水資源供應研究管理論文

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1963年11月7日同志題詞“一定要根治海河”已經40周年了，40年來經過幾代水利人的努力，治理海河工作取得了不小的成績，但是海河還沒有根治。突出地表現在首都水資源日益短缺，首都周邊水生態系統日趨退化，形勢十分嚴峻。

北京市地處水資源嚴重短缺的海河流域，占北京地表供水總量2/3的密云和官廳兩大水庫的水源地都位于北京上游。因此，北京周邊地區尤其是上游地區的水資源狀況對北京的水資源形勢舉足輕重。為緩解首都水資源短缺、生態與環境日益惡化的局面，1998年12月，水利部組織實施了“21世紀水資源可持續利用保障工程”，水利部水資源司會同海河水利委員會從資源配置的戰略高度，進行了研究。

一、北京周邊地區的水資源形勢

制定《首都水資源可持續利用規劃》，首先要搞清北京周邊地區的水資源形勢。

（一）北京周邊地區水資源形勢

北京所處的海河流域國土面積占全國的3.3%，人口占全國的10%，國內生產總值約占全國的12%。水資源總量僅占全國的1.5%，人均水資源量為348立方米，屬極度缺水地區?，F狀水資源開發利用率已達90%以上，地下水超采區面積87796平方公里，占全國地下水超采區總面積的48%，已經引發地面沉降、海咸水入侵、地下水污染以及沙漠化等生態和環境問題。北京及周邊地區的水資源形勢見表1。

北京周邊地區水資源形勢嚴峻，除潮白河流域的承德市水資源相對較豐富，是北京周邊唯一具有一定水資源潛力的地區外，其它地區人均水資源量都低于1000立方米的重度缺水線和150毫米的生態缺水線。

北京地表供水量的66%來自官廳和密云兩大水庫。由于官廳水庫上游水質嚴重惡化，從1997年開始已經退出生活供水。密云水庫生活供水量1999年為4.944億立方米，成為北京市生活供水的唯一地表水源。供水安全和保證率都存在嚴重隱患。兩庫的集水面積主要在上游地區，只有在上游地區采取水資源保護、節約和調整產業結構等綜合措施，才能保證北京入境水的水量和水質，實現《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》確定的目標。

（二）上游地區基本情況

官廳水庫上游地區，在行政區劃上分屬河北、山西和內蒙古三省區，總面積45585平方公里，其中耕地面積1554萬畝，總人口752萬人，1998年國內生產總值279億元，人均國內生產總值3603元，為全國平均水平的56%。人均水資源占有量355立方米，略高于北京。

密云水庫上游在河北省和北京市，其中河北省部分總面積11915平方公里，耕地面積165萬畝，總人口69萬人，1998年人均國內生產總值1884元，不到全國平均水平的30%，人均水資源占有量1080立方米。

上游地區存在的突出問題，在密云上游是生態蛻變，在官廳上游是工業污染。主要有四方面問題：

1、兩庫上游來水量逐年減少，官廳水庫尤為明顯。50年代，官廳水庫年平均入庫水量19.8億立方米，到90年代僅有3.1億立方米。密云水庫上游潮白河流域在50年代入境水量多達17億立方米，90年代僅為5.6億立方米。

2、水污染嚴重。官廳水庫上游產業技術落后，高污染，高耗水。每年廢污水排放量2.68億噸，大部分未經處理直接排入河道。據對張家口市五家排污大戶的調查，污水處理除中國長城葡萄酒釀造公司有完好的設備外，其余均存在各種問題，官廳水庫已于1997年喪失飲用水水源功能。密云水庫以上的潮白河流域，由于釀造、小鐵礦等高污染企業的發展，每年廢污水排放量已達260萬噸，水質惡化逐年加劇，如不采取有力的措施，密云水庫水質可能在5～8年內較嚴重地惡化。

3、水資源浪費嚴重，利用效率低下。官廳水庫上游地區萬元GDP（國內生產總值）用水量738立方米，高于全國平均683立方米和北京市201立方米的水平，工業用水重復利用率52%。密云水庫上游萬元GDP用水量1923立方米，遠高于全國平均683立方米的水平，是北京市萬元GDP用水量201立方米的9.6倍，工業用水重復利用率僅為21%，水稻等高耗水作物占較大比重。

