河道采砂管理論文

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長江河道采砂歷史悠久，但機械采砂始于20世紀70年代后期。隨著長江中下游地區經濟建設的快速發展，采砂規模越來越大，單船采砂能力也大幅度提高。在可觀的經濟利益驅動下，加上缺乏有效管理，長江中下游河段一度形成濫采亂挖的局面，對長江中下游干流河勢穩定、防洪與通航安全以及社會穩定等產生了嚴重影響，引起了社會各界的廣泛關注，國務院有關領導也曾多次批示，要求迅速、堅決地整治長江河道采砂秩序。在此背景下，《長江河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》）由國務院頒布并于2002年1月1日起施行。《條例》頒布實施以來，水利部長江水利委員會（以下簡稱長委）和沿江各級水行政主管部門，認真履行《條例》賦予的各項職責，依法行政，加強監管，使長江河道非法采砂得到了初步遏制。長江中下游昔日不分白天黑夜，明目張膽的非法采砂行為，目前已基本轉為夜間盜采；過去幾條甚至十幾條大型采砂船云集江面，大規模的非法采砂景象也已極少再現。

一、2002年長江河道采砂管理實踐

2002年是《條例》實施的第一年，長江河道采砂管理面臨著許多新的問題和挑戰。長委和沿江各級水行政主管部門，積極探索管理辦法，大膽實踐，依法行政，較好地履行了《條例》賦予的各項職責，長江河道采砂管理工作取得了積極進展。

2002年的長江采砂管理的實踐之一，是長委和沿江各級水行政主管部門，把學習和宣傳《條例》，作為首要工作來抓。通過舉辦各類培訓班，召開采砂戶座談會，利用新聞媒體宣傳報道打擊非法采砂及有關案件處理情況，有針對性地發表電視講話和宣傳文章等，廣泛宣傳濫采亂挖江砂可能造成的各種危害；宣傳實行統一規劃和實行總量控制，是科學開發利用江砂資源的重要基礎；宣傳實行地方行政首長負責制是實現有序管理的組織保證；宣傳依法打擊違法采砂對維護沿江兩岸人民利益的重要作用等。通過對《條例》廣泛而深入的宣傳，提高了廣大干部群眾的法制意識，增強了沿江廣大群眾維護長江河道采砂管理秩序的自覺性。

實踐之二，是加強隊伍建設，提高監管能力，為長江河道采砂的長效管理創造條件。經水利部批準，長委于2002年4月專門成立了長江河道采砂管理局，并正式組建專司采砂管理的水行政執法隊伍。湖北省黃岡市成立了長江河道采砂管理站，對長江河道采砂實行了采砂規劃、許可、收費、監督檢查“四統一”管理。江蘇省南京市聘用武警退伍戰士，組建了兩支素質優良的采砂管理專業執法隊伍，配備了4艘采砂管理水政執法船和必要的強制執法工具，每年從財政安排300多萬元的專項執法經費，保證長江河道采砂管理工作的需要，不僅使南京市河段禁采管理工作成效顯著，而且樹立了水行政主管部門的執法權威。

實踐之三，是保持對非法采砂的嚴打高壓態勢，維護長江禁采管理的良好秩序。據不完全統計，2002年長委和沿江各級水行政主管部門開展檢查和組織打擊非法采砂活動4600余次，查處各類違法偷采船只2000余艘次，拆除違法偷采船只采砂設備1500余臺套。

實踐之四，是積極探索對采砂船只的有效監管途徑，從源頭上遏制非法采砂活動。一年來，江蘇、安徽、湖北等省多次對采砂船只進行了清理，長委于2003年1月27日組織中下游四省統一開展清江行動，要求各省對采砂船只進行登記造冊并實行集中管理，一些地方還采取措施，堅決取締小型采砂船，嚴格控制新建采砂船，在一定程度上從源頭上遏制了非法采砂活動。

實踐之五，是抓緊開展有關基礎工作。主要是編制完成了《長江中下游干流河道采砂規劃》；制訂《條例》實施辦法，下游4省的實施辦法預計不久即可正式頒布實施；啟動了第一批以執法船為主的基礎設施建設和裝備購置，第一批10艘執法船正陸續投入使用；開展了對開禁后長江河道采砂管理機構設置、采砂許可審批、《規劃》實施方案編制規程和可采區現場監管模式等問題的研究，取得了初步成果。

二、對長江河道采砂管理中若干問題的思考

自上世紀90年代初開始，長江中下游河道采砂秩序長期處于比較混亂的狀況。1996年江蘇省率先對境內長江干流實行禁采，至2001年2月8日，江西省實施禁采令后，長江中下游干流全線實施了禁采。盡管沿江各省切實加大了對非法采砂的打擊力度，但是在長江上從事非法采砂的大型采砂船的數量和采砂能力仍然急劇增加，少數江段的非法采砂行為仍然十分猖獗。2002年1月1日，《條例》正式頒布實施，但就在當年汛后，長江中下游干流河道非法采砂再次出現反彈。長江河道非法采砂為何屢禁不止？《長江河道采砂管理條例》為什么還未能得到全面的貫徹執行呢？針對這些問題，筆者結合一年多來長江河道采砂管理的實踐作了一些粗淺的思考，歸納起來主要有以下幾方面的原因。

