水利工程移民監管體制革新

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一、移民管理介紹

移民管理是一個國際性的難題。目前沒有一個固定的模式，因為各國的國情、法律體系不同；區域經濟發展水平不同，各地的文化習俗不同。因此，各國的移民管理體制需要根據具體情況進行創新。由于我國的移民管理體制脫胎于計劃經濟時期，而移民管理本身的特點又需要政府主導，因此帶有濃厚的行政色彩。目前，在市場經濟條件下，需要進行觀念、機制和方式方法上的創新，才能真正實現向現代移民管理的轉型，建立以科學發展觀為指導的，可持續發展的建設模式。

在移民安置過程中，必須重視從補償性移民、安置性移民向開發性移民過渡，使得移民能夠切實分享到發展的成果。為此，需要完善和健全一系列的法律、法規，從觀念、法律、機制層面上進行變革和創新，建立適合我國國情的移民行業管理體制。

二、移民管理的三個階段

對于水利工程移民安置模式可以概括為三個階段。第一個階段在1978年以前的計劃經濟時期，我國水利移民管理存在嚴重的“重工程、輕移民”以及“重搬遷、輕安置”的思想，水利移民管理工作沒有得到應有的重視?；緦嵭小耙赞r業安置為基礎、就近后靠安置為主”的模式，通過行政手段把大量水利移民安插到附近的村社從事農業生產，這種移民安置模式做法簡便易行，政府用于安置移民的開支少。從多年的實踐看，依靠計劃手段實行以農業安置為主的做法雖取得了一些成績，但也存在很大缺陷，主要是移民生活水平徘徊不前（甚至下降），與當地平均生活水平差距拉大。這涉及一系列有關經濟社會發展中的重大問題,如公平、貧困、地區差距、利益沖突、社會穩定、生態問題等。

第二個階段是1978年開始市場經濟體制改革以后，國家實施的開發性移民政策。首先，農村實行了家庭聯產承包責任制，土地所有權和承包經營權相分離，土地制度發生了變化，因此，在征地中既要對土地所有者支付補償費，又要對土地承包者進行安置。國家既要保證工程建設用地的需要，又要負責妥善解決移民安置問題。1985年國務院指出，水庫移民是水利水電工程建設的一個重要問題，關系到庫區人民的切身利益和水利水電事業的發展。在總結我國多年移民安置工作經驗教訓的基礎上，黨中央、國務院提出了開發性移民方針：水庫移民工作必須從單純的安置補償的傳統做法中解脫出來，改消極賠償為積極創業，變救濟生活為扶助生產。要使移民安置與庫區建設結合起來，合理使用移民經費，提高投資效益，走開發性移民的路子。

針對水利水電工程建設征地面積大、移民人數多、影響范圍廣、情況復雜、政策性強的特點。1991年國務院頒布了《大中型水利水電工程建設征地和移民安置條例》，在移民安置和經濟補償方面，《移民條例》明確提出“國家提倡和支持開發性移民，采取前期補償、補助與后期生產扶持的辦法”?！兑泼駰l例》的頒布實施，在規范征地行為、重視前期工作、制定科學的移民安置規劃、加強移民工作管理等方面發揮了重要作用。

第三個階段是以自生能力培育為重點的全面安置階段?！兑泼駰l例》是在完全的計劃經濟體制下制定的，采用的是計劃經濟運作方式，突出強調了國家征地的強制權，規定國家建設需要征用集體所有土地時，農民必須服從，對被征地對象移民權益保護不夠。國家對失地農民給予的費用也只是補償性的，后期扶持是對移民經濟補償的重要組成部分，只側重于對移民搬遷后的生產開發、生活扶持和安置區的建設。補償補助只是對有形的物給予了低標準的補償，沒有充分考慮失地農民其他各種社會損失。在原有移民安置模式中，政府主導的計劃經濟思路和移民本身的非市場主體地位是導致移民生活水平下降、生產不能重建的主要因素。因此，根據實踐的發展，移民安置應該進入市場導向的，以人為本的第三階段——即以移民自生能力培育為重點的全面安置階段（對應于第一階段的重工程和第二階段的重開發，兩者都是片面強調安置的某一環節）。