4、植被破壞，水土流失，生態系統日趨惡化。官廳水庫上游有水土流失面積28563平方公里，截止1998年，尚有18311平方公里未治理，占總面積的43%。密云水庫上游原有水土流失面積7947平方公里，截止1998年，尚有6667萬立方公里未治理，占總面積的56%；嚴重的水土流失，不僅造成上游地區耕地減少，沙化面積增加，沙塵暴天數增多，生態環境惡化，也加劇了水庫淤積，到1998年，官廳水庫已淤積6.46億立方米。

因此，解決北京水資源問題必須在上游地區“穩定密云，改善官廳”。以北京及周邊地區共同可持續發展為目標，通過開源節流保護的綜合措施，保障北京入境的水量與水質。

二、規劃制定的指導思想

鑒于北京水資源問題的嚴峻性，1999年初我們即與北京市水利局商議解決對策。與此同時，副總理先后兩次批示盡快解決北京的水資源問題。我部與北京市、海委首先進行調查研究，提出了“以水資源的可持續利用保障可持續發展”的指導思想，2001年副總理在全國城市供水節水和水污染防治會議上說“‘以水資源的可持續利用保障可持續發展?！@句話講得好。”現在“以水資源的可持續利用保障支持可持續發展?！币殉蔀槲覈ぷ鞯目偡结?。并不斷加以完善、豐富，確定了上游地區的規劃原則：“保住密云，拯救官廳，量質并重，節水治污，保障北京及上游地區共同可持續發展。”據此，歷時一年完成了規劃編制，并經過與省市反復協調和著名專家論證，數易其稿。

（一）規劃的背景

北京地區缺水，制定一個水資源規劃早就是近切需要，為什么多年遲遲不能出臺呢？

1、進行北京是否缺水的討論

在歷史上北京并不是缺水地區，北京總水資源量折合地表徑流深為243毫米，高于150毫米的生態缺水線。歷史上有明朝劉伯溫建設北京城之說，當時對水資源也是有考慮的，至1949年新中國成立時北京有220萬人口，人均水資源量達1800立方米，高于1700立方米的缺水警戒線。而到今天，包括流動人口，北京的實際用水人口超過1400萬，人均水資源量不到300立方米，還不如以色列，就屬于極度缺水了。一個小孩吃一個蘋果夠了，七個小孩吃一個蘋果就缺了。

同時，必須承認北京的缺水有嚴重的人為因素。節水的工作做得不夠，治污的工作做得不好，水資源浪費現象比較嚴重?！笆锥妓Y源規劃”就正視了這個現實，抓住了這個難點的關鍵，做了一個嚴格、現實、著力投入的節水和治污計劃。結論是在這個基礎上做出的：隨著北京的經濟和社會發展，北京還是缺水的。這樣，以事實為依據，以科學為準繩，共識就達成了，“首都水資源規劃”就通過了。

2、提出北京及周邊地區共同可持續發展

“誰污染，誰治理”和“誰受益，誰補償”從來是人們認識到污染問題，并準備治理時上下游各執一詞的理由。從法理上來說，誰污染了水資源，誰就應該付出代價，至于他能否治理，要看他有沒有這個能力。誰從治污中受益，應該對國家有所貢獻，但其方式一般不應是直接付給污染方。

如何來解決這一難題呢？仍然是用可持續發展的思想和水生態系統的科學原理。可持續發展的一條基本原則就是地區要與其周邊共同可持續發展，地區和周邊的水資源要共同可持續利用。下游水生態系統蛻變，同樣會使上游受損，如因下游缺水而超采地下水引起地面沉降，就直接影響到上游。而地區的經濟也要和周邊地區互相支持，互相促進，共同可持續發展。經反復協調，最后，基本達成了“誰污染，淮治理；誰受益，誰補償；國家支持”的共識。

最后國務院領導決策，上游地區的水資源保護全部由國家投入，達70億元人民幣左右。

三、規劃的指導思想

北京的水資源問題由來已久，也采取了不少措施，但問題沒有解決，形勢還相當嚴重，必須考慮一些長治久安的措施。

（一）保護水資源與調整產業結構互相支持

必須結合保護水資源，建立行業萬元國內生產總值（GDP）用水定額指標體系。合理配置水資源，調整產業結構，淘汰低效益、低技術、高耗水、高污染的企業。要轉變經濟增長方式，建立上游水資源保護生態農業經濟發展模式，實現當地群眾的脫貧致富，從根本上保護上游水資源。

