水利投融資政策分析論文

導語：水利投融資政策分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

水利投融資政策是指在水利建設領域投資、融資、補償等政策與法規的總稱，它可以分解成水利投資政策、融資政策和補償政策三個部分。因而，考察外國的水利投融資政策，可從三個視角進行分析。

一、美國、日本的水利投融資政策

1美國的水利投融資政策

（1）投資政策：一是明確投資主體及其事權的劃分。美國水利項目的建設與開發的投資主體包括各級政府、各私人部門和居民，政府占據了絕對重要的投資主體地位，水利項目60％以上投資均源于各級政府的資金投入。按職責管轄范圍，聯邦政府主要負責大河及跨州河流的治理，地方政府主要負責中小河流的治理。二是按水利事權的劃分實施投資主體分攤投資。比如防洪工程，70年代以后聯邦政府負擔65％，地方負擔35％。三是不同的時期，投資重點選擇不同。如本世紀70年代，美國對西部地區確立環境和生態保護為水利建設的首要目標，其投入占建設資金比重超過80％。

（2）融資政策：一是廣辟融資渠道，主要有美國各級政府財政撥款、聯邦政府提供優惠貸款、向社會發行債券、建立政府基金、向受益區征稅、項目業主自籌資金、社會團體或個人的捐贈等。二是資金融通方式與使用結構多樣化。美國水利資金的融資方式表現為直接融資與間接融資并存，政府財政性資金雖然在水利資金中占據主要地位，但只有少部分財政性資金具有無償性，而大部分財政性資金則通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。從水利資金使用結構來看，它隨不同的建設時期和不同性質的工程項目有所不同，防洪工程較多地依靠政府撥款，而水利和城鎮供水項目較多地依靠發行債券。

（3）補償政策：美國十分重視水利項目的運營成本的補償，以保持水利項目的可持續利用。防洪和改善生態等公益性項目的維護運行管理費用主要由各級政府財政撥款或向保護區內征收的地產稅開支；以供水和發電為主兼有防洪、灌溉等功能的綜合水利工程，維護運行管理費用由管理單位通過征收水（電）費補償并自負盈虧；灌溉工程在使用期限內，其運行管理費由地方政府支付，對于水利工程的折舊費，實施嚴格提取，并專門用于水利項目的更新改造和再投資。

2日本的水利投融資政策

（1）投資政策：根據不同工程實施投資分攤的政策。日本的水利資金投資主體主要是國家、地方政府、農民和項目業主，國家和地方政府僅對水利公益事業進行大量投入，而把水利非公益事業推向市場，由項目業主負擔，政府提供一定的補助。盡管如此，日本的水利資金投入以國家和地方政府的資金注入占據主導地位，并且水利投資一直在各類公益事業中占據首位。

（2）融資政策：實施多元化的融資。日本水利資金融資渠道主要有：各級政府財政撥款、向銀行貸款、向社會發行債券、自籌和接受捐贈款項等。

（3）補償政策：實施分攤補償政策。日本的水利工程的運行管理費用的補償一般由國家和地方政府負擔一半以上（50％～80％），農民負擔一部分（20％～50％）。對于水利工程的折舊，專門用于水利工程的更新改造。

二、我國水利投融資政策的現狀和問題

1我國水利投融資政策的現狀

在計劃經濟體制下，我國水利部門是嚴格的執行計劃性水利投融資政策，在投資方面，表現出“國家出錢＋農民出力”的投入結構體系。在融資方面，由政府高度統一管理。

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國水利的投資融資政策開始向多元化、多層次、多渠道的投融資政策體制靠近。為了建立起“三多”的投融資政策，國家先后制定了《水利產業政策》、對水管單位實施產權制度改革并推向市場、水價政策的調整、設立水利建設基金等一系列政策措施。這些政策對水利投融資體系的建立產生了積極的作用。

2我國水利投融資政策存在的問題

一是對綜合利用水利工程缺乏合理的政企分工。在《水利產業政策》中，明確確立了甲、乙兩類項目，然而在實際中存在大量綜合利用多功能的水利工程，其既有非經營性資產、又有經營性資產，既有較大的社會效益，又有一定的經濟效益，對這類項目，《水利產業政策》并無明確定義，這無疑增加了政策標準的難度。因為政企分工不明，所以使水管單位還需承擔公益型水利事業的管理和維護責任，而相關的費用又不能獲得足夠的補償。

二是缺乏吸引民間和外商投資的激勵政策。作為經營性的水利項目，供水和水電項目是能吸引民間和外商投資的，但現有政策的吸引力顯然不夠。如供水工程的水價仍按國務院1985年制定的標準執行，農業、生活用水采用保本或微利水價，工業用水水價的利潤率為4％～6％，這種價格無疑偏低。由于價格關系沒有理順，很難吸引非政府投資者的投資。同時，現行水價格也不利于水利項目通過資本的自我積累求得可持續發展。

三是水利建設基金籌資措施不完善。目前我國水利建設基金主要采取從各項政府性基金提取一定比例（3％）的方式，而不是采取對終端使用者“價外加價”或“價外加費”的辦法。從實際執行來看，這種方式有其局限性，應該按照固定資產的投資總額的一定比例提取。

四是割裂的管理體制制約了水利發展，如城鎮供水實行的是上、下游割裂的管理體制，上游水資源開發由水利部門負責，下游的自來水工程由建設部門負責，這種割裂的管理體制無法實現對水資源的統一管理。

