城市水務市場改造分析論文

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我國城市水務市場化改革是一個不斷探索的過程。從目前看確實存在著一些突出問題：如對水務公益性與經營性領域界定不清，部分地區存在把政府責任也推給市場的“泛市場化現象”；合理的水價機制尚未形成，水價改革不到位；政府職能界定不清，監管力度不夠；政府缺乏城市水務市場化改革的宏觀規劃和配套政策等等。對此，本文提出如下對策措施：

建立有利于水務市場健康發展的公共管理體制和市場運行機制

在市場經濟條件下，政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。城市水務局既是市政府的水行政主管部門，也是供水、排水、污水處理與回用的行業主管部門，其主要職責是：統一法規、統一規劃、統一調配、統一管理、統一標準、統一確定水價、統一分配水權、統一監管、統一市場準入。具體為：

1．制定水務行業的法規與行業政策，制定水務行業技術標準并監督實施。致力于建立公平競爭的市場環境。

2．編制水務發展戰略規劃、水資源綜合規劃和專項規劃并組織實施。要在區域水資源綜合規劃和城市總體規劃指導下，編制城市水資源配置規劃、供水水源規劃、供水規劃、排水規劃、污水處理與回用規劃、城市水生態建設規劃等專項規劃。

3．統一管理水資源，包括空中水、地表水、地下水，統一配置和調度水資源；統一發放取水許可證，統一征收水資源費。

4．進行水權初始配置，建立水市場。

5．建立科學合理的成本評估體系，協助價格主管部門制定供水、污水處理等價格政策。

6．負責水務企業經營資質的審核認證以及特許經營權的發放與收回；嚴格市場準入制度，規范水務企業的經營行為，保障公眾用水的合法權益和水務市場各投資主體的合法權益。

7．監管水務企業服務質量，監察水量、水質、水壓、水價等主要指標，查處違法行為。監督水務國有資產的保值增值。

進一步推進供水企業所有權與經營權的分離，建立產權清晰、權責明確、管理科學、監督有力、激勵有效的法人治理結構。通過改革使水務企業成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的法人主體和市場競爭主體。

對于水務企業協會等中介組織，可以接受政府委托，起草技術標準，進行行業調研，組織技術交流和培訓等；同時可以接受企業委托，進行項目評估與咨詢，提出企業管理咨詢報告，提供各種信息與技術等。

在界定政府與企業職責時，要特別注意將政府資產所有權與公共管理權相分離，建立起所有權、經營權、監管權相互制約的城市水務發展模式。上海市成立了水務資產經營發展公司，承擔著水務國有資產的管理，為新建項目融資，剝離了水務局原承擔的國有資產管理職責，分離了管理權與所有權；武漢市由市城市投資公司管理水務國有資產，只賦予水務局公共管理權。隨著國有資產管理體制改革的進一步深化，各級國有資產監督管理委員會將行使國有資產出資人和監管人的職能，在新形勢下，水務管理的模式也需要進行先期研究。

完善水務政策，深化城市水務投融資機制改革

1．區分公益性項目與經營性項目，確定不同的投資機制與運營模式。政府作為公共利益的代表者，應該承擔起建設、運行維護以及更新改造的責任，主要目標是建立穩定的投資來源和可持續的運營模式，逐步建立起政府投資、企業化運行的新路。對于城市供水等經營性項目，資金來源應該市場化，主要應通過非財政渠道籌集，走市場化開發、社會化投資、企業化管理、產業化發展的道路。污水處理由于不以營利為目的，且受制于污水處理費偏低，產業化程度不高，但隨著污水處理費征收范圍的擴大和標準的提高，也要解決多元化投入和產業化發展問題，起碼要建立國家投入、依靠污水處理收費可持續運行的機制。

2．劃分事權，形成分級投入機制。城市水務基礎設施建設由于資金需求巨大，單靠市級財政投入遠遠不夠。因此，應適當劃分事權，市級政府主要負責全局性的重點水務工程，如水源工程、骨干管網工程、防洪工程、河網整治工程等。區域性的水務工程，則按照“誰受益，誰負擔”的原則，由受益地區和部門投資，分級管理，逐步形成市、區、鎮分級投入機制。

3．運用政策手段，加大利用信貸資金力度。為了鼓勵更多的社會資金投入城市水務行業，國家采用政策手段，如貸款貼息、長期開發性低息貸款等，使銀行信貸資金向城市水源工程、供排水管網工程、污水處理廠等兼具社會效益和經濟效益，具有穩定投資回報的經營性項目傾斜。

4．拓寬籌資渠道，利用資本市場發展直接融資。在資本市場直接融資有利于提高企業籌資能力，優化企業資本債務結構，在發行股票融資之外，應該大力發展水務企業債券，尤其對于沒有改制的國有水務企業，債券應該成為銀行貸款之外的一個新的籌資渠道。在美國、德國等發達市場經濟國家，供排水管網、污水處理廠等水務基礎設施主要依靠地方政府的市政債券、水務債券或污水公共機構債券等形式籌集建設資金，我國現行政策不允許地方政府發債，應該積極研究通過市政或水務收益債券融資。地方水務等市政設施建設可以通過收益債券融資。

