中央水利工作會議給水利創新發展的影響

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2011年7月8~9日，為期兩天的中央水利工作會議在北京舉行，這是新中國成立以來首次以中共中央名義召開的水利工作會議，也是繼年初公布的中央1號文件《關于加快水利改革發展的決定》后，中國水利發展史上的又一重大里程碑。會議總結回顧了新中國成立以來水利事業取得的成就，系統分析了我國的基本國情水情及其發展變化，闡述了新形勢下的治水方略和加快水利改革發展的重大戰略意義，提出了當前和今后一個時期加快水利改革發展的總體要求、主要目標和基本原則，全面部署了加快水利改革發展的重點任務。

中央水利工作會議的重要意義

進一步彰顯了國家對水利工作的重視。從中央工作會議歷史看，自新中國成立初期，我國就有中央工作會議的傳統，但各個專業部門召開中央工作會議并不是一開始就有的。最早的專業工作會議是新中國成立初期就有的中央農村工作會議。改革開放以后，也召開了一些比較專業性的中央工作會議，如1995年中央經濟工作會議，2009年第一次召開的中央林業工作會議。還有其他一些形式的會議，如中央的計劃生育工作座談會、中央人口資源環境座談會，但和中央工作會議形式不完全一樣。因此，中央水利工作會議的召開彰顯了國家對水利工作的重視。

此次中央水利工作會議是新中國成立62年來首次以中共中央名義召開的，黨和國家主要領導人悉數出席，是繼今年中央1號文件之后黨中央、國務院再次對水利工作作出動員部署的重要會議。如此高規格的治水會議，表明中央決策層將水利工作放到了社會經濟發展戰略的全局高度，從戰略層面系統解決制約中國可持續發展的水資源問題，開啟了我國水利跨越式發展的新征程。

進一步明確水利在國家發展全局中的戰略地位。2011年一號文件彰顯了水利在國家發展全局中的戰略地位，中央對水利工作的定位上升到一個極高層面，史無前例，而且非常系統、全面和深化。一號文件對水利新的定位是：三“生”、三“不”、三“性”和六“安全”。所謂三“生”是指水是生命之源、生產之要、生態之基；所謂三“不”是指水利是農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統；所謂三“性”是指水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性；所謂六“安全”是指，水利事關防洪安全、供水安全、糧食安全、經濟安全、生態安全和國家安全，其中國家安全是首次提出來的。要落實這一定位，召開中央水利工作會議是非常必要的，實際上是進一步彰顯了水利在國家發展全局中的戰略地位，也體現了一號文件中“要把水利置于黨和國家更加突出的地位”，這次會議本身彰顯了這一定位。同時，召開這次會議也是進一步向全黨全社會發出大興水利的明確信號，進一步統一全黨思想，凝聚全社會的治水、興水力量，加快水利發展和改革。

這次總書記在會議講話中用四個“迫切”來進一步強調加快水利改革發展的緊迫性：“加快水利改革發展，是事關我國社會主義現代化建設全局和中華民族長遠發展重大而緊迫的戰略任務，是保障國家糧食安全的迫切需要，是轉變經濟發展方式和建設資源節約型、環境友好型社會的迫切需要，是保障和改善民生、促進社會和諧穩定的迫切需要，是應對全球氣候變化、增強抵御自然災害綜合能力的迫切需要。”

進一步推動一號文件中水利發展戰略和政策的落實。一號文件出臺了很多重大戰略和政策，但半年來，有很多政策尚未及時落實。因此，有必要通過中央工作會議來進一步推動和貫徹實施。如一號文件要求“建立水利投入穩定增長機制，加大公共財政對水利的投入，土地出讓金收益的10%定向用于農田水利建設”。這是一號文件中高含金量的政策，也是今后一段時期加快水利改革發展的關鍵所在，但很多地方實施起來難度較大。又如，一號文件還強化了“一個制度三條紅線”，即“實施最嚴格的水資源管理制度，實行水資源開發利用總量控制、水資源利用效率控制和納污能力控制三條紅線”，但從重要性角度講，三條紅線制度并沒有上升到與節能減排、18億畝土地紅線控制等國家戰略舉措足夠高的重視程度和高度。要使這些制度真正變成國家宏觀經濟調控、經濟發展方式轉型的抓手，確實還需更多的努力，需要進一步統一認識，在全黨統一思想，才能夠真正貫徹落實中央的意圖。因此，召開中央工作會議，對進一步推動落實一號文件，進一步凝聚思想和共識，具有非常重要的意義。

中國未來一段時期水利建設的重點任務

2011年，是中國水利發展的新的時期。中國水利進入了水利綜合治理時期，即從過去重視開發利用，轉為更加重視節約、保護、治理。在這樣的時期，需要有比較科學的應對戰略，要統籌兼顧。中央水利工作會議的召開實際上是在這一階段，對水利工作全局性的科學把握。從水利發展的進程來看，中國要在2030年之前實現水利的現代化，未來十年是關鍵的十年，我們認為是水利現代化攻堅的十年。

