水利建設基金資金征收形式革新

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水利建設基金作為財政資金的重要組成之一，它具有資金來源可靠，無需承擔資金成本等優點。創新現有的水利建設基金的征收模式、增加水利基金的征收對象從而擴大征收規模，將是拓寬中央水利建設資金籌集渠道的重要途徑。

一、目前我國水利建設基金征收模式

目前我國水利建設基金實質上是“基金之基金”，其籌集并不是采取對終端使用者或受益者“價外加價”或“價外加費”的辦法，而主要是從一些政府性基金（收費）提取一定比例的方式。根據財政部1997年1月23日的《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》，水利建設基金包括中央水利建設基金和地方水利建設基金，具體征收情況如下表所示。

這種征收模式有一定的局限性:

第一，提取基金的種類不全，一些規模較大的財政性專項基金，如國土基金和部分城區城市維護建設稅沒有納入水利建設基金的提取范圍。

第二，提取比例偏低，使水利建設基金實際提取額度太小。如下表所示，從水利建設基金占水利基本建設投資完成額比重情況看，無論是中央年度水利基本建設投資完成額，還是地方水利基本建設完成額中，水利建設投資基金所占的份額均很小，沒有超過5%，顯然對于促進水利事業發展的作用比較有限。

第三，目前設立的各項政府性基金和收費盡管納入財政預算管理，但實際基本上都是由相應主管部門掌握和使用。設立水利建設基金并交由水務部門使用，實際上相應減少了這些部門可使用的建設資金，這將在一定程度上引發水利部門和這些部門的矛盾沖突。

二、我國水利建設基金征收模式的創新

借鑒或者以南水北調工程建設基金為基礎，以水資源費用、水價提升改革為突破口，構建科學、合理收費模式，從而建立水利建設資金穩定的資金來源渠道。

（一）水資源商品的特殊性、我國水資源高度緊缺的國情，決定了水資源費的征收是推動水資源最優配置的重要舉措

水資源費是國家水資源政策的一個重要組成部分，國家根據水資源供需狀況通過水資源費經濟調節作用進行調配水資源，是國家行使水資源所有權的一種形式。實際上，水資源費承擔了水資源所有權實現的功能，是水資源所有者因水資源付出而得到的收益，是水資源所有權在經濟上得以實現的具體體現。無論是從理論層面分析，還是從實際供求層面分析，我國征收水資源費用都具有很強的重要性。

水資源商品性不同于一般的商品，是一種準商品，同時具有作為不可缺少的生活資料和生產資料雙重性質，其價格與其使用者的承受能力密切相關，因此，既要保證使用者基本權益，同時又要有利于節約用水，提高水資源利用效率。所以，水資源費的制定一定要充分考慮水資源商品的特殊性。

進一步從供求經濟理論角度看，水資源供求關系與水資源費之間存在緊密的關系。在水資源供需不存在矛盾的時候，肯定是不用收取水資源費。但是，當水資源費出現與水資源不能滿足社會經濟發展需求，出現短缺緊密相關，那么水資源費用的征收就是促使市場均衡的一種重要舉措。而且，水資源供需缺口越大，水資源越緊張，水資源費就越高，反之，則低，符合市場規律。從我國具體情況看，由于人口基數龐大，國民經濟的迅猛發展、較多的產業還處于粗放增長階段，對水資源浪費嚴重，這些因素都導致我國目前的水資源供需矛盾非常很尖銳。

因此，我們應該加強對水資源費征收的管理。國家應該可以根據實際的供給狀況，相機調整水資源費征收標準，或者通過水資源費的差額調配水資源在各行業的分配。

（二）目前水資源費定價采取與水價捆綁、定額的方式，這一做法難以體現政府宏觀調控職能，容易引致部分國家利益受損，且不利于政企分離

1、各用水戶的水資源費缺乏差異性。目前，在供水企業中供給各用水戶的水價雖然存在差異，但其中的水資源費部分是一樣的，沒有差異性，水資源費的一致性所表達的含義就是政府將水資源無差異地配置給各用水戶。

但實際上，各用水戶對水資源利用存在差距，從整體上來看，水資源為生活生產資料和生活資料，其效益是不一樣的，采取同樣的水資源費，體現了政府對沒有對其進行有效的調控。另外，對于一些耗水大戶，是缺水地區應該限制的產業，政府也象生活用水那樣收取相同的水資源費，不利于這些企業的調整，對于整個產業結構的調整也沒有體現出來。

