城市水利發展管理論文

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城市的發展離不開水。20世紀末，在我國加速城市化的進程中，由“水災害加劇、水資源緊缺、水環境惡化”所構成的水的危機已露端倪，并呈加重趨勢。21世紀中,水的危機必將成為困擾我國社會經濟持續發展的重要制約因素。無論水多、水少、水臟，在水的高風險中謀求城鄉社會、經濟、資源與環境的協調發展，已經成為我國城市管理者和決策者不可回避的大問題。

一、我國城市化進程及其若干特點

城市化是現代社會發展的必然產物。我國的城市化進程與世界各國相比，具有獨自的特點。

1．滯后性。

統計資料表明，1990年，世界城市人口的比重，上等收入國家為71%，中等收入國家為60%，低收入國家為38%，而我國為26.4%。

2．反彈性。

五十年代末，我國城市人口比重曾一度達到19.7%,,相當于當時中下收入國家水平。六、七十年代我國一度強制性將城市人口輸散到農村、將工業企業由沿海遷往內地,城市人口比重最低在1972年,減為17.1%。改革開放以后，人為的壓制轉為反彈。八十年代“返城風”、九十年代“民工潮”,大量農村剩余勞動力涌入城市,內地人口移向沿海，我國城市化進程明顯加快。

3．迅猛性。

1949年，我國城市人口只有5700萬，占總人口比例10.5%;1980年達到19.39%,30年間增長不到10個百分點;進入加速發展期后，僅用一半時間增長了約10個百分點，現已接近30%；預計到2020年，城市人口比例將上升到45%；在2050年前后，我國人口達到16億時，城市人口比例可能達到60%。由于我國人口基數極大且越來越大，因此，目前我國城市化的進程，比其他所有國家都要迅猛得多。本世紀后50年間,我國城市人口從五千余萬增長到三億多；下世紀前50年間,如果城市人口比例從30%增加到60%,則城市人口總數將從三億多增加到九億多。據報道，目前我國已有1.5億農民在城里打工,另有1.5億農民在鄉鎮企業從事完全非農業的勞動,城市人口的擴張，已有相當龐大的后備軍。

我國城市化進程中這些獨有的特怔，使得當今全世界共同關注的“人口”、“資源”、“環境”、“災害”等問題在我國表現得更為突出。其中，水對人類而言，既是不可替代的自然資源、又是重要的環境要素、也是主要的致災因子，矛盾激化尤為顯著。

二、城市化引起的水危機

城市化是我國走向現代化強國的不可阻擋的大趨向。但是，在城市化過程中,圍繞以城市為中心的供水、排水、水環境保護與防洪排澇問題日益突出，水災害加劇、水資源緊缺、水環境惡化，議論多年的“水問題”，在某些地區已經孕發為“水的危機”，并呈全面加重的趨向。

1．水災害加劇。

90年代以來，我國水災損失急速增長，1994年突破1000億元，1996年超過了2000億元，其中水災損失增長最快的是城市及快速城市化的地區。目前，我國600余座有防洪任務的城市中，80%防洪標準低于50年一遇，一些城市防洪標準達不到10年一遇，其中10%基本不設防。1994年柳州市3次受淹，梧州市4次受淹。其中，柳州市第一次受淹直接經濟損失就達21億元，占該市1993年國民收入的1/4。1998年武漢市軍民嚴防死守，雖然確保了大堤的安全，但是7月21日一場暴雨，仍然造成了市區嚴重的內澇損失，大范圍交通、電力、通訊系統的癱瘓，甚至還有人員傷亡。

2．水資源緊缺。

我國城市缺水現象自70年代以來逐年擴大。現有400多座城市供水不足,其中100多座城市嚴重缺水,年缺水量達58億。許多大城市供水長期處于緊張狀態，對居民實行定時、定量、低壓供水；消防設施由于水量不足、水壓太低而無法實用；工廠被迫停產、學校被迫放假的事件時有報道。為了滿足城市日益增加的用水需求,一些城市大量超采地下水,出現地下水位惡性下降、地面沉陷等嚴重現象;一些城市被迫采取長距離引水、跨流域調水的措施，雖然緩解了城市的困境，但也引出一系列環境問題。在嚴重缺水的城市，水資源短缺，已成為當地國民經濟和社會發展的最大制約因素。