當前水利發展的重點任務是推進五大建設，包括節水型社會建設、水生態環境建設、防災減災體系建設、水利基礎設施建設、民生水利建設。這五大建設針對水利發展薄弱環節，并相互支撐。

節水型社會建設。以一號文件為標志，隨著最嚴格水資源管理制度的實施，用水總量得到有效控制。中央水利工作會議進一步提出實行最嚴格的水資源管理制度，加快確立水資源開發利用控制、用水效率控制紅線：第一條是水資源總量控制紅線，到2015年，用水總量控制在6350億立方米以內；2020年，全國年總用水量控制在6700億立方米。第二條是建立用水效率控制紅線，到2015年，全國萬元工業增加值的用水量要比現狀下降30%以上，全國農業灌溉水的有效利用系數要從0.5提高到0.53以上；到2020年，萬元國內生產總值和萬元工業增加值用水量明顯降低，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。這為水資源集約利用提供了最有利的保障。按照最保守的估計，在2030年可以實現供求平衡意義上的“零增長”，和經濟增長脫鉤，隨著水資源紅線的提出，這一時間還有可能進一步提前，大體在2020~2025年就可以實現脫鉤。

水生態環境建設。水環境、水生態問題越來越突出。從需求角度來看，人民群眾的生活水平達到一定階段以后，一般是人均GDP達到4000美元條件下，人民群眾對良好的環境、對良好的生態有巨大的需求。目前，我國的水污染形勢還非常嚴峻，污染物排放總量處在高峰平臺期，一直要持續到2015年，總的污染物總量才會趨于下降。因此，水環境整治、水生態環境保護的任務越來越重。

中央水利工作會議提出要建立水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河湖排污總量，到2015年，全國主要江河、湖泊水功能區達標率要提高到60%以上。堅持保護優先和自然恢復為主，維護河湖健康生態，改善城鄉人居環境。我國江河湖泊的水生態環境將得到顯著改善，建成河湖健康保障體系，重現生命之水、生態之水、優美之水的景象。

防災減災體系建設。中國受氣候變化的影響越來越突出，從過去10年來看，氣候變化的災害越來越嚴重，如何應對在氣候變化凸顯的條件下，提高防汛抗旱的應急能力顯得尤為重要。雖然中國在防汛方面已有很多經驗，但抗旱能力明顯不足。去年西南地區連續6個月大旱，還有今年南方春夏之交的大旱，都暴露了應對干旱災害能力的薄弱。因此，需盡快彌補，除了要加強常規性的制度建設，應急管理也需加強。另外，中小河流的防洪問題要提上國家議事日程，作為重點來抓。目前，眾多的中小河流特別是城市沿線防洪問題仍比較薄弱，很多是十年一遇的標準。

因此，要加大中小河流治理力度，鞏固大中型病險水庫除險加固成果，加快小型病險水庫除險加固步伐，全面提高城市防洪排澇能力，從整體上提高抗御洪澇災害的能力和水平。

水利基礎設施建設。水利設施是國家主要基礎設施建設領域的短板。2010年水利總投資不到2000億元，而交通部門總投資大約是2萬億元，水利僅是其十分之一。根本原因在于，水利是一個非常基礎性公益性的領域，主要依靠國家的投資、政府的財政投入，利用市場機制比較有限。同時，“十一五”期間，雖然大規模開展了大中型水庫的除險加固，基本完成了大中型水庫的除險加固任務，但量大面寬的中小水庫（約3萬座），要用5~10年時間才能完成除險加固，任務非常繁重。

因此，要繼續實施大江大河治理，大興農田水利建設。到2020年，基本完成大型灌區、重點中型灌區續建配套和節水改造任務；加快中小河流治理和小型水庫除險加固；加強水資源配置工程建設。

民生水利建設。農村飲用水安全問題在過去十年進展非常快，特別在“十一五”期間明顯加快。在“十一五”開局時，農村飲水不安全人口為3.2億，經過5年努力，到2010年底，下降到1.1億。國家已提出，到2013年基本消除農村飲水不安全人口。

同時，群眾對飲用水品質需求進一步提升。隨著生活水平的提高，群眾對飲用水品質要求也越來越高，但中國相對于西方發達國家，飲用水品質差距還非常大，現在還不能得到很好的滿足。

另外，水休閑娛樂需求也在不斷增加。水資源的休閑娛樂功能已不斷得到關注和認可，創造更多的水旅游、水休閑的空間將是水利發展需不斷應對的重要方面。

對中國水利改革發展的展望和建議

一是加強實施保障機制建設，切實形成貫徹落實中央一號文件的長效機制。

一號文件的重要作用不僅體現在當前，而且科學規劃了未來十年的水利改革發展方向。中央一號文件在“建立水利投入穩定增長機制”、“實行最嚴格的水資源管理制度”、“不斷創新水利發展體制機制”、“切實加強對水利工作的領導”等方面作出明確的政策和制度安排，包含財政、投資、金融、稅收、土地、價格、政績考核等各個領域。如何切實落實這些政策和制度安排，是加快水利改革發展的關鍵所在。

