工作。第三個大房間為各部委負責人的會議室，他們對專家組提出的方案進行討論并作出決策。FEMA應急指揮中心的這種布置方式充分體現了決策過程中信息處理層、決策輔助層的特點和需要，值得國內借鑒。

美國一項大型防洪工程從立項到建成應遵循的程序包括：

①由地方政府提出存在的問題和防洪工程立項的請求；

②國會授權并資助陸軍工程兵團研究；

③陸軍工程兵團進行前期調查研究；

④陸軍工程兵團進行可行性研究；

⑤政府行政部門同意立項；

⑥國會批準工程計劃；

⑦陸軍工程兵團組織工程招標并負責施工監理；

⑧中標單位負責工程建設。按上述程序，建一項工程通常需要17年左右的時間。

二、美國的洪澇災害調查與評估

(一)美國洪澇災害調查與災情評估的基本特點

美國的洪澇災害調查及災情評估具有以下幾個方面的顯著特點：

(1)洪澇災害調查與全國洪水保險計劃密不可分

與洪水保險計劃緊密結合是美國洪澇災害調查的基本特征，它同時決定了調查的其它諸多方面，如調查的組織方式、基本數據獲取、計損方法、統計程序與規范等，可以說該特征奠定了美國洪澇災害調查的基礎。美國于1969年興起洪水風險圖的研究工作且于1973年制定出相應的操作規范后，洪水保險計劃隨之在全國范圍內逐步深入地展開，迄今已大約有60%以上的家庭和企業參加了洪水保險。高比率的投保率為災情調查與統計提供了十分可靠而準確的數據源。

(2)洪澇災害調查具有一條主線，兩種層次

美國洪澇災害調查基于洪水保險計劃的支持，主要災情數據從保險系統獲得、匯總，從而構成了洪澇災害調查的主線。從保險的對象和責任來看，聯邦緊急事務管理局(FEMA)負責全國范圍內中等以下家庭(家庭財產總值低于25萬美元)和小型企業的財產基礎保險；對于財產超過25萬美元的家庭及大中型企業，FEMA不實施基礎保險，該部分財產一般由私人保險公司負責承保。因此，從洪水保險系統中獲取災情數據具有兩種層次，即聯邦保險和私人保險。從前者獲取基礎保險對象的災情損失數據，從后者獲取非基礎保險對象的災情損失數據，二者互為補充。

(3)災情調查的反應速度快，人力投入充分

FEMA的聯邦保險業務一般是委托私人保險公司具體承辦，并通過私人保險公司等雇傭專門的業務和技術人員負責災后的損失核定。在全國范圍內，FEMA組建了一支大約2000多人的災情核查隊伍，一旦發生洪澇災害，則可迅速組織人員深入災區進行具體、細致的災情調查與核實，從而大大保證了災情數據獲取的快速性與準確性。

(4)損失計算遵從保險賠付的計算原則

財產的賠付額定義為財產因受災損壞而造成的損失賠付額度。因此，財產損失值即為保險賠付額，計算方法上述二者等同。根據美國財產保險賠付計算原則：對于災后尚可修復的財產，按恢復于災前標準的費用投入計損；對于不可修復的財產，按該財產全部投保金額計損。對于損失賠付，美國的保險部門，尤其是私人保險公司(如FM公司)，制定了一整套完善的核損方法，從而保證了災情統計的精度。

(5)逐戶的精細調查與宏觀的評估分析相結合

對于60%以上已參加洪水保險的那一部分家庭和企業，由于涉及到災后核損和賠付問題，因此國家更直接地關心他們的利益，災后，FEMA分派調查人員深入災區進行逐戶的精細調查。此外，精細調查還包括由聯邦負責建設和管理的交通、水利工程等設施的水毀損失調查。對于近40%的非保險受災戶，因不涉及到賠付問題，FEMA對他們并不進行逐戶的災情調查和統計，而通常使用損失評估模型進行宏觀分析與評估，在宏觀尺度上，運用模型估算的損失在總體上具有較高精度。由于保險面大、投保比例高、災后調查精細，從保險系統上報及匯總的總損失值已在宏觀量級上接近全國總的洪災損失，即使運用評估模型估算非保險受災戶的損失出現較大偏差，也不會過分地影響到全國總的災情統計精度。