3．水環境惡化。

隨著城市工業與居民生活污水排放量的增加，城市河道水質普遍惡化，部分河道與湖泊水體的污染已達到危害居民健康的程度。目前我國工業、城市污水總排放量為416億m3，經過集中處理達標的只占23%，其余大都直接排入江河。全國90%以上的城市水域受到不同程度的污染。城市周邊農村被迫利用污水進行農田灌溉和水產養殖，如天津市污灌面積達到240萬畝，占全市耕地面積30%以上,污灌作物有蔬菜、水稻、小麥、玉米等；污養面積發展迅速,近郊已達6.8萬畝；年利用污水量，占市區排水總量的50%。由于工業廢水與生活污水混合排放,污水處理率低,污水中含有大量有毒物質，自1986～1995年，累計排放鎘約30噸，汞約4.7噸,砷約68噸,已引起農田土壤嚴重污染。太湖流域水質全面超標，1987年至1995年，重污染河長由22.1%增長到53.2%,太湖水質由中營養發展至富營養。黃河、海灤河、遼河、松花江等監測到50%以上河段的水質為IV～V級。淮河水污染事故一度震驚全國，雖經強化治理，問題依然嚴重。珠江水量大，但三角洲河網地區隨著城市化的高速進展，水質已顯著惡化。長江情況較好，但攀枝花至上海22個城市江段水質低于三類標準,岸邊污染帶長度500余km,1/5河流斷面水質呈惡化趨勢。與此同時，水的生態環境也在急劇惡化，舉國上下，“救我湖泊、河流”的呼聲高漲。

三、城市水危機的孕發機制

水旱災害自古就有,水的污染雖然是工業化與經濟發展的產物,但是在發達國家已經找到了解決的辦法。何以在我國會孕發成水的危機呢?

城市化過程是人口向城市高度集中、城市面積持續向周邊地區擴張與城市系統功能不斷復雜化的過程。在這一過程中，人們的生活方式、社會的運作機制、資產的結構形式、流域的地形地貌、江河的產匯流條件及水域的水質等等都在發生著顯著變化。這種以人的生存與發展需求為導向,使人與自然之間的平衡不斷被打破的現象，具有兩重性。

一方面，人為營造的城市，隨著規模的不斷擴大，與原有環境之間產生出大量新的矛盾，并且矛盾越來越復雜，解決矛盾的難度越來越大；

另一方面，隨著社會經濟、技術實力的增強，對自然演化規律認識的深入，以及人類自我約束能力的提高，又為改善城市環境，維護城市的正常發展，創造了條件。

以下僅以城市型水災害及其與水資源、水環境的關系為例，加以說明。

1．城市型水災害。

城市化過程中,城市洪澇的水文特性與成災機制均發生著顯著的變化。例如:?城市人口資產密度提高,同等淹沒情況下,損失增加;­城市面積擴張,新增市區過去為農業用地,防洪排澇標準較低,而洪澇風險較大；以往城外的行洪河道變成了市內的排水渠溝，加重了防洪負擔；?城市空間立體開發,一旦洪澇發生,不僅各種地下設施易遭滅頂之災,高層建筑由于交通、供水、供氣、供電等系統的癱瘓,損失亦在所難免;ˉ城市資產類型復雜化,水災之后,即使洪水退去,諸如計算機網絡的破壞等所造成的損失不可估量,恢復更加困難;°城市對生命線系統的依賴性及其在經濟貿易活動中的中樞作用加強;一旦遭受洪水襲擊,損失影響范圍遠遠超出受淹范圍，間接損失甚至超過直接損失；±城市不透水面積增加,排水系統改善,徑流系數加大,使河道洪峰流量成倍增加,洪峰出現時間提前,已有堤防的防洪標準相對降低;2由于城市氣溫高、空氣中粉塵大,形成所謂城市雨島效應,即出現市區暴雨的頻率與強度高于周邊地區的現象;3大規模城市擴張階段，往往造成水土流失加劇，局部水系紊亂，河道與排水管網淤塞，人為導致城市防洪排澇能力下降；′城市防洪排澇的安全保障要求大為提高，而城市防洪排澇工程設計施工管理的難度加大。由于這些變化與城市化的進程之間含有明顯的相關關系，因此，除非同時增大治水的投入和力度，否則必然出現水災損失急劇增長的惡性局面。