1．巨額利潤是非法采砂屢禁不止的主要根源之一

長江中粗粒徑的江砂是優良的建筑材料，每年市場需求量達數千萬噸，而開采江砂直接成本很低，偷采砂者又逃避了國家有關稅費，因此非法采砂存在著巨大的利潤空間。據調查，目前在長江上有一定規模的機械采砂的直接成本僅僅為每噸1元左右，而長江江砂的船上交易價（運砂船上船價）高達每噸8～12元，平均按每噸10元計，長江非法采砂每噸就有9元的毛利潤。2003年4月初，長江水利委員會在長江干流鄂贛邊界查處了一起非法采砂案件，一艘2×1650kW（以下簡稱1650型雙泵）采砂船（2002年9月下水的新船）平均每小時采售江砂高達2000余t，當晚江砂的船上交易價是每船（1600t）2萬元，由此可見，一艘大型采砂船每晚（按8小時計）的非法所得可達20萬元。簡單計算下去，一艘1650型雙泵采砂船，一年只要有1／4的時間從事非法采砂，其非法所得就有1600萬元之巨。而采砂船的造價僅為850萬元。如此巨大的利潤空間，難怪有如此多的不法分子鋌而走險從事非法采砂，難怪有些人敢于從地下錢莊貸取年息18％的貸款從事非法采砂！

2．少數地方存在嚴重的地方保護主義成為非法采砂的保護傘

《條例》第三條規定：“長江采砂管理，實行地方行政首長負責制。”然而，沿江極少數地方政府部門不僅未按《條例》的要求擔負起應有職責，反而從眼前和局部利益出發，為非法采砂者大開綠燈，在一定程度上起到了充當非法采砂者保護傘和縱容非法采砂行為的作用。2002年8月下旬，在長江某敏感河段，在高洪水位時期發生了一起情節極為嚴重的非法采砂事件。經查，這是一起打著“平垸行洪”旗號公然進行非法采砂的典型案件。在這起非法采砂事件發生和發展的過程中，地方政府先是想方設法，把幾乎毫無關聯的開采江砂與“平垸行洪”工程掛起鉤來，為非法采砂者辦理了相關的“合法”手續，然后是對每艘工程船（實質是非法采砂船）收取每月30萬元的“管理費”，一共收取“管理費”120萬元，而所謂與之“關聯”的平垸行洪工程總投資僅為30余萬元。最后，在有關部門對這起非法采砂案件查處的過程中，當地政府部門還找出種種借口，為非法采砂行為開脫和叫屈。雖然這起非法采砂事件和有關當事人，在國務院主要領導的直接關注下得到了應有的處罰，但其中暴露出的問題令人深思。

3．非法采砂，現象在江上，根子在岸上

幾乎所有的非法采砂都有一個共同的特點，那就是非法采砂者往往是與盜采江砂所在地的黑惡勢力相互勾結。大量的非法采砂案件表明，非法采砂的組織者（俗稱“帶泵人”，以下簡稱“帶泵人”）一般為當地的黑惡勢力或與黑惡勢力有著密切的關系，帶泵人負責指定盜采江砂區域，組織運力（運砂船），他們或是在相當長的江段布置監控點，對執法機構進行反監控，逃避監管，或是利用各種手段，收買管理、執法隊伍中的意志薄弱者，為其所用，保護非法采砂行為。帶泵人因此要對每一艘非法采砂船每晚（一般都是在夜間盜采江砂）收取5萬元的保護費（又稱押金），并向非法采砂者承諾，如果非法采砂船被執法部門抓獲，一切由帶泵人負責出面擺平或者承擔全部的處罰金和相關損失。事實上，因為帶泵人在當地都有相當龐大的社會關系網，信息靈通，組織非法采砂手段狡猾，從而使非法采砂屢屢得手，帶泵人也因此從中獲取巨額的非法所得。由此可見，非法采砂，現象在江上，根子在岸上。

4．現有執法能力不適應管理工作的要求

長江中下游非法采砂行為具有以下幾個顯著特點：一是長江中下游多屬分汊河道，江面寬闊，分汊眾多，便于非法采砂者躲避和逃逸；二是為了逃避監管，非法采砂者多選擇在行政區劃交界水域，在夜間甚至天氣條件比較惡劣的情況下偷采江砂；三是非法采砂者利用在非法采砂活動中獲得的巨額資金，在采砂船上配備了GPS、地面雷達、夜視儀等先進設備，并在長江兩岸布點，對執法部門實施反監控，信息靈通，反應迅速。而目前沿江各省打擊非法采砂的現場執法能力還很不足。據統計，目前長江中下游沿江80％的縣（市）沒有專用的執法監督艇和執法監督車，已有的執法監督船也很少配有GPS、雷達、夜視儀等監測設備，且常規設備也比較陳舊，船速慢；大部分縣（市）沒有專門的管理機構和執法隊伍，已有的執法隊伍也不具備強制執法能力，因此經常有暴力抗法事件發生；除江蘇省南京市外，絕大部分地（市）、縣（市）沒有用于打擊非法采砂和日常管理的專門經費。可見，現有執法能力嚴重不足，是制約長江河道采砂管理工作的重要因素之一，亟待解決。