真正要做到讓移民的生活水平不下降，甚至能夠有所提高，除通過科學制定補償標準，完善社會保障以外，關鍵是提高水利工程移民的自生能力。所謂移民的“自生能力（Viability）”1意味著移民在新的環境中，能夠在政府的特別支持政策結束后，依靠自身的努力，能夠達到原有的生產能力、生活水平和社會地位。

這個定義對移民安置的思路進行了轉換，首先關注移民生產能力的恢復，這是移民生產重建、生活重建的基礎；最終的落腳點是移民生活水平的提高和社會地位的恢復，以便移民能夠跟上經濟發展的步伐，分享經濟增長的成果。關注移民的自生能力，要求把移民當作生產重建的主體，按照市場經濟的原則，確定對移民的補償、社會保障和生產扶持。

對于移民而言，政府的政策扶持是暫時的，最終決定移民能否擁有“自生能力”，取決于移民的人力資本和社會資本。由于移民的生產、生活都是嵌入在社會網絡之中，因此自生能力的培育需要以移民融入當地社會為前提。在此之前，重搬遷、輕安置的做法，使得移民群體成為“孤島”，這是導致部分移民陷入貧困的重要原因。因為，只有融入當地社會，移民才能在工作和生活過程中建立起社會資本，并在生產過程中，實現人力資本和物質資本的積累。

三、我國水利工程移民的安置模式創新

水利水電工程移民安置模式多種多樣。按移民安置后從事的產業劃分,可分為農業、非農業和兼業安置三大類;按遷移距離劃分,可分為就近后靠、異地近遷和異地遠遷安置;按就業安置途徑劃分,可分為農業、企業招工、自謀職業和養老保險安置;按移民群體組合形式劃分,可分為分散和集中安置。上述各種安置方式在內容上可能是相互交織的。移民安置模式選擇,不能僅從政府易安置的角度考慮問題，移民安置要充分考慮盡量發揮集聚效應以補償移民損失社會網絡關系、原公共資源帶來的自生能力下降，充分讓移民參與選擇移民方式，必須考慮移民安置規劃目標、環境容量與人力資源等因素以及我國城鎮化的發展趨勢。水利工程移民安置沒有固定的成功模式，需要根據具體情況進行創新。

（一）土地安置和非土地安置相結合

隨著我國社會主義市場經濟的逐步完善,農民不斷增強的市場意識也使過去單純以農業為主要收入來源的方式發生了質的變化。因此,安置方式也要適時調整,以適應新環境。因此，在采取有土安置（農業安置）為主的地區，要盡量依托集鎮安置，通過靠近工程受益區、集鎮、公路等，采取以農業安置為基礎,廣泛開拓二、三產業就業門路,以土地安置與非土地安置相結合,外遷安置與后靠安置相結合的移民安置模式。

隨著我國經濟的發展，城鎮化趨勢明顯，因此在進行移民安置時，需要充分注意到工業化和城鎮化的發展情況，創造非農化或者兼業化的條件。水利工程也應和當地城鎮化建設結合起來，努力擴大其擴散效應，爭取做到水利水電工程帶動當地城市化。一個大中型水利水電工程建成的同時，若能推動周邊地區的城市化，就可以順利實現移民安置非農化。

例如在三峽移民安置過程中，重慶市通過推行四種農村移民安置方式，取得了很好的效果。這四種方式是“高效生態農業安置移民”、“旅游業安置移民”、“沿江公路安置移民”和“調整土地安置移民”。即在三峽庫區大力發展高效生態農業，引導移民從大規模開墾荒地轉向依靠現代科技和農田管理方法，提高現有耕地的綜合生產能力，避免大規模開墾山地對三峽庫區自然植被的破壞，對防治水土流失和水污染有積極意義。