5．推進產權制度改革，增加水務投資。我國城市水務市場化所依托的中國市場經濟體系，其資源以及功能分屬多元主體和多個層次，因此產權制度改革、產權多元化是社會資本和海外資本進入城市水務行業的橋梁，成為解決城市水務行業投資不足的主要手段。同時只有多元持股，才能真正明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責，形成各負其責、協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，有力地約束企業內部成本，提高效率。

加強政府對水務市場的監管力度

城市水務企業的公益性和自然壟斷性要求企業承擔普遍服務的義務、連續服務的義務、接受監督的義務等，并且只能在經營中獲取合理利潤。政府主管部門必須履行對城市水務企業的監管責任，并且與一般競爭性領域比較，這種監管應該更為嚴格。如監管服務質量、監管價格、監管水安全、監管企業對國有資產的運營和管理等。

在水權配置和統一規劃的前提下開放水務市場

水資源屬于國家所有，是一種特殊的資源，具有明顯的公益性、基礎性、壟斷性和外部經濟性，對流域與區域水資源的統一規劃、統一調度、統一管理是政府的重要職責，政府必須牢牢控制水資源的分配權、調度權、資產處置權和收益權。為明晰水權，把水資源總量控制和定額管理制度落到實處，通過水市場上水權的有償轉讓解決城市化與工業化進程中對水資源的需求問題，水行政主管部門進行水權初始配置，建立水市場是必須采用的有效手段。

城市是一個集中的用水系統。城市范圍內的水資源不能滿足城市用水要求，必須在流域或區域內進行水資源統一規劃和配置。政府制定流域或區域水資源綜合規劃，確定水資源配置方案和相應的工程措施，在水資源綜合規劃確定的水資源配置方案和城市總體規劃指導下，水行政主管部門編制《城市供水水源規劃》《城市供水規劃》《城市排水規劃》《城市水生態建設規劃》《城市水系綜合整治規劃》《城市污水處理廠建設規劃》《城市中水回用規劃》等專業規劃，提出今后水務工程建設總體布局和分步實施方案，并在此指導下，區分公益性項目與經營性項目，推進水工程建設、運營、維護的市場化，使水務市場健康有序地發展。

改革水價機制，推進水務產業化、市場化進程

根據市場規律的要求，政府要綜合考慮供水企業制水成本、居民承受能力和物價指數，建立合理的城市供水水價形成機制和水價調整機制，對居民用水實行階梯式計量水價，對非居民用水使用計劃用水和定額管理，以及超計劃超定額加價方法。同時加大污水處理費的征收管理力度，盡快開征城市污水處理費；已經開征污水處理費的城市，要把污水處理費的征收標準盡快提高到保本微利的水平。

構建水務行業市場化改革的政策環境，配套改革措施

1．確立規范的城市水務市場準入與退出規則。確立規范的城市水務市場準入與退出規則，有利于經營者發揮自身優勢，達到合理的利潤回報。城市水務市場的準入規則，應對投資者的投資實力、技術水平、管理機制、管理人才有明確的規定。城市水務市場的退出規則，應分為強制退出和自愿退出。強制退出是對不能實現政府監管最低要求的投資者實行懲罰性處理措施。自愿退出是對因經營不善或其他原因不愿經營的投資者，予以解除經營合同。

2．建立并完善特許經營管理辦法。特許經營的形式是由政府授權考核合格的企業在特定的時間，做特定項目的經營建設，而企業向政府遞交承諾書，承諾在建設經營期的義務。建設部已于2004年3月出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》，各地也將陸續出臺地方性的特許經營管理辦法或條例。

3．建立水價調整與聽證程序，建立產品與服務價格審核程序。價格聽證制度在我國已初步形成，水價調整日趨規范化。2001年7月，原國家計委出臺了《政府價格聽證暫行辦法》，使水價聽證有了法律依據。鑒于水務行業的壟斷性，政府必須負責企業產品與服務價格的審核，同時建立規范化、標準化的產品與服務價格審核程序。

4．建立政策性損害的利益補償機制。政府作為社會公眾利益的代表，應承擔由于政策性原因造成的水務企業的部分損失，并依法建立相應的利益補償機制。

5．統一內外資進入城市水務行業的待遇和政策。我國對外資企業與國內企業，尤其是民營企業在政策上的不統一，不利于國內水務企業的發展。外資企業凈資產回報率高達15％以上，而政府給予國內企業的凈資產利潤率僅為7％～8％；在水價制定上，國內企業的水價調整需經過嚴格的審批，并需由社會各界代表參加的聽證會一致通過，而政府給外商承諾的回報或水價卻不需通過聽證會而由政府直接確定。

6．統籌考慮職工安置與國有資產保值增值。在產權制度改革中，必須妥善處理好職工安置問題，以維護社會穩定。同時要保證國有資產的保值增值，最大限度地維護國家和公眾利益。

整合水務產業結構，培育跨區域的大型水務集團

城市水務的產業結構目前還不能適應城市水務市場化的需要，表現在三個方面：一是產業分散，規模不足。二是缺乏能適應新的產業特征和市場需求的市場主體。三是產業鏈發育欠缺。

傳統水務企業的產權多元化改革為產業整合的突破創造了機會，應利用投資主體的多元化變革，在行業傳統企業改制的基礎上，以市場為主導，以資本結構的調整拉動產業整合的進行。有擴展實力、具有一定規模的水務企業，要充分利用當前水務行業市場化、特別是產權制度改革的機遇，通過并購、整體收購、交叉持股等多種形式，培育跨區域的大型水務集團，在競爭中做大做強。