淤地壩管護思路管理論文

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一、淤地壩的管護工作面臨著新情況和新問題

新中國成立50多年來，在國家各級政府的大力支持下，在廣大黃土高原地區人民的共同努力下，淤地壩建設取得了巨大的成就。據有關部門調查，僅陜北地區就興建淤地壩3萬余座，已淤壩地4．3萬hm2，增產效益十分顯著，成了名副其實的保命田。近年來，隨著西部大開發戰略的逐步實施和生態環境建設步伐的加快，淤地壩建設進一步得到了國家的高度重視。在2003年召開的全國水利廳局長會議上，水利部明確提出將淤地壩建設作為今年的三大亮點工程之一。最近出臺的、由黃河上中游管理局編制的《黃土高原淤地壩建設規劃》中提出，到2020年在黃土高原地區將建設2萬余座骨干壩和約13萬余座中小型淤地壩。黃土高原的淤地壩建設將會迎來一個新的高潮。

在建設的同時，我們也要充分考慮到淤地壩的管護問題。如果沒有得力有效的管護措施，那么建設也就失去了意義。過去，我們在這方面的教訓是極為深刻的。許多六七十年代興建的淤地壩只利用了幾年就被洪水毀壞了，管護不到位、不及時是一個重要原因。一些地方的群眾急功近利，對淤地壩只利用不管護，或者管護不及時，一旦有較大的暴雨，就會導致壩毀地失的后果。尤其是在水土保持工程建設全面推行“三項制度”改革后，淤地壩的管護問題又將面臨新的情況，出現新的問題，也迫切需要我們積極地去探索和研究，尋找新的解決辦法。

水土保持工作面寬量大，涉及范圍覆蓋全部水土流失地區，且建設項目與治理區的土地所有權和土地使用權密不可分，建設單位也就是項目法人根本無法擁有真正的項目產權。由于項目的實際產權主體與項目法人主體無法統一，決定了水土保持淤地壩工程的法人主體對工程建成后所產生的效益的擁有權以及資產的處置權等實際缺位，造成工程建成后的法人主體與管護主體不一致，水土保持淤地壩工程的管護問題較以前變得更為復雜。這就要求水土保持工作者盡快適應新情況、新變化，積極尋找和探索淤地壩管護的新途徑。

二、解決淤地壩管護問題的基本原則和基本思路

1．“誰受益、誰管護”是淤地壩管護的基本原則

作為公益性的水土保持生態環境建設工程，淤地壩不僅能有效地減少入黃泥沙，防止水土流失，而且還能極大地改善當地生產生活條件和生態環境。如管護及時，利用得當，經濟效益是十分可觀的。在黃土高原地區早就有“修好一座壩，致富一個村”的說法。按照利益與責任統一、效益和風險共擔的市場規律以及“以壩養壩”的原則，淤地壩的管護必須堅持“誰受益、誰管護”的原則。這個原則被長期的實踐證實是行之有效的。按照這一原則，淤地壩工程竣工驗收后，建設單位就應該也必須將淤地壩工程完全移交當地政府，由當地政府落實工程的管護和維修，明確管護任務及責、權、利，負責工程的運行管理，并負責將工程防洪安全納入當地水利部門的防汛管理體系，實行行政首長負責制，分級管理，落實責任。同時，當地政府也可以獲得由淤地壩帶來的經濟效益。

2．實行產權制度改革是淤地壩管護的基本思路

淤地壩產權制度改革的主要形式歸納起來有：股份合作型、承包租賃型和拍賣型。

（1）股份合作型

股份合作型是按股承擔工程的建設、加固、配套、改造費用和按股份種壩地。入股形式大體有4種：一是集體組織，按人參股。在淤地壩較多，村集體組織“統”的能力較強的地方采用較多。如榆林市劉占峁村有86戶人，15座淤地壩，村里1號壩水毀后，他們按人投資投勞，50天就修復了壩體并加高了3m，還新建了3座壩；淤成壩地后，可使全村人均壩地增加0．1hm2。府谷縣還有村集體組織以舊壩抵股，農戶出資出勞折股，按3∶7或2∶8分成的“集體＋農戶”舊壩加固維修管護利用形式。二是一人牽頭，聯戶建壩。這種做法多出現在壩地面積較大的舊壩加固或建壩條件較好而單家獨戶難以承擔的工程建設之中。如府谷縣村民賈永聯合8戶農民，采用按戶投勞和每戶出資2700元為一股的辦法，僅用3個月的時間就建了一座可淤地5hm2的淤地壩。三是多部門聯合建設開發，明確事權，利益分成，多出現于人少地多的地方。如志丹縣劉嘴大壩，縣水保局、林業局和當地村里簽訂聯合開發合同，水保局負責排洪渠等工程配套，林業局負責林木種植及技術管理，村上提供土地和派專人管護，林木收益后各方按合同分成，目前壩地上的林木長勢很好，后期效益十分可觀。四是自愿聯合，股份籌資，專業建壩，滾動發展。