(6)信息充分共享，災前災情預評估作用顯著

與災害相關的各類基礎信息如社會經濟現狀、地形、洪水風險圖、雨情、水情、防洪工程運用情況等，數據分類詳盡完備、檢索查詢極其便利、且這些信息為災前的損失預評估及防洪決策提供了可靠而迅速的信息保障。信息充分共享與洪水風險圖相結合，建立了各類財產洪災損失率與洪水淹沒要素的關系，如FEMA和陸軍工程兵團等早在70和80年代就分別建立了諸如各類房屋、工程設施等資產相應的洪災損失率評價關系并不斷進行修正，依據這樣的關系可評價出不同頻率下可能的淹沒損失。快速的災情預評估已大量地運用于災前的防洪避難和災中應急決策，同時為災后的災情統計提供了對比與參考。

(二)中、美洪澇災害調查與損失評估的對比及存在的不足

中、美兩國洪澇災害調查的異同主要表現在以下幾個方面：

(1)調查的組織及核損方式具有顯著差異

美國的洪澇災害調查由聯邦政府機構FEMA負責，以幾種不同的途徑調查及核實災情：

①由FEMA雇傭專門的災情核查人或通過FEMA的承包商(如私人保險公司)組織人員進行逐戶核查，這是災情調查的主要方式；

②由受災戶(一般是針對已保險戶)通過通訊渠道匯報災情，再派專門人員核查；

③組織專門人員對諸如陸軍工程兵團等聯邦部門修建和管理的國家大型工程設施的損失進行核查；

④由各州、縣政府上報所估算的可能的災害損失(該上報損失一般僅作參考)。由于美國的洪水保險面大，災后災情調查一般與保險賠付相結合而采用精細調查的方式，使災情調查結果比較真實和可靠。

我國的洪澇災害調查由國家防辦(類似于美國的FEMA)負責組織，由各省、市、縣防辦具體承擔，調查的基本組織單位為縣級防辦。各縣災后調查一般以各鄉鎮上報損失為主，兼派工作組赴重點受災地區核查災情；上報損失同時涉及到多個職能部門，如工業、交通等部門，則通過縣防汛指揮部(或行政首腦機關)進行協調。由于我國未建立全國洪澇災害保險制度，調查的方法和核災規范不夠具體和完善，調查的人力、物力、財力投入不足，人為模糊性較大，致使災情調查結果的真實性和可靠性較差。

(2)災前的資產調查與評估差距明顯

美國的信息產業相當發達，在較完善的稅收、保險、檔案管理等制度的支撐下，建立了一套快速準確的財產信息查詢網絡，提取最新的財產信息極其便利。特別是保險系統，每年派出專門的資產評估人員對各類財產可能的價格變化進行及時的評估與更新，保證了資產價值的現實性。

相比較而言，我國的災前資產調查和資產評估工作還相當匱乏，舉步維艱。雖然某些省、市已陸續開展了資產調查和評估工作，但全國范圍內尚未建立統一的資產調查和評估方法、程序和規范，調查隊伍及信息傳輸網絡還不健全，從而影響了洪災損失評估的全面開展。在這一方面，我國與美國相比具有相當大的差距。

(3)洪災損失評估系統的應用差距較大

美國開展洪災損失評估的工作較早，70年代以來，通過洪災損失調查就已積累了大量的基礎資料并建立了相應的財產損失評估關系且加以不斷的完善。現階段，在資產評估的支持下，洪災損失評估已大量地運用于防洪減災決策中，同時也作為災后災情定損的重要手段，如對于未參加洪水保險的約為40%的家庭或企業，洪災損失主要是通過災情評估的方式加以確定的。美國的洪災損失評估注重與其它先進技術的結合，如與遙感遙測、氣象預報、地理信息系統、仿真模擬等技術的結合，使災害評估的時效性、準確性較高。

我國的洪災損失評估工作尚處于起步階段，雖然一些地區和部門依據本區域的洪災損

失調查建立一些損失評估關系并與相應的計算機技術，如數據庫、圖形技術、地理信息系統技術等相結合，取得了一些進展和突破，但就整體而言，還比較落后，還需要逐步地規范化、科學化。最重要的是應首先建立和完善洪災損失調查的規范和方法，完備區域的人口與資產調查，迅速積累基礎資料，以建立符合我國國情的多區域洪災損失評價關系，注意結合和應用新技術，才能逐步建立和完善我國的洪澇災害評估系統。

(三)經驗借鑒、思考和建議

綜觀中、美的洪澇災害調查和損失評估工作，從調查和評估的基本思路、原則、指標定義和評價方法上并未存在顯著的差異或不足，但在調查和評估的法規和規范性、基礎資料的積累、投入的人力和物力、新技術的運用及與諸如洪水保險計劃相結合等方面存在顯著的差距。通過對美情況的考察，結合我國洪澇災害調查與評估工作的實際狀況，提出以下建議：