開辟北京故宮——承德避暑山莊“清史游”旅游專線，發展第三產業。外國游客對中國清朝的歷史是比較感興趣的，267年的清朝歷史，有1/3的重大事件都發生在承德。北京現在每年有外國游客300萬左右，如果通過宣傳把來北京的外國游客拉過來，一開始吸引幾萬人，也是一筆不小的收入。

（二）建設生態農業示范區，發揮對周邊地區的輻射和帶動作用

我在上游有關地區調查時，了解到那里生產1噸水稻需水1300～1800噸，耗水太多了，印度產1噸水稻才需要1200噸水。承德地區覆蓋地膜種植水稻的試驗表明，同樣生產1噸稻谷所需水量是300噸。少量的投入就可以節省這么多的水，為什么不搞呢？我們直接牽線搭橋在承德搞的中草藥種植板藍根、冬棗項目在當地很受歡迎，群眾的積極性很高，既節約用水，增加植被；又提高經濟效益。同時，還應建設綠色食品生產基地，創出品牌。國務院領導說，提供有綠色標志的蔬菜供應北京市場。綠色蔬菜可能賣到2～3倍的價錢，大大提高了經濟效益。通過建設生態農業示范區，可以發揮對周邊地區的輻射和帶動作用。

（三）注重生態系統建設，保護植被

我們在承德調查時，當地有的農民介紹每戶每年要耬10畝地的柴草來生火，我看20畝也不一定夠，以15畝計，10萬戶每年就徹底破壞了1000平方公里的植被，我們的水土保持規劃，每年才能治多少平方公里。《首都水資源規劃》中提出要以戶為單位建設沼氣替代柴草的生態措施試點，這次國家有了投入，每戶出1/3，以工代價1/3，規劃投1/3，沼氣灶就能普及，生態示范區就能建設，既改善群眾生活，又保護植被。

（四）用最堅決的措施治理污染

對于高污染企業能治則治，不能治的堅決關、停。對于污染量大和對達標有嚴重影響的企業，要重新估算。要禁止小鐵礦等亂采濫挖破壞植被的行為，把污染企業的多余農業勞動力轉移到生態系統建設上來。我做過實地調查，上游開采的小鐵礦品位不過20～30%，而國際上為了保護植被，低于50%品位的鐵礦基本上不采了。這里不但采，而且以河洗礦，枯水期入密云水庫的水已成紅色。采礦農民每月收入不過200～300元。現在有了投入，請他們上山種樹去，收入和采礦差不多，把首都上游的生態系統保護住。當時的承德市委副書記對我說，有了投入保證能做到。規劃就保證了投入。

四、規劃的內容

根據北京及周邊地區水資源形勢，可持續發展水資源保障工程分為三個階段：

（一）鑒于近兩年北方地區持續干旱和供水短缺的嚴峻形勢，按照“節流優先，治污為本，科學開源，綜合利用”的城市水資源方針，在北京市充分治污的基礎上，近期啟動北京應急供水措施，提前實施首都水資源規劃中的官廳水庫治理工程，盡快恢復官廳水庫的飲用水源功能，同時以建設地下水備用水源地等措施，解決北京用水的燃眉之急。

（二）從現在起到2008年，立足本地水資源條件，通過北京及上游地區的各項水資源可持續利用對策措施，平水年可基本滿足北京及周邊地區對水資源的需求。

（三）2008年后，主要依靠外流域調水。通過調水與當地水資源的優化配置保護水資源供應。根據水利部向國務院匯報的南水北調工程總體規劃，盡快開工建設中線第一期工程，向北京供水10億立方米，從根本上緩解北京及周邊地區的水資源問題。

（四）上游地區水資源規劃

1、規劃原則

保住密云，挽救官廳，量質并重，聯合調度，保障供給。

2、規劃目標

2005年，密云水庫入庫水質保持在Ⅱ類，河北省入境水量平水年達到6.0億立方米，特枯水年份不少于3.0億立方米；官廳水庫入庫水質達到Ⅲ類標準，平水年來水量達到3.0億立方米，特枯水年份不少于0.6億立方米。