2．城市水災害．

水資源與水環境問題之間的影響。對于城市河道、湖泊而言，水太多、太少、太臟，都發生在同一的水域中，都威脅同一的對象。在人與自然的相互作用下，形成了相互影響的復雜關系。例如：?由于城市河道水質污染嚴重,惡臭難忍,人們遷怒與河,干脆“活埋”了事，或以此作為與河爭地的借口。由此引起城市雨洪調蓄能力下降，加重內澇發生的機率；一旦污水泛濫,對沿河居民危害更大。上海城市化過程中,大量河道正在消失。南匯區7年中填埋河道321條,全長越168km;解放初楊浦區有大小河流130多條,至今僅存26條。

1997年11號臺風期間,雖然暴雨未停,由于內河水滿為患,泵站被迫停機,使城市低洼地區出現路面集水盈尺的現象。­地表水質惡化加劇水資源短缺,城市水源地建設成為棘手的問題,被迫更多依賴和超采地下水,加速地面沉降,不僅直接造成城市地下管線和建筑物的損毀，而且降低防洪排澇工程系統的能力，加劇水災風險；沿海地帶由于地下水位下降過低，引起大范圍的海水內侵,導致更嚴重的生態環境問題。?洪水可以補充地下水源,增加水庫蓄水量,是有利的一面;但是,由于城市需水量大,用水保證率高,許多過去為防洪和農業灌溉而建的水庫被迫轉為承擔城市供水任務，為了預防汛期不來水,汛前往往舍不得滕出防洪庫容,使得水庫應急泄洪的風險大為增加,不僅削弱防汛的調控能力,甚至加劇水災損失。

以上情況表明，城市型水問題的出現，在大規模城市化進程中是不可避免的。如果不同步加強城市水利建設，則水的問題必將日趨嚴重，甚至孕發為水的危機，成為社會可持續發展的嚴重制約因素。我國人口眾多，對生存空間壓力大，加之水資源短缺、降水量時空分布不均，是生態環境比較脆弱的國家。同時，我國又是發展中國家，經濟與法制基礎薄弱，在城市化加速發展時期，容易出現投入不足，治理不利、水的危機不斷加重的局面。

事實上，水太多、太少、太臟的問題，是相對而言的。隨著社會經濟的發展與水問題的日趨嚴重，人的水患意識、節水意識、水環境保護意識開始增強，水問題綜合治理的技術實力與經濟實力也在增強，相應的法規體系與執法體系逐步健全，從根本上又為克服水的危機創造了條件。

四、城市水利的基本特點與發展方向

城市水問題是社會經濟發展的產物。發達國家在各自經濟的高速發展階段都曾不同程度地遭遇過這一問題,并為之付出了沉重的代價和巨額的治理費用。我國在城市化進程中水的危機帶來的困難與挑戰將更多更復雜。如果說,過去20年里,在我國城市人口比例上升10個百分點的情況下,為了解決城市的水問題,在相當程度上是以犧牲農村、犧牲環境為代價的話,那么,在今后20年里,我國城市人口比例再上升20個百分點,傳統“有效”的辦法何以為繼？把握好城市水利的基本特點和發展方向，對于城市的管理者和決策者來說，也是把握城市興衰存亡的大事情。

1．城市水利面臨問題的長期性與復雜性。城市水問題的產生，是自然與社會因素交互作用的結果。每一座城市所處的地理環境不同，城市規模、結構、功能、政治經濟地位以及城市發展階段不同等等，決定了各個城市所面臨的水問題的明顯差異。在城市發展過程中，一方面水資源合理配置、水環境保護治理與水災害防御控制的要求不斷提高，另一方面多數城市由于對具有公益性質的城市水利基礎研究不夠，投入不足，社會上大量存在的過分追求局部與眼前利益的短期行為等還在使矛盾不斷激化。從基本國情出發，我國絕大多數城市尚不具備短期內以高投入克服城市化進程中水危機的實力。因此，城市水利的發展是長期而艱巨的任務，不是抓好幾個“形象工程”就可以解決問題的。對既是資源、又是環境要素、也是致災因子的水來說，必須要統籌規劃、綜合治理，將發展與治理密切結合起來，將水資源的合理配置、水災害防御與水環境治理一起納入城市發展規劃，建立相對穩定的、與城市經濟發展按比例同步增長的投入機制，同時加強法制教育，盡力遏制城市發展引起水災害與水污染風險加重的趨勢。