(1)盡快地建立和完善我國洪澇災害調查的統一規范，明確計算指標的定義和方法，規范化地實施災前資產調查與洪災損失調查；

(2)組建專門的洪澇災害調查隊伍，投入更多的必要的人力、物力和財力實施調查計劃；

(3)進一步規范和完善資產調查和災情調查的統計報表制度，建立調查資料數據庫，不斷積累基本資料，逐步建立具有各區域特征的洪災損失評價關系并不斷地修正與完善；

(4)建立和完善信息交換網絡，將新的技術方法和手段同洪災損失調查和評估結合起來，體現快速性、先進性與科學性；

(5)在全國范圍內逐步建立和推廣洪水保險計劃，將洪災損失調查與保險賠付調查結合起來，使調查結果更加精細、準確和可靠；

(6)將洪災損失調查與評估同洪水風險圖的制作統一起來，使之有效地服務于防洪減災決策。

三、美國的洪水保險制度

(一)美國的洪水保險制度的沿革

洪水保險是美國重要的洪泛區管理措施之一。地價低廉使洪泛區土地的開發利用產生極大吸引力。而一旦受災，根據美國的法律，聯邦政府要承擔救濟的責任。

50年代初，美國已開始重視洪水保險的研究。1956年國會通過了《聯邦災害保險法》(TheFederalDisasterInsuranceAct)，創設了聯邦洪水保險制度，希望通過對洪泛區征收洪水保險費，一方面可以部分抵消地價低廉的誘惑；另一方面，能減輕政府的財政負擔。但是，這時期的洪水保險業務是由民間保險公司承擔的，一場大的洪水可以導致數家保險公司破產。因此，國會意識到民間保險業應得到聯邦政府的支持，否則不能承擔洪水保險。但是，由于保險行業意見分歧和對保險措施有效性的懷疑，保險基金一直未獲批準。

1968年國會通過了《全國洪水保險法》，據此制定出了《國家洪水保險計劃》(簡稱NFIP)，建立了國家洪水保險基金。國會授權住宅與城市建設部(DepartmentofHousingandUrbanDevelopment)組建了聯邦保險管理局(FederalInsuranceAdministration，簡稱FIA)，負責國家洪水保險計劃的管理。FIA與國家洪水保險協會建立了合作關系。國家洪水保險協會是120多家私營保險公司的聯合體。聯邦政府對保險費收入和實際支出的差額給予補助，并承付超過私營保險公司財力的賠償費。聯邦補貼率約占實際保險費的10%。

根據新法律，只有參加國家洪水保險計劃(NFIP)的社區(Community)，才能購買由聯邦補貼的洪水保險。而參加NFIP的社區必須承諾加強洪泛區的土地利用與管理，包括：

①采取措施限制洪水風險區的開發；

②引導擬建項目避開洪水風險區；

③協助減輕洪水破壞；

④采取其它長期改善洪泛區土地管理和利用的措施。

考察中了解到"Community"一詞，在NFIP中被定義為“任何州、地區或政治分區(有權在其管轄范圍內實施洪泛區管理條例的印地安部落或印地安人組織、阿拉斯加土著人村或土著人組織等)”，即參加NFIP的可以是不同級的行政管理區域。本報告中，對"Community"仍沿用國內習慣的“社區”譯法，但應按NFIP的定義理解其含義。

1968年的洪水保險法實施之后遇到兩大困難：

①計劃是自愿性的。因為短期內要增加居民的負擔，許多社區對此不感興趣。

②為了確定保險費率，需要對各社區逐一進行詳細的洪水風險研究，確定洪泛區范圍，并對洪泛區進行風險區劃。而這項工作至少需要5年才能完成。結果，計劃實施的頭一年，全國僅有4個社區有條件參加保險，總共只辦理了20件保險業務。

為了克服這一矛盾，1969年國會修改了原法規，制定了洪水保險應急計劃，允許各社區在洪水風險研究未完成的情況下，以部分投保的形式先參加保險計劃。應急計劃中，洪水保險費率暫時采用全國平均的保險費率，但是，洪水保險費的最高限額只能采用正式計劃中的低檔級。應急計劃實施后，洪水保險的參加者有所增加，但直到1973年5月，也只占到應參加者的15%，國家的救災費用仍不斷上升。

1973年，美國國會通過《洪水災害防御法》，將洪水保險計劃由自愿性改為強制性。該法規定不再向確認為有洪水風險的資產提供聯邦資助，除非①財產所在社區參加了國家洪水保險計劃；②資助申請者已購買了洪水保險。聯邦資助不僅包括所有形式的聯邦政府的直接援助，而且包括聯邦機構保險和管理的私人貸款。該法授權聯邦政府確定洪水風險區并通知有關社區。社區接到通知后，須申請參加洪水保險計劃，或證明其不屬于洪水風險區。社區在收到通知一年后仍未參加洪水保險計劃，將受到懲罰。