（二）分散外遷和集中外遷相結合

現在外遷移民模式有二大類，即分散外遷和集中外遷。分散外遷即早期的投親靠友、自尋門路。分散外遷由于它是建立在移民自覺、自愿，自主的基礎上，移民是決策的主體，能夠自覺承擔自主決策的風險和責任，沒有心理依賴所以參與效果較好。集中外遷是由政府牽線搭橋、組織實施，移民自主論證、自行決策。政府工作量大、費用高、移民心理依賴性強，后期扶持的負擔重。集中外遷的優點是可以借助政府的行政權力和手段，擴大外遷移民的規模，有效地擴大移民安置容量。

不管哪一種方式都應該鼓勵移民參與到安置規劃的過程中。移民參與是讓那些“由于搬遷而受很大改變的人有權過問他們的未來，并參與將要改變他們命運的決策制定”（塞尼，1998）。參與包含兩個方面的內容，第一，讓移民了解自身應享有的權益和保護自身權益的方法；第二，參與制訂有關可選擇的搬遷、安置方案，或至少對它們的具體情形有所了解?！叭绻泼穹e極主動地參與，沖突和延誤就會減少，移民更滿意，更能增加長期穩定”（塞尼，1998）?！白屢泼駞⑴c部分移民規劃可減少移民的依賴性”（塞尼，1998）。S.阿斯撒那在總結印度沙達爾•沙羅沃工程移民經驗時認為：“對任何移民計劃的成功實施來說，非政府機構和公眾參與的作用是不可缺少的。從規劃階段開始到實施的每一階段，都必須有非政府機構和移民的積極參與”（阿斯撒那，1998）。在三峽移民的實踐中也發現了移民參與的重要性：“讓移民當家作主是做好移民工作的關鍵”（重慶市移民局1999年移民工作匯報材料）。

集中外遷和分散外遷都是移民安置的重要方式，關鍵是集中外遷要做好規劃和論證，注意遷入地的基礎設施建設和商業配套，要通過恰當的選址、利用集聚效應，發展移民區域的分工協作，使之盡快融入到當地經濟體系之中。分散外遷要注意后期的跟蹤管理，提供后期扶持，利用遷入地政府和社會中介組織，提供相關的服務和支持。

（三）工業化導向的安置方式

人口眾多、勞動力資源豐富既是中國經濟發展的潛在優勢，又是現實制約因素.農業積淀了大量剩余勞動力，人地矛盾尖銳，中國經濟發展的過程同時也是農村勞動力大量由農業向非農產業和城市轉移的過程。安置地農村本身就存在大量需要轉移出去的剩余勞動力，無法吸納更多的庫區移民。后備耕地資源有限，移民地區耕地更少，以農業安置為主的做法只能在已有耕地上安置，人地關系更為緊張。同時，農民為了維持生存，加大對土地開發的力度，造成對地力的過速利用，破壞地力，惡化農業生態環境。

在我國目前的經濟政策和經濟環境下，務農收益較低，同時，移民已不是改革開放以前的移民，他們對村社組織的依附性大大減輕，自由度很大。他們必然會在農業與非農業之間進行利益比較，較低的農業收益很難吸引農民服從農業安置。非農化安置符合我國的城鎮化發展趨勢，社會效益和經濟效益都很好。做好非農化安置移民工作的同時也就推動了安置地的經濟發展，為安置移民而安排的投資支出具有很大的外部效應。

走非農化安置的道路是新形勢下大中型水利水電工程移民安置的新的出路之一，其中工業安置又是主要形式。無論是農村還是城市，第三產業只能隨著工業的發展而興起，不可能脫離工業獨立存在和發展。