3、具體措施：“一保，二節，三管，四調整”

（1）保護水資源，防治水污染，治理水土流失。把上游地區水污染防治和水資源保護作為上游地區水資源規劃的首要任務，實施安全飲用水保障措施。要根據水體功能區劃要求和2005年水質目標，堅決貫徹國務院“一控雙達標”的要求，2000年底前實現工業污染源達標排放，經努力不能實現達標排放的企業，要堅持執行關停并轉?？稍谏嫌蔚貐^安排水污染重點治理項目129項，使污水處理能力達到2.26億噸，處理率達到現狀廢污水排放量的84%。其中工業點源污染治理項目111項；城鎮集中污水處理廠建設項目18項。2005年項目完成后，官廳水庫上游各控制斷面水質提高一個等級，水環境得到基本改善。密云水庫上游重點污染源基本完成治理，個別河段水體超標問題得到解決，河流水質達到規劃目標要求。

要對北京上游地區進行水土流失重點治理，實施退耕還林還草，進行山水田林路小流域綜合治理。爭取治理水土流失面積13933平方公里。治理任務完成后，兩庫上游地區水土流失累計治理面積達到70%，水土流失基本得到控制。

（2）實施節水工程，提高水資源利用效率。上游地區農業用水量占總用水量的70%以上，用水效率很低。要爭取到2005年，在密云上游地區發展節水灌溉面積30萬畝，年可節水0.85億立方米；在官廳上游地區發展節水灌溉面積98萬畝，年可節水1.84億立方米。

工業用水的重復利用率，官廳水庫上游地區為52%，密云水庫上游僅為21%。爭取到2005年，密云上游地區工業用水重復利用率達到45%，年節水0.08億立方米；官廳上游地區工業用水重復利用率達到65%，年節水2.29億立方米。

通過各項措施，上游地區年可節水5.06億立方米。所節水量，主要用于當地經濟發展和保障北京入境水資源量。

（3）加強水資源統一管理，建立規劃協調機構。建議成立由國家計委、財政部、水利部、國家環保總局、北京市、河北省、山西省參加的21世紀首都水資源可持續利用協調機構。加強對北京上游地區水量水質狀況的監督管理，落實入河污染物總量控制的行政首長負責制。

建立省界水量水質監測系統，規劃在兩庫庫區、入庫和出庫斷面及省界控制斷面，建設水量水質自動監測站和水量水質信息采集、傳輸、處理系統和決策支持系統。

（4）調整產業結構，轉變經濟增長方式。必須結合保護水資源，建立行業萬元GDP用水指標體系，合理配置水資源，調整產業結構，轉變經濟增長方式，建立流域水資源保護生態農業經濟發展模式，實現當地群眾的脫貧致富，從根本上保護上游資源。

圍繞著上游地區生態經濟建設問題，可采取五方面的具體措施：

①在官廳水庫上游張家口地區大力調整現狀產業結構，發展適宜的高新技術產業，用高技術改造傳統產業。

②在密云水庫上游承德地區建設京承生態農業示范區，通過沼氣灶推廣使用、綠色食品生產基地、中草藥深加工等項目建設，發揮對周圍地區的輻射和帶動作用。

③建設服務首都的綠色食品基地，以戶為單位開展沼氣替代柴草、保護植被的生態措施試點。

④調整產業結構，開發旅游業，開辟北京故宮——承德避暑山莊“清史游”旅游專線，把農業勞動力轉移到旅游服務業等第三產業上來。

⑤多方籌資，植樹造林，并把亂挖小鐵礦、破壞植被的剩余勞動力轉移到上游地區生態系統建設上來。

汪恕誠部長多次指出，這是水利系統做得最好的規劃。我國著名生態學家、前中國科學院副院長、人大常委孫鴻烈院士評價：“規劃圍繞著可持續利用，有新意，體現了我國制定的可持續發展戰略。規劃的指導思想非常明確，是積極的、以新思路和新方法解決水資源現實問題的規劃?！眹鴦赵侯I導指出：“規劃指導思想原則是明確的，新確定的目標是合理的，原則同意這個規劃?！币巹澩ㄟ^后，朱镕基總理即針對南水北調提出“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”。