強制性保險計劃實施之初，激起了大量的矛盾和反對。國會不得不對該法的某些條款進行修改。1976年放寬了抵押貸款的禁令，1977年又取消了禁止由聯邦保險的信貸機構向位于洪水風險區內但未參加保險計劃的社區的資產所有者提供貸款的條款，但要求信貸機構告之借貸人，他將無權享受聯邦的災害救濟和援助，因此在開發洪泛區時應自行采取相應的防洪保護措施。

1977年底，由于工作中的矛盾難以協調，聯邦保險管理局(FIA)解除了與國家洪水保險協會的合作關系。1979年，FIA轉歸聯邦緊急事務管理局(FEMA)統一領導。1981年，FIA開始謀求重新發揮私營保險公司在NFIP中的作用。經過與幾家大的保險公司和保險業協會代表的艱苦談判，提出了一個“以你自己的名義”的計劃(WriteYourOwnprogram，簡稱WYO)。私營保險公司僅以自己的名義為NFIP出售洪水保險，但不承擔賠付的風險。私營保險公司將售出的保單全部轉給FIA，按保單數量獲取傭金。FIA負責保險金的統一管理和使用。1983年8月，FIA向私營保險公司發出參加WYO計劃的邀請，至1986年10月，已有200多家私營保險公司與FIA簽約向社會提供洪水保險服務。

盡管存在爭議，1973年之后，國家洪水保險計劃(NFIP)進展比較順利。從1985年起，NFIP實現了自負盈虧，不再需用納稅人的錢來補貼賠償和運營費用。考察期間得到的最新資料表明，至1996年4月，全美參加NFIP的社區數已達18469個(占應參加數的87%，其中參加正式計劃的18277個，參加應急計劃的192個)，共售出3416842份保單，平均每份支付保險金284美元，收入保險費11.415億美元，投保總額達3496.447億美元。國家洪水保險計劃總體上作到了收支平衡，尚有2600萬美元的結余，另有向財政部的借款6.886億美元(法律規定的限額為10億美元)，以應付特大水災的賠付。

(二)美國洪災保險的主要特點

(1)洪災保險由國家專設機構專項管理并具有強制性

聯邦保險管理局(FIA)負責的保險計劃僅有兩個，一為全國洪水保險計劃(NFIP)，另一為聯邦犯罪保險計劃，可見洪水保險是一個具有特殊性的險種。大的洪災一旦發生，受災區域內賠付對象占投保群體的比重很大，這對在局部發展業務、資本有限的私營保險公司來說往往難以承受，只有國家才有力量在全國推行強制性洪水保險，在更大的范圍里調劑使用保險經費。

(2)洪水保險是加強洪泛區管理的重要手段

洪泛區管理主要依靠地方政府，而地方政府未必肯下力氣作好這項得罪人又不易見到短期效益的工作。美國將改善洪泛區土地管理和利用、采取防洪減災措施作為社區參加洪水保險的先決條件，形成雙重的壓力，促使地方政府加強洪泛區管理，使洪水保險計劃達到分擔聯邦政府救災費用負擔和減輕洪災損失的雙重目的。

(3)洪水保險有法可依并經歷了逐漸完善的過程

從1956年通過《聯邦災害保險法》開始，聯邦洪水保險法規和制度不斷進行調整。可以說是積累了40年的經驗和教訓，才形成了一套行之有效的法規與管理辦法。盡管如此，美國的洪水保險仍有相當大的死角。據FEMA官員介紹，洪泛區中約有40%的居民，寧肯受災后不要聯邦政府的救助，也不愿購買洪水保險。1993年密西西比河大洪水中，受洪水破壞的建筑有4萬余間，其中參加了洪水保險的只有1.15萬間。

(4)國家洪水保險的對象與額度受嚴格限定

受保對象主要為有墻有頂的建筑及內部財產，但不包括完全在水上的建筑與地下建筑。房產的最高賠付不超過25萬美元，室內財產對居民不超過6萬美元、對小型企業不超過30萬美元。不保的對象還包括：天然氣和液體的儲蓄罐、動物、鳥、魚、飛機、碼頭、田里的莊稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的機器設備、機動車及地下室里的財產等。可見美國的洪水保險并不搞大包大攬。水利工程與公共設施也不在保險范圍，一旦遭洪水毀壞；前者由政府負責修復，后者由有關部門負責修復。