三、中外水利投融資政策的異同

1中外水利投融資政策的共性

一是政府充當水利物品投融資的主要角色。二是注重水利項目的區分和各級政府間事權及投資的分攤，各國政府為了積極引入市場機制，讓市場在水利建設中發揮作用，充分動員全社會的力量進入水利建設領域。三是廣泛開辟多元化的融資渠道，各國為了減輕政府財政緊張的困難，努力發動全社會的資金力量投入水利建設。四是注重水利項目的可持續發展。

2．中外水利投融資政策的差異

一是各國的水利投融資政策體現的投資重點不同。二是資金使用效率或方式的不同。在發達的市場經濟國家，除了純公益性水利項目政府的財政資金是無償使用外，其余財政資金一般都實施有償使用，稱為財政資金的市場化配置。而在我國現行水價被體制或人為的扭曲，使得部分水利項目簡單再生產都無法維持，許多工程項目老化失修，并且我國大部分財政資金均屬于無償性投入使用，由于資金使用主體并沒有償還的壓力，因而也缺乏提高資金使用效率和效益的積極性。三是水利投融資政策的法制保障不同。發達的市場經濟國家，法制貫穿了水利工程建設與管理的全過程。四是利用外資的程度與水平存在較大差異。發展中國家由于資金緊缺十分重視利用外資；而發達國家由于本身的資金實力雄厚，利用外資并不是水利資金融資的一個主要渠道。五是市場經濟國家還嚴格區分財政無償性資金和其他有償性資金的投入方向，一般把財政無償性資金配置于純公益性項目，而把其他有償性水利資金配置于非公益性項目，并通過收費、稅的形式加以償還。而在我國，這種配置還不十分嚴格，在一定程度上影響了資金的整體使用效率。

四、健全和完善我國水利投融資政策的思考

1國外“政策”對我國的啟示與借鑒

（1）水利投融資政策要上升到法制的高度。水利建設和管理中的許多方面僅靠政策規定并不具有強制約束力，尤其在水資源開發利用方面，部門和地區間利益存在沖突而未能有效協調到水資源的可持續利用的軌道上來，因而，對水利投融資政策中的某些環節和某些內容通過立法予以明確就顯得十分必要。

（2）必須明確投資主體與受益主體的權責利。對不同性質的水利項目，通過立法的形式明確項目法人主體和受益主體以及投資者所享有的權利和義務，以保證水利工程建設和運營的順利進行。

（3）建立財政的投入和補償機制。政府對水利的財政投入應該是水利資金投入的主渠道，但是，政府財政性投入必須靈活多樣化：首先，水利要與其他基礎設施協同發展，水利的財政性投入要有一個財政投入穩定增長的保證。其次，財政資金無償投入與有償使用相結合，對純水利公益物品只能是財政無償性的方式投入，但對非公共物品也有必要給予財政支持，但支持的方式應該是多樣化。最后，改變財政補償機制。逐步將部分供水按市場加以配置，使水價有大幅度提高，國家對水利設施的補償轉向對困難人口實行用水補貼，實現社會收入再分配。

（4）積極創新多種融資方式。多采取間接融資方式，即鼓勵水利項目業主上市發行股票、債券，以及政府出面發行水利建設債券，并以其收益、收費和政府財政性補助資金還本付息。

（5）明晰的產權制度和法人責任制是水利實體有效運行的關鍵。對公益性和經營性的水利資產要進行嚴格區分。公益性的水利資產政策授權水管主體進行社會性的運營與管理，其產權一般屬于國家，政府財政對資產運營成本予以補償。但對經營性水利資產，政府通過立法的形式明晰水利資產的產權，并將法人財產權授予水管單位，使水管單位成為自主經營、自負盈虧、獨立承擔市場的責任和義務，促進水利產業的發展。

2．完善我國水利投融資政策的建議

（1）健全水利的投資機制。一是劃清水利項目的類屬，明確市場與政府以及各級政府投資分攤比例。二是完善政府財政投入機制。政府財政投入機制包括財政投入穩定增長的機制、財政補償機制和財政信貸機制三個方面的內容。對水利建設的投入水平必須保持與其他基礎設施建設投入水平的協同性，從而需要水利財政投入穩定增長。

（2）建立靈活有效的融資機制。一是調整水利融資政策，遵循水利項目不同的投資分工制度，形成新的有效率的水利融資政策。二是改善融資環境，規范貨幣市場和資本市場的發展。三是創造新的融資方式，鼓勵有實力的水管單位上市發行股票、債券，擴大資本金和經營規模。四是改善投資環境，積極利用外資，鼓勵國內外投資者以獨資、合資合作、BOT等多種方式參與水利建設。

（3）培育規范化的水利市場主體。一是轉變水管主體的性質與職能，建立水利經營管理的法人實體。二是加快水利產權制度的改革。對現有水利資產實現經營性資產和公益性資產的分屬，然后將水利資產的法人財產權賦予給水利經濟實體，使水利經濟實體真正承擔起保值增值的責任。

（4）完善投資回收補償機制。對屬于產業部分的水利項目，關鍵是要理順水（電）價，同時運用財政、金融和稅收手段，使供水（電）收入達到彌補運行費用和水利設施投資的水平；對防洪等公益型項目的運行維護管理，各級財政要足額支付。

（5）加強水利投融資法制建設。各級政府和投資主體之間的投資分攤、權責利的保障要通過立法進一步明確。水利工程的立項、審批程序、水利價格政策、節約用水政策、水污染防治政策等，也要通過立法予以明確。