工業安置可采用就近安置移民到工業企業中去的形式，或者參與工程的建設和后期維護等工作。工業安置還可以采取新建企業的方式進行，為了滿足安置移民的需要，同時保證工程建設對物資的需要，完全可以建立起一批新的工業企業。但是新建企業要慎重，因為政府包辦的企業往往存在機制的弊端，帶來更高的成本。新企業的建設應該以市場自發為主，政府可以提供一部分資金作為基金，對一些與工程和移民安置相關的企業進行一定的扶持，對移民進行職業培訓，以及對安置移民的企業給與稅收的優惠或者政府采購的優先權。

（四）人力資本投資的前置式安置

通過教育改良水利水電工程所在地農民的人力資本、提高移民素質是做好非農化移民安置工作的關鍵。人力資本對一國經濟發展、社會進步的重要性，改造傳統農業的最好方法就是增加對農民投資。同樣，做好庫區移民非農化安置工作的最好方法也是增加對移民的教育投資，提高移民素質，同時，為今后發展移民集聚區的工業、第三產業打下基礎。

教育不僅應該在工程開工建設以前進行，而且要在工程前期準備工作開始之前做好。移民的可行能力在很大程度上也受到教育程度的影響，對移民進行人力資本投資可以大大提高其自生能力。

如果在工程上馬前幾年甚至更長的時間內增加當地的人力資本投資，提高未來移民素質，無論對水利水電工程本身的開工建設和建成后的良好運轉，還是對做好非農化移民安置工作都具有重要而深遠的意義。因而，加強人力資本投資是一種非常重要的前置式安置方式——即把安置工作做在工程上馬的前面。

四、結論與啟示

我國面臨的水利工程移民行業管理面對的最大挑戰和機遇是社會主義市場經濟體制改革。原有的安置理念、模式和思路，在市場經濟條件下面臨體制的挑戰，同時也為創新觀念、創新安置模式、創新行業管理體制提供了機遇。本文的研究結論總結如下：

結論一：必須借助市場力量，實施開發性移民。作為水利工程項目不論是工程建設還是移民管理，政府都要承擔首要的責任。這是由水利工程的公共屬性決定的。但是，這并不意味著政府完全用行政配置資源。從我國水利工程移民管理體制變革的趨勢來看，今后水利工程建設管理體制的改革方向是以政府投資為主、以指令性計劃為基礎的直接管理型模式，轉變為以多種投資方式、以市場調節投資行為為主和以投資主體決策自主、風險自負為基礎的政府間接控制引導的模式。今后，市場和政府的分工更加明確，政府在進行移民規劃和移民安置時，必須注意引導和借助市場的力量。在實施開發性移民的過程中，市場因素居于更為重要的地位。

結論二：實施開發性移民，必須注意提高移民的參與度。移民安置是一個復雜的系統工程。要將生產的基礎工程設施配套進行,安置區的土地承載力要與人口的發展相適應。要做好各方面的工作,尤其要尊重移民的意愿,安置工作必須在移民和安置區居民自愿互利的基礎上實施。要鼓勵移民參與移民安置規劃的編制、行動計劃確定和審查監督等工作，要讓移民發表意見和建議，移民參與是做好開發工作的重要條件。

結論三：在實施開發性移民的過程中，需要堅持城鎮化導向。在移民安置過程中，應堅持以城鎮化為導向、非工業化安置優先。在市場經濟條件下,以城鎮為依托集中安置或移民建鎮應該是現代水利水電工程移民搬遷安置的首選方式。從長遠和發展的觀點來看,移民入城安置或移民建鎮符合國家提出的“加速鄉村城鎮化進程”的基本國策,同時有利于通過集聚效應，獲得基礎設施建設的規模經濟。同時，城鎮化有利于移民建立社會網絡，提升移民的自生能力。當然，在這個過程中必須與所在地區的城市化進度相符合，必須創造產業集聚發展第二三產業的條件，同時，也必須采取培訓措施提高移民的人力資本水平。