(5)洪災保險的重要依據是FEMA統一繪制的洪水保險率圖該圖以500年一遇洪水的淹沒范圍為洪泛區，確定參加洪水保險的對象；以100年一遇的洪水作為洪水保險率區劃的基準洪水(baseflood)，并標注行洪區與水位分布。由水位與地面高程可以確定水深分布，進而可以根據風險大小計算保險費率。原則上，行洪區內禁止修建房屋，已建的要拆遷出去；行洪區外的洪泛區中，建筑物基礎要超過100年一遇水位以上。參加保險計劃之前已有的建筑，要采取減災措施。水毀的房屋，在利用保險賠付重建時，必須滿足100年一遇的防洪要求。

(6)適當發揮私營保險公司的作用

由私營保險公司負責洪水保險金的收發，而由國家承擔風險的方式已證明是失敗的。完全由國家自建一套洪水保險系統也不現實。在“以你自己的名義”的計劃中，私營保險公司在全國各地代售洪水保險，既發揮其特長，又有利于國家對洪水保險的管理。對國家不保的資產，私營保險公司也有用武之地，如一些大型企業，不滿足于國家保險的限額，就求助于私營保險公司。這次我們考察的工業聯合保險公司就承擔了大型企業的洪水保險，該公司也利用FEMA的洪水保險率圖判斷洪水風險，但有自己的一套規范來計算工業資產的保險費率。

(7)保險理賠的效率很高

FEMA認為投保戶受災后是最急需錢用的，保險費應該盡快送到受災戶的手中。FEMA在若干大的咨詢公司里專門培訓了一批損失評估人員，在全國各地還專門聯系了一批具備損失評估能力的志愿人員(通常是退休的會計師或經理)，一旦收到水災賠償的要求后，1天之內要趕到現場，4天之內要完成損失的評估。FIA一收到有損失評估人員簽字的賠償單，立刻如數將賠償費直接寄給投保人。這種高效率為FEMA贏得了很好的聲譽，但據介紹也容易造成浪費。相比之下，私營保險公司則要慎重得多。如前所述的工業聯合保險公司，在災情核查與賠付時分工程組、估價組、賠償組三個小組開展工作。災害發生后，該公司的工程組負責損失調查，提出對災害損失的評價報告；估價組對評價報告進行核實，并據此進行賠償估價；賠償組對估價報告進行核實，并據此向客戶發放賠償金。三個小組既相互獨立，又相互制約。

四、美國的洪水風險圖

(一)美國洪水風險圖的由來

美國洪水風險圖的繪制與國家洪水保險制度的建立有密切的關系。1956年國會通過了《聯邦洪水保險法》。與此相配合，內務部地質調查局從1959年起開始確認洪水風險區，陸續繪制了許多地區的洪水風險區邊界圖。1960年的防洪法提出，為了合理利用洪泛區和減輕洪水風險，授權陸軍工程兵團為地方政府提供技術服務與立案補助。為此，陸軍工程兵團開始為各地區繪制洪水災害地圖及編制洪泛區信息通報。這些圖基本上是根據歷史洪水資料或加上水文資料分析確定的洪水淹沒范圍圖。

1968年開始推行國家洪水保險計劃(NFIP)。為了合理確定洪水保險費率，僅有洪水淹沒范圍圖還不夠，還需要組織詳細的洪水風險研究及根據洪水風險分布繪制出社區的洪水保險率圖。對于尚未完成洪水保險率圖的社區，只能先參加NFIP的應急計劃，即僅根據洪水風險區邊界圖確定洪泛區，在洪泛區內，無論風險大小，采用全國平均的保險費率。

聯邦保險管理局(FIA)并入FEMA之后，FEMA制定了洪水風險研究與洪水保險率圖的統一規范，出錢資助指定的公司統一印制洪水保險率圖。目前，FEMA統一印制的洪水保險率圖已覆蓋全國，并仍不斷在根據環境與防洪工程條件的變化，進行修改。據FEMA官員介紹，自1968年以來，美國繪制全國洪水保險率圖的費用累計已超過了100億美元。

(二)洪水風險區邊界圖與洪水保險率圖

洪水風險區邊界圖(FloodHazardBoundaryMap)是根據歷史洪水資料繪制的，用于確定一個社區的特定洪水風險區域(SpecialFloodHazardArea)。圖中用陰影區表示100年一遇洪水的淹沒范圍，標示出淹沒范圍內的街道、資產限度及河流，但是不顯示等高線、水深或洪水水位。在NFIP的應急計劃中，該圖可直接用于洪泛區管理和洪水保險的目的。

洪水保險率圖(FloodInsuraneRateMap)是對社區進行洪水風險評價(AFloodRiskAs-sessment)和洪水保險研究(FloodInsuranceStudy)后的產物。通常先利用洪水風險區邊界圖大致確定一個社區的洪水風險研究范圍，通過更為詳細的水文、水力學計算，確定特定洪水風險區域內的水位、水深分布，據此進行洪水風險區劃(見表1)，再用于確定洪水保險費率。一個社區要有了洪水保險率圖之后，才可以轉入NFIP的正式計劃。