2、恒定的水資源費導致部分國家利益受損。水資源費是政府行政事業性收費，其最終歸政府（代表國家）所有，維護政府的利益不受侵害，是市場經濟條件下面臨的一項重要任務。

目前，在自來水水價體系中，各用水戶水資源費相同，但自來水水價卻存在很大差異。實際上，這種額外的收益應該屬于國家所有，但實際上這部分收益沒有劃入政府的賬戶，使得國家在這個領域的利益受到傷害。

3、捆綁的水價方式難以體現政府的宏觀調控職能，不利于政企分離。目前，自來水水價是捆綁式的綜合體，包括行政事業性收費（水資源費）和企業收費兩部分，其中的企業收費又分為自來水公司和污水治理企業兩部分。由于收費都是供水企業進行統一征收，所以用水戶面對的只是供水企業，眾多人們認為供水企業代表政府，或者供水企業代表政府行使政府職能，實際上這是一個很大的誤區。隨著市場經濟的逐步完善，政企分離是一種必然，政府與企業各司其職，成為市場經濟發展成熟的一個標志。從實踐上來考察，水資源費和企業性收費的分離會造成用水戶交費的麻煩，用水戶難以接受。

因此，為了擺脫這種尷尬的境地，政府應該加大水資源費宣傳力度，讓用戶清楚地知道水資源費和企業收費所代表的不同的性質，強調政府的宏觀調控職能和企業的職能，在理念上實現兩者的分離。

（三）階梯式水價改革、實施后，水價的額外收益應該歸國家所有，而不是歸屬供水企業，這樣水價的額外收益將可以成為水利建設基金的重要來源

2002年4月1日，國家計委、財政部、建設部、水利部、國家環?？偩致摵狭恕蛾P于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》，通知要求，全國各省轄市以上城市應當創造條件在2003年底以前對城市居民生活用水實行階梯式計量水價，其他城市也要爭取在2005年底之前實行；取消部分地區實行的用戶用水最低消費（月用水流量底數）的規定；各地要對非居民用水實行計劃用水和定額用水管理，實行用水超計劃、超定額累進加價辦法，拓展水價上調空間，增強企業、居民的節水意識。

階梯式水價，并不是全部水價，而是供水企業的成本利潤部分是統一的，無論是什么樣的用水戶，他們的成本和利潤是一樣的，即在不同的行業中，拉開水資源費差距，體現政府對水資源調節的行為和意圖，在同一用戶中，采用階梯式水資源費，就是在一定的范圍水資源量內采用基本價，超過定額采取更高的價格，既保證其基本的用水量，同時有利于促進用水戶節約用水。

從水價的具體構成看，我國水價主要由三部分組成，其一是水廠進水時的費用，該部分包括水資源費；其二是自來水公司成本（含稅金）和利潤等；其三是污水處理費。水價的基本公式為：

在水價中，污水處理費是污水處理企業的收費，是一種企業行為，現在有關法規規定是在成本的基礎上加上適當的微利。而（成本+正常利潤）部分則是供水企業為了維護正常生產而收取的費用，也是一種企業行為。對于供水企業來說，無論是生活用水，還是工業用水，或者特殊行業的用水，其供水成本是一樣的。

實際上，由于不同用水戶之間的水價存在很大的差異，甚至在一些特殊行業可以用懸殊來描述，多出的那一部分應該是什么？應該是水資源費部分。所以，實際上階梯式水價就是水資源費的階梯。當然，階梯式水價實施后額外收益應該歸國家所有，不是供水企業的收入。

（四）南水北調以水資源費征收為基礎征收其工程建設基金是可行的辦法，未來水利建設資金可以以此為基礎進行實踐，但要協調好不同部門的利

國務院辦公廳去年頒發了《南水北調工程基金籌集和使用管理辦法》，《國務院辦法》明確，南水北調工程基金通過提高水資源費征收標準增加的收入籌集，還可將現行水資源費部分收入等劃入南水北調工程基金。

從我國目前水價改革情況看，水資源費是水價的重要組成部分。因此，南水北調工程建設以水資源費為基礎構建基金是可行的辦法。但是，目前由于南辦與水利部為獨立的部一級的職能部門，因此水利建設基金的征收還需要協調好兩個部門之間的利益。