水利水電項(xiàng)目管理機(jī)制創(chuàng)建思考

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1大型水利水電項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)制探索的必要性

目前，我國(guó)水電總裝機(jī)容量超過2億kW，根據(jù)上述目標(biāo)，加上1.2億kW的水電計(jì)劃，到“十二五”末期我國(guó)水電的裝機(jī)容量將達(dá)到3.2億kW。即，今后5年每年的水電裝機(jī)將達(dá)2000萬(wàn)kW以上。據(jù)悉，2010年經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局同意的16個(gè)水電站項(xiàng)目中，多數(shù)為大型水利水電項(xiàng)目。提升以水電為重點(diǎn)的清潔能源，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，是滿足中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、保障能源供應(yīng)的有效手段。但長(zhǎng)期以來，我國(guó)的水利水電開發(fā)存在多種體制和管理模式，尤其是進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的近十多年來，水利水電建設(shè)是多龍治水，其項(xiàng)目的功能和建設(shè)體制及管理模式五彩紛呈。這些模式之中從項(xiàng)目開發(fā)功能上主要分為水電項(xiàng)目、水利水電項(xiàng)目。水電項(xiàng)目又主要以水力發(fā)電為主，同時(shí)還能兼顧如航運(yùn)、防洪等社會(huì)功能。這種水電開發(fā)基本上均由企業(yè)承擔(dān)，其投資回收和效益均是從合理電價(jià)中取得。而水利水電項(xiàng)目的主導(dǎo)功能是引水、灌溉、防洪，發(fā)電是其次要功能。此種項(xiàng)目通常由政府投資，主要起公益作用；但由于國(guó)家財(cái)政安排問題，有大量的水利水電工程長(zhǎng)期難以開發(fā)，大大影響項(xiàng)目功能的盡早發(fā)揮和所在區(qū)域的社會(huì)發(fā)展。而引進(jìn)企業(yè)參與此類項(xiàng)目的開發(fā)和建設(shè)管理，可促進(jìn)項(xiàng)目盡早建成進(jìn)而造福社會(huì)。為此，探索與總結(jié)此類項(xiàng)目的建設(shè)管理機(jī)制就極具現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)意義。

2大型水利水電項(xiàng)目建設(shè)管理必須頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃

2.1從政府高度整合資源，選優(yōu)比優(yōu)，科學(xué)規(guī)劃，提前儲(chǔ)備，以利篩選

水資源開發(fā)利用是交叉學(xué)科，大型水利水電項(xiàng)目是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”的系統(tǒng)工程，必須發(fā)揮“社會(huì)主義集中辦大事”的優(yōu)勢(shì)，利用水利水電行業(yè)科技資源和市場(chǎng)要素，精心調(diào)研、細(xì)化研究，從頂層把控水資源的能源效益、生態(tài)效益、生產(chǎn)效益和生活效益，立足水利水電可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持“人水和諧”，把體現(xiàn)防洪、灌溉、發(fā)電、攔沙、航運(yùn)、旅游、生態(tài)效益的水利水電工程納入國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃和重點(diǎn)工程計(jì)劃，集成過去“水利水電建設(shè)指揮部”的成熟經(jīng)驗(yàn)，主導(dǎo)綜合效益的最大化。從資源配置方式（人力、物力和財(cái)力）上積極支持，解決市場(chǎng)形勢(shì)下企業(yè)開發(fā)建設(shè)大型水利水電工程的外部性問題；同時(shí)，防止以“公益性”為噱頭，爭(zhēng)奪相對(duì)稀缺的水利水電資源，而不能實(shí)現(xiàn)其開發(fā)的初衷。如火電行業(yè)前幾年發(fā)展迅猛，其理由大多是上大壓小、節(jié)能減排，結(jié)果是減排不等于不排，火電碳排放總量還是在遞增；體現(xiàn)綜合效益的水利水電建設(shè)，最終只停留在發(fā)電單一功能上，其他功能的配套基礎(chǔ)、設(shè)施建設(shè)和功能發(fā)揮遙遙無期。亭子口水利樞紐工程（以下簡(jiǎn)稱“亭子口工程”）是嘉陵江干流梯級(jí)開發(fā)中以防洪、灌溉及城鄉(xiāng)供水、發(fā)電為主，兼顧航運(yùn)，并具有攔沙減淤等綜合利用效益的控制性工程。其壩址控制流域面積61089km2，占嘉陵江流域面積的39%；總庫(kù)容為40.67億m3，調(diào)節(jié)庫(kù)容17.32億m3，具有年調(diào)節(jié)能力；電站裝機(jī)1100MW，保證出力187～162.7MW（灌溉前～灌溉后），多年平均發(fā)電量31.75億～29.51億kW•h（灌溉前～灌溉后）；通航建筑物采用500t級(jí)鋼絲繩卷?yè)P(yáng)平衡重式垂直升船機(jī)，航道標(biāo)準(zhǔn)為Ⅳ級(jí)；電站投產(chǎn)后能改善四川電網(wǎng)水電站的調(diào)節(jié)性能，減少豐水期四川水電的棄水電量，提高四川電網(wǎng)的穩(wěn)定水平；汛期與下游城市堤防工程聯(lián)合運(yùn)用，可使下游城市的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到50年一遇，沿江鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中居民區(qū)及農(nóng)田的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到10年一遇；通過自流引水方式向灌區(qū)提供充足水源，基本解決約19.5萬(wàn)hm2農(nóng)田灌溉用水，并為灌區(qū)內(nèi)儀隴、營(yíng)山、岳池等縣城工業(yè)和生活用水及農(nóng)村蓄飲水安全提供水源保障；除其自身巨大的發(fā)電效益外，通過亭子口水庫(kù)的調(diào)節(jié)，下游15座梯級(jí)電站保證出力增加188MW、年電量增加約4.5億kW•h，梯級(jí)補(bǔ)償效益顯著；可渠化嘉陵江廣元至蒼溪河道內(nèi)干流、支流約200km的航道，還可平均增加下游枯季流量111m3/s，將進(jìn)一步改善下游通航條件；建成后，將攔截部分水庫(kù)來沙，可延緩下游嘉陵江干流已建和待建的15級(jí)低水頭徑流式梯級(jí)電站和長(zhǎng)江三峽水庫(kù)的泥沙淤積速度。開工之時(shí)，就被列為西部大開發(fā)重點(diǎn)工程，國(guó)家完善長(zhǎng)江防洪體系六大重點(diǎn)工程之一，四川省“再造一個(gè)都江堰灌區(qū)”骨干工程，國(guó)家、四川省及廣元市承諾27億元水利補(bǔ)助資金。工程建設(shè)在遭受“5•12”汶川地震災(zāi)害和世界金融危機(jī)期間，仍保持有序推進(jìn)。

2.2建立水利水電協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，把政策的可操作性放在第一位

水利水電建設(shè)項(xiàng)目審批的主要程序包括項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告審批和開工審批三個(gè)階段。一段時(shí)間以來，由于社會(huì)對(duì)水利水電建設(shè)負(fù)面聲音不斷增多，國(guó)家層面要求的文件也越來越多，前期工作量相應(yīng)大幅增加，業(yè)主負(fù)擔(dān)不斷加重。據(jù)了解，一座大型水利水電站在完成最后核準(zhǔn)前需經(jīng)歷17道遞進(jìn)式關(guān)卡，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都需取得行政主管部門的批文。只要一個(gè)環(huán)節(jié)遇阻，整個(gè)工作就會(huì)停滯。總之，水利水電建設(shè)工期長(zhǎng)短，主要受相關(guān)主管部門的審批程序快慢影響。未來，我國(guó)水利水電建設(shè)速度能否加快，取決于國(guó)家行政程序的科學(xué)優(yōu)化，建立水利水電協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，把政策的可操作性放在第一位，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高效率，力促關(guān)系國(guó)計(jì)民生的好項(xiàng)目盡快上馬，實(shí)現(xiàn)多方共贏局面，真正把多種資源引導(dǎo)、配置到促進(jìn)項(xiàng)目提高競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展方面上去。