表1FEMA洪水保險區劃表

A100年一遇洪水范圍，BFEs未定，洪泛區用近似方法確定

AE100年一遇洪水范圍，BFEs用詳細方法確定

AH100年一遇洪水的淺水區，水面高程一定，水深1—3ft(折合30.5-91.4cm),BFE用詳細方法確定

AO100年一遇洪水的淺水區，通常為斜面地形，水深1—3ft，水深(ft)與流速(ft)的積小于15

A1-A30100年一遇洪水范圍，BFEs用詳細方法確定，新版圖中用AE代替

A99100年一遇洪水范圍，正在興建防洪保護工程BFEs不定

B100年一遇與500年一遇洪水之間的區域，或100年一遇洪水范圍中水深小于1ft(3035cm)區域；或集雨范圍小于1ft2(實地面積2.6km2)，或超過100年一遇防洪標準的堤防的保護區域

C極少發生洪水的區域，在500年一遇洪水淹沒范圍之外的區域

D上尉研究的區域，洪水有可能發生，但風險未定

VO沿海100年一遇洪水范圍，具有流速(波浪作用),BFEs已定。新版圖中用VE代替

X有陰影100年一遇洪水范圍之外，500年一遇洪水的區域；或100年一遇洪水范圍中平均水深小于1ft(30.5cm)的區域；或集雨范圍小于1ft2(實地面積2.6km2)，達到100年一遇防洪標準的堤防的保護區域，不標注BFEs和水深。新版圖中用于代替B區

X無陰影500年一遇洪水范圍之外的區域，不標注BEFs和水深，新版圖中用于代替C區

M特定泥石流、滑坡災害區域

N輕度泥石流、滑坡災害區域

C極少泥石流、滑坡災害區域

P未確定，但是可能會發生泥石流、滑坡災害的區域

表注：

1.某些區域不在特定洪水災害區(A區與V區)，可能受到防洪工程的保護；

2.雖然B區和C區標注為非嚴重的洪水災害區，但暴雨仍在B區和C區引起洪水；D區也可能發生嚴重的洪水；

3.A1～A30、B、C,VO及V1～V30區在新版地圖上不再要求標注。老圖上的B區和C區大致相當于新圖上的X區。

洪水保險率圖中不同頻率洪水的淹沒范圍用不同密度的陰影表示。每個陰影區標有一個代碼字母，有時后面跟一個數字或另一個字母。基本洪水水位(BaseFloodElevations，簡稱BFEs)，即100年一遇洪水的水位如果已經確定，通常標在圖上。此外，圖上標出500年一遇洪水的淹沒范圍和行洪區。制好的洪水保險率圖可以單獨使用，或作為洪水風險研究成果的一部分。

在洪水保險率圖上，100年一遇洪水的淹沒范圍被稱之為“特定洪水風險區”。100年一遇洪水不是指100中年發生一次的洪水，而是指任何一年達到或超過某一洪水水位的概率為1%。美國的抵押貸款年限通常為30年，按統計學計算，30年里發生100年一遇洪水的概率為26%。100年一遇洪水與500年一遇洪水淹沒邊界之間的區域稱為“中度洪水風險區”。500年一遇洪水淹沒范圍之外的區域，稱為“最小洪水風險區”。

在洪水保險研究報告中，附有不同頻率洪水沿河的縱向水面線圖。該圖與洪水保險率圖通常結合使用，以確定具體某一地點的不同頻率洪水的水深。

對于沿海區域，1969～1980年發表的洪水保險率圖中顯示的基準洪水位沒有考慮波高。1980年以后發表的洪水保險率圖說明了是否包括波高。基準洪水位減去地面高程等于洪水水深，該值乘以0.55為波高的修正值，最小值采用2.1ft(64cm)，修正值隨后加到基準洪水位上。

(三)洪水保險率圖繪制的組織方式

為了繪制好全國的洪水保險率圖，FIA負責制定了統一的指導手冊《FLOODINSURANCESTUDY，GuidelinesandSpecificationsforStudyContractors》。據介紹，最初的指導手冊僅是個薄薄的小冊子，以后根據實踐中遇到的問題不斷總結經驗，加以修改補充，才形成了今天這樣一大本子。