（2）租賃承包型

租賃承包型一般是誰投資加固，誰承包租用壩地，以地養壩。如子長縣鬼門關淤地壩有壩地10hm2，因排洪洞堵塞，險情嚴重，縣水保局和當地村委會研究決定以15年期限發包，前5年不交承包費，但承包者必須把壩體加高1m，補修排洪洞和按設計配套溢洪道，經村民大會公開競爭，由李清瑞等5戶村民承包，他們已按合同完成了工程加固配套，還在壩上游新建了兩座攔洪小壩，共投入9萬多元，使10hm2壩地得到安全有效利用。

（3）拍賣型

近幾年，淤地壩使用權拍賣的做法也在陜北地區開展起來，不少縣采取了鼓勵支持農民和社會力量購買淤地壩使用權的做法，如子長縣賀家溝有壩地6．7hm2，因無排洪渠，近幾年土壩遭水毀，壩地逐年減少，1999年當地鎮政府決定將該壩使用權拍賣10年，并用拍賣資金修建砌石溢洪道，經村民大會公開競價拍賣，村民任治強以10萬元買走，并承包了溢洪道修建任務，現工程已竣工且質量很好。從近幾年實踐看，拍賣使用權能使受讓者最具權屬感，也最能舍得投入管理，是今后小型淤地壩產權改制的方向。

改制后的淤地壩在工程管理方式上主要有兩種形式：一是把經營管理的責權利全部交給受讓者，這種做法可使村委會減少解決許多難以協調的問題，有利于充分調動使用者的積極性，多用于小中型淤地壩工程。二是把經營權與管理權分離，只要受讓者按規定繳納使用費，就可享有合同約定的權益，村委會或村民小組用回收使用費組織村民進行工程加固維修，這樣受讓者承擔的風險小，并可避免因短期行為造成工程維修加固標準質量低劣的問題，村集體還能用節約的出讓資金滾動發展淤地壩或其他公益事業。

三、需要注意的幾個問題

實踐證明，淤地壩產權制度改革是淤地壩工程建設管理制度改革的關鍵環節，是實現淤地壩建設以存量換增量、以資產換資金、以產權換效益的最有效途徑，符合改革發展的要求。這一改革的成功實踐，為大規模治溝骨干工程和淤地壩建設的后期管護提供了可借鑒的經驗，也為水土保持工程建設“三項制度”的全面推行解決了一個難題。但在具體實施過程中要注意解決好以下幾個問題：

1．實事求是，因地制宜

各地在進行淤地壩產權制度改革、加強淤地壩的運行管護的過程中，必須從當地的實際情況出發，實事求是，切不可一成不變地照抄照搬。各地必須結合當地的實際，按照利益與責任統一、效益和風險共擔的市場規律，堅持“以壩養壩”和“誰受益、誰管護”的基本原則，以明晰所有權為手段，放開、搞活使用權和經營權，形成良性的工程運行管護機制，確保工程安全運行并長期發揮效益。

2．科學管護、合理運用

不僅淤地壩建設需要科學的設計和施工，在淤地壩建成后的運行管護過程中同樣要講科學。一些地方的農民群眾往往對此認識不足，他們或因為不懂科學，或因為一時的利益驅動，在淤地壩的運行管護上出現種種問題。比如有的承包者，為了灌溉下游農田，將淤地壩當作水庫使用，蓄水水位長期超過設計要求，使壩體長期遭受高水位浸泡，很容易造成壩體垮塌；有的承包者為了在淤地壩內養魚，人為阻擋泥沙進入壩內，從而降低了淤地壩的使用價值。因此，無論是作為項目法人的建設單位，還是各級行政與業務管理部門，都要加強科學指導，及時對承包者進行監督管理，使各責任主體對淤地壩進行科學管護、合理使用。

3．明確責任，落實到位

在與承包者簽訂受讓合同時，要特別注意明確責任，要細而又細，千萬不能馬虎。如果出了問題，責任在哪一個環節就由哪個環節的實施者承擔，堅決杜絕扯皮推諉現象。

4．調查研究，逐步完善

同“三項制度”改革一樣，進行淤地壩產權制度改革、加強淤地壩的運行與管護是一個全新的課題，需要有關方面不懈努力，不斷探索，逐步加以完善。盡管拍賣、承包、租賃、股份合作等形式在許多地方已取得了成功，但其中仍有許多問題需要在實踐中加以完善。