3大型水利水電項(xiàng)目建設(shè)管理必須理清思路，解決問題

3.1優(yōu)化環(huán)境，確保共建共贏

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，大型水利水電項(xiàng)目建設(shè)猶如“五龍治水”、“八馬拉車”、演奏大型交響樂，雖然業(yè)主主導(dǎo)，但要保證項(xiàng)目順利推進(jìn)，還需靠市場(chǎng)配置資源，必須發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各方積極性。沒有良好的環(huán)境支撐，就會(huì)出現(xiàn)“掣肘”、“雜音”，項(xiàng)目進(jìn)程就會(huì)受到影響。亭子口工程開發(fā)建設(shè)的這幾年來，項(xiàng)目業(yè)主從組織、溝通、協(xié)調(diào)等方面積極努力，總攬全局、統(tǒng)籌兼顧，有效整合人員、隊(duì)伍、資源、環(huán)境等各方面因素，實(shí)現(xiàn)了業(yè)主單位與參建各方和諧、人與自然和諧、企業(yè)與當(dāng)?shù)卣椭C，形成了推進(jìn)工程建設(shè)的強(qiáng)大合力。參建各方和諧。設(shè)計(jì)單位注重優(yōu)化設(shè)計(jì)、科技進(jìn)步、與各方協(xié)調(diào)溝通、技術(shù)交底和現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)；監(jiān)理單位重點(diǎn)放在了現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)督控制和工藝、工序、單元、分部驗(yàn)收考核上；施工單位則將重點(diǎn)放在了優(yōu)化節(jié)點(diǎn)工期、工藝工序?qū)嵤┖统善繁Ｗo(hù)上；質(zhì)量監(jiān)督中心將重點(diǎn)放在了行業(yè)管理、技術(shù)指導(dǎo)和現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)上。參建各方聯(lián)手在工程管理中形成了4個(gè)管理層級(jí)：頂層為樞紐工程建設(shè)委員會(huì)，二級(jí)為督導(dǎo)隊(duì)全日巡視，三級(jí)為監(jiān)理全過程監(jiān)督，四級(jí)為施工承包商作業(yè)。此外，四川省水利基本建設(shè)負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督的全覆蓋。業(yè)主與參建單位沒有大的合同糾紛；工程建設(shè)中共用設(shè)備、設(shè)施，交叉作業(yè)，各參建單位之間能做到互諒互讓、互幫互助，在抗震救災(zāi)、抗洪搶險(xiǎn)等應(yīng)急突發(fā)事件中，能辯證地分析問題，形成了“一榮俱榮、一損俱損、和諧共贏”的良好局面。生態(tài)文明、環(huán)境和諧。亭子口工程建設(shè)使用林地中，均依法報(bào)批、規(guī)范使用、節(jié)約使用，注重生態(tài)保護(hù)，未亂占超占林地，及時(shí)足額繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)及三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用，為各級(jí)主管部門及時(shí)恢復(fù)植被，確保生態(tài)文明、環(huán)境和諧奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)和諧統(tǒng)一，受到國(guó)家、省、市環(huán)保和林業(yè)等部門的充分肯定。地、企一心。亭子口工程是廣元建市以來最大的投資項(xiàng)目，是帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)跨越式發(fā)展的“引擎”，四川省及廣元市和蒼溪縣歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)其都高度重視，成立了水利水電協(xié)調(diào)辦，專門對(duì)事關(guān)水利樞紐建設(shè)的問題共商對(duì)策。業(yè)主單位從項(xiàng)目前期工作開始，就立足于川北老區(qū)人民的福祉，立足于中央企業(yè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)責(zé)任的履行，以高度的敬業(yè)、專業(yè)、勤業(yè)精神彰顯其“有實(shí)力、負(fù)責(zé)任、可信賴”的形象，情系老區(qū)，依法運(yùn)作。有效協(xié)調(diào)各種關(guān)系，解決農(nóng)民工就業(yè)、足額繳納各種稅款，僅基建期稅收就連續(xù)上升至廣元市前5名，贏得了當(dāng)?shù)卣男湃魏椭С帧Ｆ椒€(wěn)移民。亭子口工程壩區(qū)、庫(kù)區(qū)共涉及四川省廣元市蒼溪縣、劍閣縣、昭化區(qū)（原元壩區(qū)）、利州區(qū)4個(gè)縣（區(qū)）的35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、151個(gè)村、482個(gè)組、14個(gè)集鎮(zhèn)。涉及工程建設(shè)征地總的土地面積12052.5hm2，移民搬遷安置近3萬(wàn)人。在移民工作推進(jìn)之中，找準(zhǔn)移民搬遷的決定性因素，政府主導(dǎo)、業(yè)主配合、尊重移民意愿，達(dá)成廣泛共識(shí)，實(shí)現(xiàn)政府、移民、業(yè)主三方滿意。通過營(yíng)造和諧共贏的機(jī)制和氛圍，及時(shí)溝通、相互支持，確保“移民工程與樞紐工程和諧推進(jìn)，工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)和諧統(tǒng)一，水利水電事業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展”的指導(dǎo)方針真正落到實(shí)處，做到了“三榜公示、八方簽字”，較好地實(shí)現(xiàn)了移民群眾“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)。在“5•12”汶川地震后第一時(shí)間復(fù)工開展災(zāi)后重建，創(chuàng)造性地提出了救災(zāi)和移民搬遷相結(jié)合的方案，迅速組織壩區(qū)災(zāi)民緊急搬遷避險(xiǎn)，既解除了災(zāi)民的后顧之憂，又避免了受災(zāi)移民二次搬遷，還減少了公司的項(xiàng)目移民費(fèi)用支出，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定的大局。從工程開工到下閘蓄水，未發(fā)生大的上訪和不穩(wěn)定事件，移民安置完成時(shí)間大為提前，一方面為水庫(kù)下閘蓄水提前發(fā)電創(chuàng)造了條件；另一方面實(shí)現(xiàn)了集鎮(zhèn)建設(shè)上檔次、基礎(chǔ)建設(shè)強(qiáng)根基、真情幫扶助發(fā)展、移民安置建新村，多贏格局順利初現(xiàn)。