FEMA采用招聘制確定區域洪水保險的研究單位。對報名的單位進行嚴格的資格審查，從中選擇了40家作為研究單位。據介紹，開始階段，FEMA采取直接與研究單位簽合同的方式進行管理。很快發現，盡管有統一的指導手冊，各研究單位畫出的圖仍然有明顯的差異；而且，FEMA作為管理單位，也沒有力量對所有的研究報告和圖進行嚴格的審查和鑒定。為此，FEMA選定了二、三家大的咨詢公司，分片負責，如我們這次參觀的貝克公司就負責密西西比河以西地區。這幾家咨詢公司從FEMA得到經費支持，與研究單位簽定合同，并負責技術指導與成果的審查。研究單位需要提交洪水風險研究的所有資料、研究成果和洪水保險率圖的草圖，再由咨詢公司統一繪圖，正式印刷。研究單位是以行政區域為對象開展洪水保險研究的，但為了保證研究成果的一致性，對涉及一個流域的若干行政區域，通常交給一

家研究單位進行研究。

洪水風險圖的繪制不是一勞永逸的。在以往的洪水風險分析中，由于資料不足或選用的研究方法不當，可能出現計算上的誤差；由于環境的變化或水利工程的興建等原因，也可能引起洪水風險分布的變化。對于現行的洪水保險率圖，FEMA提供了三種修改的途徑：

①資產擁有者向FIA提供足夠的科技資料證明其資產被錯誤地劃在特定洪水風險區內了。FIA通過審查，確認其言之有理后，發給其“風險圖修改證書”，證明其資產不在特定洪水風險區內。

②地方政府向FEMA提出修改洪水保險率圖的要求，如改變洪水風險區劃、洪泛區與行政區的界線、洪水水位等，FEMA確認地方政府要求合理后，將安排修訂洪水保險率圖，發給地方政府“風險圖修訂證書”。

③在一個區域由于工程建設等原因使洪水風險分布發生顯著變化的情況下，FEMA將重新研究繪制該區域的洪水保險率圖，發行新版本來代替老版本。

(四)洪水保險率圖的制圖技術

在貝克公司參觀時，主人向我們介紹了洪水保險率圖繪制的傳統方法與最新方法。

在傳統方法中，洪水保險率圖分行政區域繪制。對一張圖上超出該行政區域的地方則留成空白，不繪出一般的地理信息，以免查圖引起誤會。一張圖上的信息，通常需要人工分繪在十幾張大的透明膠片上。這樣一旦該圖由于種種原因需要修改時，信息未變的膠片可以保留，不必要整幅圖全部重畫，以減少繪圖的工作量。

最新方法采用地理信息系統(GIS)技術，繪出的圖完全按經緯度進行切分。圖上的地理信息與洪水風險信息全部分層存入計算機，可以很方便地進行修改。地理信息利用遙感技術和全球定位系統(GPS)可以較方便地更新。據介紹，采用新技術后，由于減少了大量的人力，繪圖費用較過去減少了20%。

(五)洪水保險率圖的應用

美國的洪水保險率圖應用十分廣泛。在參加了洪水保險計劃的社區，保險機構可利用該圖確定各類資產的洪水保險費率，資產擁有者們可根據洪水保險率圖確定是否需要買洪水保險；新的投資者根據該圖可以回避洪水高風險區；洪泛區中已有的單位可以根據該圖選擇采取適當的防洪保護措施。如我們這次訪問的FM公司，從圖上發現該公司總部設在特定洪水風險區內后，立刻按圖上標注的水位，自建了一條防100年一遇洪水的圩堤；政府部門可根據該圖進行洪泛區管理，如在行洪區內禁止修建阻水建筑、洪泛區內新的建筑的基礎高程必須高于100年一遇洪水水位；應急指揮部門可以根據洪水量級的預報，由該圖估計洪水可能的淹沒范圍，結合社會經濟信息，評估災害的損失，判斷救災的對象和規模等；洪泛區內的居民可以根據該圖選擇合理的避難撤離路徑和避難地點等。

五、體會和建議

根據考察情況，結合我國防汛工作的實際，有如下體會和建議：

(一)加強與FEMA的國際交流與合作

就防汛而言，FEMA的組織形式與我國國家防汛抗旱總指揮部及其辦公室有相似之處，可謂對口單位。中美兩國都是大國，對自然災害都實行分級管理，都有大江大河，洪水規模也差不多。中國人口多，洪泛區開發利用程度高，防洪負擔較美國重得多，在防汛方面積累了豐富的經驗。美國目前采取的是限制洪泛區開發政策，但特定洪水風險區中已有40%的居民寧肯受災后不要政府救濟，也不愿意參加洪水保險。這說明隨著人口的增加，洪泛區開發利用程度的提高是必然的趨勢，限制開發的效果是有限的。另一方面，美國的技術較為先進，法制較為健全，有值得我國學習的地方。因此，國家防辦與FEMA的國際交流具有雙方互利的基礎。交流與合作的形式可以包括：