建議通過三類機制建設，促使各級黨委和政府落實水利投入責任：一是考核機制，將財政水利投入指標連同“三條紅線”的水資源管理指標，納入縣級以上地方黨政領導班子政績考核體系；二是督導機制，實施年度水利投入的評估和審計制度，每年將評估審計結果報送有關部門和地方政府參考；三是信息公開機制，每年向社會公開各地區重要水利指標（包括水利投入指標）的落實情況，通過社會輿論壓力督促地方政府切實加強水利工作。

二是切實保障水利投資高增長，合理高效用好水利投資。

確保水利投入高增長是水利加快發展的基礎保障，2011~2020年水利投入年均增長率應不低于11.5%（扣除物價變動因素）。未來十年四萬億的水利總投資，大約70%需要依靠公共財政投入，必須發揮政府在水利建設中的主導作用。要建立水利投入穩定增長機制，完善政府投資機制，這包括：提高水利建設在固定資產投資中的比例，大幅度增加財政專項資金的規模，認真落實從土地出讓收益提取10%用于水利建設的政策，用好水利建設基金、水資源費、城市建設維護費等。2009年水利建設基金投入105億元，占當年水利投資的5.6%，要延長征收年限，拓寬來源渠道，擴大基金規模。

同時，還要加強對水利建設的金融支持，廣泛吸引社會資金投資水利。目前含信貸資金在內的水利社會投入約為600億元，未來十年年均需要增加至少500億元，需要建立各種機制吸引社會投入，這包括：增加信貸融資、綜合運用財政和貨幣政策，引導金融機構增加水利信貸資金，鼓勵政策性銀行和商業銀行增加水利建設的信貸資金（目前信貸資金占水利投資的比例尚不到10%，有較大的提升空間）；鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設，積極利用外資；鼓勵農民自籌和投工投勞，按照多籌多補、多干多補原則，加大一事一議財政獎補力度，充分調動農民興修農田水利的積極性；積極利用市場手段融資，可以更多利用水價收益、經營權轉讓、水權流轉投資等融資形式。

針對水利投入不足和土地出讓金收益制度問題，建議進一步明確水利投入增長的定量指標，作為考核地方政府落實水利投入責任的依據，盡快改革土地出讓金制度，建立規范的中央地方土地出讓收益分成制度及土地出讓收支的監督機制。

三是堅持人水和諧和綠色發展的治水理念，將生態優先的原則貫徹在水利工作的各個環節。

中國最難以實現的不是經濟現代化，而是綠色現代化，中國經濟社會現代化的高級追求是實現真正的綠色現代化。水利部門早在十年前就提出“人與自然和諧相處”，并將其作為向現代水利轉型的核心理念。水利部門過去幾年提出的“維系河湖健康生命”等新思想，也是綠色發展的現代治水理念。中國要實現人與自然和諧，就必須堅持生態環境優先，把人水和諧和綠色發展的理念貫徹到水利工作的各個環節。為此，必須建立體制保障，規范決策機制，促進公眾參與、專家論證、社會監督，實現依法決策、民主決策、科學決策。對于水電開發、水資源利用、水資源調配等水利工程項目的論證，要提高決策的科學化、民主化和程序化，從體制機制上保障生態優先的原則能夠貫徹落實。

四是加快農田水利體制改革，加強農民用水合作組織建設。

中央一號文件已經對大興農田水利做出總動員。要保障大規模農田水利建設的順利實施，必須在構建農村水利建設新機制上尋求新突破。建議進一步加大農民參與式灌溉管理改革的力度，進一步加大對農民用水合作組織的扶持力度，這包括：加大公共財政的投入，特別是要加大農田水利設施建設和維護的補貼力度；加大政策法規支持，要為農戶參與用水管理提供更明確的配套法規和政策，為用水戶協會的發展創造良好的制度環境；加大能力建設的力度，提高對用水戶協會的專項補貼；加大培訓和宣傳力度，增強協會的自主管理能力。同時，要保障大規模農田水利建設的順利實施，還要進一步發揮地方水管組織積極性，加強農村基層水管組織保障機制建設。

隨著水利投資力度的加大，將有很多水利工程上馬，為確保工程安全，應加強水利工程的監管，做到合理規劃、科學建設。同時，要加強監督以及公眾參與機制的建立。水利發展一方面要建工程，另一方面，要加強體制機制和能力建設，不僅要投資硬件，還要投資軟件，包括能力建設、人才培養、技術研發及各種國際合作交流。

總之，2011年中央一號文件是對未來10年水利發展改革戰略的部署，需要有一個長效的決策機制推動文件的落實。水利問題相當復雜，需要國家綜合決策和相關部門的密切配合來不斷推動。建議未來在推進水利現代化的進程中，中央根據需要繼續安排類似的工作會議，不斷推動和落實一號文件的戰略意圖和任務，保障2020年中國水利改革發展目標的順利實現。