2．城市水利統籌規劃的超前性。城市水問題是發展中的問題。因此城市水利在規劃階段就必須要考慮如何應對城市發展中水問題的演變趨向，如何滿足城市未來發展的治水需求。目前國內城市水利規劃的一個重要問題是基礎研究不夠、預測手段不足，規劃的依據往往是過去的不完整的資料，使得規劃本身的合理性就缺乏保證，難以擺脫“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的窘境。合理進行城市水利統籌規劃的依據必須建立在科學預測的基礎之上。近年來，中國水利水電科學研究院災害與環境研究中心開發研制的城市洪澇災害仿真技術已經先后應用于海口、深圳、廣州、上海、天津、沈陽、哈爾濱等城市，并不斷發展完善，進入了實用化的階段。同時，城市水利信息管理與決策支持系統的建設也需要大力加強。

3．城市水利實施對策的綜合性。城市區域綜合治水包括兩重含義。首先，治水措施的目標是綜合性的。城市水源的保護、供排水系統的建設、城市河道湖泊的整治、城市污水處理與廢水資源的重復利用、城市防洪體系建設與城市環境改善的結合等等，在解決水多、水少、水臟的問題上，總是你中有我，我中有你。單一目標的措施，往往是既不經濟，也不合理。其次，治水手段是綜合性的。不僅需要形成完整配套的工程體系，而且需要將工程措施與非工程措施相結合。只有綜合運用工程、法律、行政、經濟、教育、技術等手段，才可能達到城市水利的發展目的。例如隨意往城市河道傾倒垃圾的惡習，污染水源、破壞環境、有礙行洪排澇，可是這種現象至今即使在上海這樣的大城市中也屢見不鮮。因此，城市水利建設中，工程措施需要研究與投入，管理措施也同樣需要研究與投入。

4．城市水利發展模式的開放性。常言說，“一方水土養一方人”。但是在城市地區，其實需要“八方水土養一方人”。因此，城市水利不能就城市論城市。城市水利規劃，必需要與流域水利規劃相協調，妥善處理好上下游、左右岸、干支流以及城市與鄉村的關系。城市水利需要牢牢樹立大水利的觀念，既要滿足城市人口生存與城市經濟發展的需要，也要克服掠奪性的資源利用、以鄰為壑以及導致區域內生態系統破壞的弊病，創造人與自然相協調的生存環境。同時，城市之間需要加強經驗的交流，善于引進新觀念、新技術。地方保護主義不利于城市水利的發展。

5．城市水利的風險特性與加強風險管理的必要性。在城市水利的發展中,建立風險管理機制是解決城市水危機的有效途徑。在城市化過程中，我們不可能徹底根治水災害，充分供應水資源及完全避免水污染，因此在城市發展中，必須要承擔一定的風險，需要加強水的危機與風險的預測、評估、管理與應急對策等問題的研究；需要建立健全風險管理機制,兼顧局部與整體、眼前與長遠的利益,避免人為加重風險;認真作好水的危機的應急預案,努力增強風險預測、監測、評價能力,增強分擔風險和承擔風險的能力等。

五、結語

近年來，我國水利建設已經突破了“水利是農業的命脈”的傳統觀念，黨的14屆5中全會把水利擺到了國家基礎設施建設的首位，城市地區的水利發展也進入了一個新的時期。目前，許多城市已陸續增加了水利的投入。然而，重工程立項，輕研究管理的現象普遍存在。部分地區城市水利規劃指導思想、管理體制以及對策措施不能適應城市發展的需要。事實上,搞城市水利，沒有錢辦不成事，僅僅有錢也未必辦得成好事。

城市化是我國從貧窮落后的農業大國走向現代化強國的必然趨向。在城市化進程中，水的危機必將成為我國社會經濟可持續發展的重要制約因素。除非在管理體制與治理對策方面有重大的變革，城市的發展將難以避免大的波動與曲折，并為此而付出沉重的代價甚至是不可挽回的損失。依法治水、計劃治水、綜合治水、科學治水，是城市水利發展的必由之路，也是實現城市可持續發展的重要保障。