①高層領導人互訪，簽訂合作協議；

②對雙方有興趣的問題組織定期的研討會；

③先進技術與設備的引進；

④人才培訓。

(二)探討適合我國國情的洪災保險制度

洪災保險作為非工程措施，有利于防災減災，也為災后重建家園、恢復生產提供了資金渠道，可以減輕國家負擔，從美國的實施情況看，確有顯著的效果。美國的洪水保險體制經過40年的探索和調整，有些經驗教訓可以借鑒。但我國的國情與美國不同，不能簡單照搬美國的具體作法。具體想法是：

①建立一個權威性的機構，類似于美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)下設的聯邦保險管理局(FIA)。美國的實踐證明洪災保險應作為專門的險種，并實行全國強制性的保險制度，需要由專門的政府機構管理。該機構應能負責研究并制定我國洪災保險方面可操作性的法規，如洪災保險的對象和標準、實施的范圍和辦法、保險費率的確定等，并統一全國洪水保險費的管理。

②洪水保險與減災對策相結合。美國洪水保險的成功經驗之一是以社區為單位參加，而社區參加洪水保險的前提條件是推進洪泛區管理與實施減災措施。我國實施洪災保險有一定難度，可以先進行試點。如在蓄滯洪區實行洪水保險，可結合蓄滯洪區安全建設進行。

③確定適當的洪災保險對象和標準。美國國家洪水保險的對象有嚴格的限定，保險費率與具體區域的水災風險有關，賠付有一定的限額。我國的洪水保險也可以先保房產和小型鄉鎮企業，這有利于重建家園恢復生產。洪災保險標準，根據我國情況，不宜定得過高。

④繪制洪水風險圖。從美國的實踐來看，許多社區由于沒有洪水風險圖而不能參加到計劃中來。為此國家要及早制定統一的規范和標準，安排試點，逐步推廣。

⑤建立災情核查系統。災情核查是洪水保險的重要環節。美國FEMA與私營保險公司的災情核查分別有其不同的組織方式。結合我國的情況，有必要建立核災的班子，組成人員可以由各有關各部門的人員組成，同時成立一個專家評估系統，對災情損失作出評價，對損失值作出結論，這個專家評價系統應是有權威的。

(三)全面開展洪水風險圖的編制工作

美國投入了大量經費，完成了全國洪水風險圖的編制工作，并根據情況的變化，不斷修訂風險圖，充分說明了洪水風險圖的重要性。我國從80年代中期起，水科院與有關流域機構合作，開展了部分區域的洪水風險研究和洪水風險圖繪制工作。浙江省防辦近年在全省開展城鎮洪水風險圖的編制工作，已繪成的風險圖在防洪減災中發揮了很好的作用。建議在此基礎上進一步總結經驗，爭取“九五”期間，逐步完成我國主要江河流域、重點防洪城市、分滯洪區、水庫緊急泄洪或潰壩的洪水風險圖。洪水風險圖的編制工作量大、技術性強，為保證圖的質量和權威性，需要解決如下問題：

①由國家防總組織制定適合我國特點和防汛工作需要的洪水風險圖編制手冊和有關技術規定；

②落實經費渠道；

③確定組織方式，充分發揮水利科研、規劃與設計部門的作用；

④落實審批制度，使正式繪制的風險圖能夠成為規劃與執法的依據。

(四)加速建立防汛防旱信息數據庫和計算機網絡系統

美國各部門都建有各種信息數據庫，隨著信息高速公路的建成，實現了資源信息共享，在防災減災中發揮了巨大作用。FEMA在颶風襲擊佛羅里達州、通訊完全中斷的情況下，能夠僅僅依靠自行開發的災害預測模型，利用計算機網絡上傳遞的氣象預報信息和從有關數據庫中檢索出的社會經濟信息，就對災情做出準確的預報，立刻繪制成圖，擺到克林頓總統的辦公桌上，為減災決策提供依據，可見這套系統的效率和效益。為了實現我國防汛系統信息資源共享，必須要統一信息的內容和格式，建立必要的規章和制度。除了各地區、各部門分別建立好自己的水文、氣象、防洪工程、防汛物資儲備等信息數據庫外，為了滿足洪水災情評估與洪水風險圖繪制的需要，有關的地理信息和社會經濟信息的分區、分類原則及內容和格式要求等也需專門做出規定。

(五)統一組織資料的翻譯

這次考察帶回大量英文資料，內容十分豐富，包括美國在洪泛區管理、洪水保險、應急事務管理方面的法規、規劃、手冊、指南及其它技術資料，有一定的參考價值。建議有選擇地組織翻譯，供國內同仁參考。