3.2防范風(fēng)險(xiǎn)，著力“五制四控”

水利水電建設(shè)項(xiàng)目投資由資本金、銀行貸款、建設(shè)期銀行利息和各種費(fèi)用構(gòu)成。只有通過優(yōu)化設(shè)計(jì)、優(yōu)化施工、防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“安全好、質(zhì)量高、工期短、造價(jià)低”，才能確保效益生成有基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)外大型水利水電項(xiàng)目建設(shè)管理的實(shí)踐證明，風(fēng)險(xiǎn)管理是利潤(rùn)、利益生成的前提和保證，“一招不慎，滿盤皆輸”。因此，好項(xiàng)目也必須防范意外風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，降低意外發(fā)生的概率。而這些要從細(xì)化設(shè)計(jì)工作做起，運(yùn)用項(xiàng)目法人制、資本金制、監(jiān)理制、合同管理制、招投標(biāo)制等五種現(xiàn)代企業(yè)制度，抓安全、保質(zhì)量、促進(jìn)度、控造價(jià)，有效落實(shí)到承包合同中，并敦促各方正常履約。在亭子口工程建設(shè)過程中，亭子口公司高度重視，組織得力人員、落實(shí)專業(yè)部門，組織各參建方外出考察、觀摩取經(jīng)，結(jié)合亭子口工程特點(diǎn)健全完善了“五制”的多方面具體管理規(guī)章、實(shí)施細(xì)則，優(yōu)化設(shè)計(jì)質(zhì)量，減少施工量，節(jié)約投資、提高工作效率，預(yù)防因設(shè)計(jì)不周造成施工期間洪水沖淹、漫頂垮壩等意外損失；對(duì)招投標(biāo)全面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，合理劃分分標(biāo)數(shù)量和不同分項(xiàng)，聘請(qǐng)外部專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家參與，科學(xué)分析承包商資信、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)實(shí)力、工程經(jīng)驗(yàn)、質(zhì)量信譽(yù)，研究承包商施工進(jìn)度保障的技術(shù)和組織措施、在目前存在轉(zhuǎn)包、分包普遍現(xiàn)象情況下的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力，承包商的管控措施得力與否，綜合評(píng)定、優(yōu)選承包商；對(duì)施工過程質(zhì)量保證執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格動(dòng)態(tài)檢查考核，提升水利水電管理、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理整體隊(duì)伍素質(zhì)，有目標(biāo)、有計(jì)劃、有組織、有預(yù)案、有措施、有監(jiān)督，形成有效的閉環(huán)管理機(jī)制，順利推進(jìn)工程建設(shè)。抓安全。亭子口工程爭(zhēng)創(chuàng)本質(zhì)安全型企業(yè)和安全文明建設(shè)工地，自開工以來，未發(fā)生重傷及人身死亡事故，安全管理可控在控，連續(xù)四年被中國(guó)大唐集團(tuán)公司授予“安全文明施工樣板工地”稱號(hào)，2010年7月被四川省安監(jiān)局授予“安全生產(chǎn)執(zhí)法暨標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)先進(jìn)單位”稱號(hào)。2010年10月，被國(guó)家電監(jiān)會(huì)華中電監(jiān)局授予華中區(qū)域“2010年度安全生產(chǎn)先進(jìn)單位”稱號(hào)。保質(zhì)量。