5．采砂船只的管理問題較突出

表現在兩個方面：

一是禁采期對采砂船只的集中停放，統一管理工作不到位。《條例》第十六條規定：采砂船舶在禁采期內應當停放在沿江縣級人民政府指定的地點，無正當理由，不得擅自離開指定地點。但據沿江各省統計：目前只有大約40％的采砂船舶停靠在指定地點，且有些地方對集中停靠地的采砂船舶監管不嚴，沒有派專人實施24小時看管，使少數非法采砂者有機可乘。大量采砂船舶在江面上任意流動，大大增加了長江河道采砂現場監管的難度。

二是在現有采砂能力嚴重過剩的情況下，仍有不少地方在建造新的采砂船，且單船采砂能力也急劇攀升。據對長江中下游各省現有采砂船的調查分析，保守估計，長江中下游現有采砂船的年采砂能力已達數十億t，而《長江中下游干流河道采砂規劃》提出的年采砂控制量為3400萬t。2002年6月，筆者隨同中央電視臺記者調查時，發現在安徽省一河灘地上正在建造的大型采砂船就有9艘；2003年3月初，湖北省黃岡市長江河道采砂管理站現場抓獲的一艘采砂船單船采砂動力為3500kW。據查，這艘巨型采砂船是2003年1月份剛剛下水的新船。如此無節制地建造采砂船，不僅會造成國家資源的大量浪費，也會增加長江河道采砂管理的壓力。

三、對策與建議

長江河道采砂管理是事關長江河勢穩定、長江防洪安全和通航安全的大事，中央政府對此高度重視，同時也備受社會關注。國務院領導曾多次就此事做出重要批示，要求國家有關部門和沿江各級政府采取切實有效措施，迅速、堅決地整治長江河道采砂秩序，保障長江防洪安全和通航安全。筆者認為，整治長江河道采砂秩序措施主要有以下幾個方面：

1．利用經濟手段，調整長江河道采砂的收益率

通過征收砂石資源費和對采砂經營權進行拍賣或招標的方式，降低長江采砂的收益率，使其達到或接近社會平均利潤水平，從而引導絕大多數從事長江采砂經營活動的企業和個人轉產，減少長江河道采砂管理的壓力。

2．全面貫徹《條例》，把地方行政首長負責制落到實處

實行地方行政首長負責制，是全面貫徹《條例》，實現長江河道采砂依法、科學、有序管理的關鍵措施之一。只有沿江各級地方人民政府把地方行政首長負責制真正落到實處，長江河道采砂秩序才能根本好轉，為科學、合理、有效地開發利用江砂資源打下堅實的基礎。

3．做好采砂船的集中統一管理，從源頭上遏制非法采砂活動

首先，沿江縣級人民政府要按照《條例》規定，切實做好禁采期對現有采砂的集中統一管理，對所有采砂船只登記造冊，集中停放，并指派專人對集中停放地封存的采砂船只，實行24小時看管，無正當理由，不得讓采砂船隨意離開。

其次是有關行業主管部門，要嚴把新建采砂船的審批關，原則上，在今后相當長的一個時期內，不再批準建造新的采砂船只。

4．迅速提高現有執法能力，滿足日常監管需要

根據長江河道采砂管理的特點和實際需要，沿江各地（市）、縣（市）要組建一支10人左右的專門從事長江河道采砂管理的執法隊伍；至少配備一艘性能優良、有必要的監控設備的執法監督船，配備一部執法監督車；在非法采砂活動頻繁和管理任務繁重的江段，建立執法基地，以減少執法成本，提高執法效率。為此，沿江縣級以上人民政府應安排必要的專項經費，用于河道采砂管理的能力建設。

5．繼續保持高壓態勢，嚴厲打擊非法采砂

現階段，長江中下游仍然處于全線禁采期，各地要繼續采取強有力的措施，嚴厲打擊各類非法采砂事件，特別是對一些影響較大的典型案件，要依法從重處罰，并追究對非法采砂行為提供保護的部門和有關責任人的責任，堅決打擊地方保護主義，維護長江中下游的禁采工作局面。

6．加大宣傳工作力度，營造良好的社會氛圍

各地要采取多種形式，廣泛宣傳亂采濫挖長江江砂的危害性，宣傳貫徹落實《條例》以及做好長江河道采砂管理工作的重要性，形成全社會關心、支持、參與長江河道采砂管理的良好局面。