地壩產(chǎn)權(quán)制度分析論文

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淤地壩對治理黃河上中游地區(qū)的水土流失，改善生態(tài)環(huán)境具有特殊的作用，在一定程度上體現(xiàn)了黃河上中游的水土保持特色。

目前，黃河上中游地區(qū)已建成大、中、小型淤地壩10萬余座，攔蓄泥沙100多億t，淤地30多萬hm2。但是，由于體制不順、機(jī)制不活、投入不足，淤地壩的建設(shè)發(fā)展過程中責(zé)權(quán)不明、管理不善，致使大量工程老化失修、病險(xiǎn)壩庫日益增多，嚴(yán)重影響了工程的安全運(yùn)行和效益的正常發(fā)揮。

一、淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革成效

多年來，黃河上中游地區(qū)分布有淤地壩的晉、陜、內(nèi)蒙古、甘、青、寧、豫等7省（自治區(qū)），都積極嘗試和探索新的管理辦法，取得了一定成效，以陜西省最為明顯。

陜西省陜北地區(qū)是黃河中游地區(qū)淤地壩工程密集區(qū)之一，針對淤地壩建、管、用中存在的問題和困難，20世紀(jì)90年代初他們就開始積極探索，以實(shí)行產(chǎn)權(quán)改革推動(dòng)工程發(fā)展，有期限地出讓工程使用權(quán)、放開建設(shè)權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體，鼓勵(lì)農(nóng)民和社會(huì)力量參與工程建設(shè)、經(jīng)營，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的“建、管、用”結(jié)合，“責(zé)、權(quán)、利”統(tǒng)一的工程發(fā)展良性運(yùn)行機(jī)制。在具體實(shí)施中他們根據(jù)工程現(xiàn)狀，尊重群眾意愿，采取了靈活多樣的形式。一是股份合作制：按股承擔(dān)工程的建設(shè)、加固、配套、改造費(fèi)用的按股份種壩地。入股形式大致有4種：①集體組織，按人參股。在淤地壩較多、村集體組織“統(tǒng)”的能力較強(qiáng)的地方，較多地采用這種方式。②一人牽頭，聯(lián)戶建壩。這種做法多出現(xiàn)在壩面面積較大的舊壩加固或建壩條件好而單家獨(dú)戶難以承擔(dān)的工程建設(shè)之中。③多部門聯(lián)合開發(fā)，明確事權(quán)，利益分成。多為人少地多的地方采用。④自愿聯(lián)合，股份籌資，專業(yè)建壩，滾動(dòng)發(fā)展。二是租賃承包型。一般是誰投資加固或維修，誰承包租用壩地。三是公開拍賣型。一般以大戶或社會(huì)力量參與為主。

積極推廣淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革的兩年內(nèi)，陜北3．5萬座中小型淤地壩中有1．4萬座成功地進(jìn)行了股份合作、租賃承包、使用權(quán)拍賣等，70％的工程功能得到恢復(fù)或改造，使大批病險(xiǎn)淤地壩重現(xiàn)生機(jī)，實(shí)現(xiàn)了“以存量換增量、以資產(chǎn)換資金、以產(chǎn)權(quán)換資金，滾動(dòng)發(fā)展，良性循環(huán)”的局面，解決了幾十年來久未解決的治管用問題。

二、啟示與問題

1．調(diào)研是基礎(chǔ)、宣傳是動(dòng)力、政策是保證

黃河上中游地區(qū)的淤地壩工程歷史悠久，數(shù)量繁多，在改善當(dāng)?shù)厣睢⑸a(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮了重要作用，但在多年的運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些問題，一些病險(xiǎn)淤地壩已成為沉重的包袱。

為了早日解決這一問題，陜西省積極探索，組織力量，深入基層進(jìn)行了長達(dá)3年的調(diào)查研究工作，獲得了第一手準(zhǔn)確資料。同時(shí)結(jié)合《陜西省淤地壩建設(shè)舊壩加固配套管理辦法》試行7年后積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行歸納、總結(jié)和升華，在充分調(diào)研、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上推出了《陜西省淤地壩建設(shè)管理辦法》，明確了淤地壩的發(fā)展方向和建、管、用各環(huán)節(jié)主體的責(zé)、權(quán)、利范圍界定，在政策上充分保證了各責(zé)任主體的權(quán)益。新《辦法》出臺(tái)后，省政府專門派出工作組，對陜北14個(gè)縣（市）的淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革情況進(jìn)行了專題調(diào)查，提出了《關(guān)于陜北淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查報(bào)告》和“不求所有求所在，不求形式求實(shí)效”的股份制管護(hù)淤地壩調(diào)查報(bào)告，為逐步完善產(chǎn)權(quán)制度改革和高層次領(lǐng)導(dǎo)決策提供了準(zhǔn)確及時(shí)的依據(jù)。同時(shí)通過媒體報(bào)道、召開現(xiàn)場經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式，及時(shí)總結(jié)交流，分析存在問題，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，推進(jìn)改革進(jìn)程。陜西省的做法告訴我們，深入細(xì)致的調(diào)查研究是搞好淤地壩建管用，使淤地壩持久發(fā)揮效益的基礎(chǔ)。