亭子口公司積極開展“精品”創(chuàng)優(yōu)策劃并大力實(shí)施，打造“水利水電示范、爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)優(yōu)”工程，開展科技攻關(guān)和示范推廣，在土建、機(jī)電施工中設(shè)定質(zhì)量“紅線”，開展“示范—復(fù)制—推廣—總結(jié)提高—再推廣”質(zhì)量提升循環(huán)活動(dòng)，使邊坡開挖爆破面預(yù)裂爆破半孔率、平整度均達(dá)到了優(yōu)良標(biāo)準(zhǔn)，廠房尾水渠護(hù)坦、各標(biāo)段流道面、左右岸非溢流壩段廊道及其他永久外露面實(shí)現(xiàn)了尺寸精確、線形流暢、外光內(nèi)實(shí)，工程建設(shè)質(zhì)量合格率達(dá)到了100%，工程建筑物和構(gòu)筑物安全穩(wěn)定。促進(jìn)度。亭子口公司堅(jiān)持以只爭(zhēng)朝夕的精神狀態(tài)，開展總工期專家咨詢，優(yōu)化工期設(shè)計(jì)，加強(qiáng)過程管控，倒排工期，細(xì)化技術(shù)、組織措施，使工程多數(shù)節(jié)點(diǎn)目標(biāo)按期完成，2013年7月有望提前發(fā)電，整體工程進(jìn)度比國(guó)家批復(fù)工期提前了半年左右。控造價(jià)。超概算是大型水利水電項(xiàng)目普遍現(xiàn)象，從企業(yè)管控角度分析，有不注重設(shè)計(jì)質(zhì)量、施工質(zhì)量，造成大量返工和浪費(fèi)，致使投資大量增加的；有地質(zhì)問題處理不當(dāng)或發(fā)現(xiàn)新問題追加工程量的；有建設(shè)管理組織不力，工期滯后，建設(shè)期延長(zhǎng)，或遇通貨膨脹或遇政策調(diào)整，導(dǎo)致投資加大和銀行利息等財(cái)務(wù)成本增加的。抓安全、保質(zhì)量、促進(jìn)度是控造價(jià)的關(guān)鍵，直接影響效益收入。因此，控制工程造價(jià)就要抓優(yōu)化設(shè)計(jì)、優(yōu)化施工，確保安全、質(zhì)量、進(jìn)度和“五制”協(xié)調(diào)有力，相互發(fā)力。亭子口公司在工程重大變更中，既堅(jiān)持發(fā)揮公司內(nèi)部人員的主導(dǎo)作用，又組織人員外出參觀學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)知名資深專家，廣泛咨詢，為優(yōu)化設(shè)計(jì)、科學(xué)管控集中智慧和決策提供參考，有效控制工程造價(jià)；在申請(qǐng)政策性資金及時(shí)到位和稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政貼息中廣泛研究和科學(xué)分析，拼搏進(jìn)取。在金融形勢(shì)持續(xù)嚴(yán)峻的情況下，不斷開拓資金籌措的新渠道，保證了亭子口項(xiàng)目大規(guī)模建設(shè)時(shí)期正常資金需求，并且貸款利率大多數(shù)控制在國(guó)家貸款基準(zhǔn)利率內(nèi)，有效地降低了財(cái)務(wù)費(fèi)用；水利補(bǔ)助資金自開工累計(jì)已到位21.85億元，在很大程度上緩解了項(xiàng)目建設(shè)資金問題；自開工累計(jì)已申請(qǐng)并到位國(guó)家財(cái)政貼息近1.2億元；移民早搬遷早安置，有效規(guī)避了建設(shè)期政策一旦調(diào)整，發(fā)生先搬遷與后搬遷補(bǔ)償不統(tǒng)一引發(fā)的各種矛盾和費(fèi)用增加等風(fēng)險(xiǎn)；通過舉辦法律學(xué)習(xí)班，加強(qiáng)合同變更處理，每月召開合同項(xiàng)目變更研討會(huì)，確定變更處理原則、執(zhí)行部門、工作職責(zé)及時(shí)限，有序、有效、及時(shí)地處理合同變更事務(wù)，節(jié)約費(fèi)用，確保在源頭有效降低工程造價(jià)和管理成本，亭子口工程簽訂各類合同405個(gè)，總額136.64億元，合同簽訂程序規(guī)范，履約正常。自開工以來，亭子口公司經(jīng)受了國(guó)家、省、市各級(jí)審計(jì)、發(fā)改、水利以及中國(guó)大唐集團(tuán)公司多次審計(jì)、巡視，均總體規(guī)范受控。