2．在淤地壩建設(shè)中，要注意利益驅(qū)動(dòng)和機(jī)制創(chuàng)新

建立產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的淤地壩建設(shè)經(jīng)營新機(jī)制，有利于形成多元化、多層次、多渠道的投資環(huán)境，解決國家、集體對工程建設(shè)管護(hù)的資金缺乏問題，也有利于壩地資源的持續(xù)利用，還可大大消除大量淤地壩工程潛在的水患危害。這項(xiàng)改革舉措以政策為導(dǎo)向，責(zé)任為主線，利益為驅(qū)動(dòng)，走出了一條“以壩養(yǎng)壩”的成功之路，為淤地壩工程的全面鞏固和可持續(xù)發(fā)展開拓了一片新天地，其改革思路、運(yùn)作方法可為其他水土保持工程建設(shè)、經(jīng)營提供借鑒。

實(shí)際工作中，常常只單純地強(qiáng)調(diào)建設(shè)的義務(wù)，卻忽視了管護(hù)的責(zé)任和利益的歸屬。幾十年來，國家在黃河上中游地區(qū)投資進(jìn)行的綜合治理試點(diǎn)小流域數(shù)百條，修建的治溝骨干工程近千座，一旦交付地方，便無人管護(hù)，甚至遭到破壞。原因就是責(zé)任權(quán)利不明，利益歸屬不清。經(jīng)過多年探索所總結(jié)出來的“誰治理、誰管護(hù)、誰受益”的政策極大地調(diào)動(dòng)了人民群眾治山治水的積極性，其根本原因也就是采取了利益驅(qū)動(dòng)政策。在深化水土保持運(yùn)行機(jī)制改革的過程中，不僅要明確責(zé)任歸屬和權(quán)利歸屬，更應(yīng)該充分注重利益歸屬。

3．提高水土保持的科技含量勢在必行

據(jù)調(diào)查，陜北現(xiàn)有的5000座大中型淤地壩，40％程度不同地存在病險(xiǎn)問題，通過群眾運(yùn)動(dòng)興建的近3萬座小型淤地壩，問題更為突出，每遇暴雨，水毀十分嚴(yán)重。造成病險(xiǎn)庫壩的原因，除淤積年限太長、遭遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水、管護(hù)維修不善外，另一個(gè)主要原因就是工程整體布局不合理、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。這種現(xiàn)狀一方面對現(xiàn)有工程資源造成極大浪費(fèi)，另一方面，大量病險(xiǎn)壩的存在又始終是一個(gè)水災(zāi)隱患。

科技含量低的問題普遍存在于黃河流域的各項(xiàng)水土保持措施中。新中國成立50多年來，治理水土流失的面積相當(dāng)于幾個(gè)黃土高原，保存治理面積僅為16．7萬km2，其中以工程措施保存率最高，也只有60％左右，生物措施的保存率僅30％左右。質(zhì)量低、效益低又加深了人為破壞，導(dǎo)致惡性循環(huán)。

黃河上中游地區(qū)的廣大群眾和科技干部在長期的治理實(shí)踐中，積極探索，總結(jié)出了許多先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，不少已得到推廣，效益顯著。1986年以來，在多沙粗沙區(qū)修建的近千座治溝骨干工程，70％采用了水墜筑壩技術(shù)，機(jī)修梯田普遍開展；甘肅省推廣優(yōu)化梯田技術(shù)面積近8萬多hm2；砒砂巖地區(qū)沙棘治理獲得成功；坡耕地等高灌林帶及檸條育苗移栽，徑流林業(yè)整地技術(shù)大面積推廣使用顯示了新技術(shù)在優(yōu)化治理中的巨大作用。因此，加大科技推廣力度也是提高水土保持效益的重要措施之一。

4．要不斷積極培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)

淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革是黃河上中游地區(qū)水土保持運(yùn)行機(jī)制繼戶包、拍賣“四荒”后又一新的創(chuàng)舉，也是水土保持工程實(shí)行資產(chǎn)經(jīng)營的一個(gè)嘗試和突破。以“誰治理，誰受益”為核心的戶包治理和拍賣“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘的使用權(quán)）更注重的是權(quán)利和利益，而淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革在注重權(quán)利和利益的同時(shí)，重點(diǎn)明確了責(zé)任歸屬。淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是工程本身發(fā)展的必然結(jié)果，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的必然需求。因此，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，水土保持生態(tài)建設(shè)要不斷地積極培育新的增長點(diǎn)，調(diào)整運(yùn)行機(jī)制的運(yùn)作方式，尋求新的平衡，創(chuàng)造出新的活力，促進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)工程的順利進(jìn)行。