4大型水利水電項(xiàng)目建設(shè)管理必須政策配套，合理回報(bào)

水利水電項(xiàng)目成本主要是建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)投資兩部分。從投資角度看，水利水電工程建設(shè)不僅包括機(jī)電設(shè)備、土建，還包括移民，環(huán)境維護(hù)等。建設(shè)期需繳納建安營(yíng)業(yè)稅、印花稅、個(gè)人所得稅、房屋租賃稅、耕地占用稅；建成后，需繳納增值稅、教育附加費(fèi)、地方附加費(fèi)等各類稅費(fèi)，要還本付息，要有必要的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用，更要有合理的投資回報(bào)。大型水利水電項(xiàng)目建成后要生成效益，從根本上說取決于電力送出和電價(jià)到位。對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大綜合效益工程要從戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌兼顧，給予政策傾斜。由于水利水電開發(fā)企業(yè)主要的收入來源是發(fā)電效益，可以掌握的話語(yǔ)權(quán)又極小。面對(duì)地方政府不斷擴(kuò)大的利益訴求，投資者“贏則上馬，虧則放棄”，不利于水資源的有效利用。如：亭子口項(xiàng)目推動(dòng)近半個(gè)世紀(jì)，卻屢屢擱置，就是因?yàn)樯鐣?huì)效益高，而經(jīng)濟(jì)效益太低，不利于調(diào)動(dòng)投資者對(duì)具有綜合效益的大型水利水電工程建設(shè)的積極性。水是生命之源，水資源利用是否科學(xué)、合理，是一個(gè)國(guó)家能否真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展最重要的標(biāo)志。嘉陵江流域涵蓋川東北革命老區(qū)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)較為落后，區(qū)內(nèi)河段存在部門之間、央企與地方企業(yè)間，相互近遠(yuǎn)期規(guī)模協(xié)調(diào)等問題，流域的梯級(jí)綜合利用間也存在矛盾。水利樞紐涉及防洪、攔沙、灌溉、發(fā)電、電網(wǎng)、交通、水產(chǎn)、城建、環(huán)境等行業(yè)和部門，受行業(yè)職能范圍的限制和利益牽制，運(yùn)行的統(tǒng)一管理實(shí)際上是無法實(shí)現(xiàn)的，企業(yè)不得不承擔(dān)本應(yīng)由政府承擔(dān)的職能并沒有收益，運(yùn)行統(tǒng)一管理難度大。水庫(kù)電站運(yùn)行過程中，按照水庫(kù)調(diào)度圖進(jìn)行調(diào)度而忽略了生態(tài)環(huán)境、水文氣候、工農(nóng)業(yè)影響和電力系統(tǒng)供求狀況，導(dǎo)致已建水庫(kù)的實(shí)際運(yùn)行將受到較大影響，電站在電力系統(tǒng)中應(yīng)有的作用得不到充分發(fā)揮。在某些特定年份，因考慮防洪和供水而不能正常蓄水，導(dǎo)致發(fā)電效益無法正常取得或汛末入庫(kù)流量大，電網(wǎng)吸納電量能力弱，使得棄水的經(jīng)濟(jì)損失無法避免。汛限水位與實(shí)時(shí)調(diào)度存在矛盾。只要庫(kù)水位超過汛限水位便要棄水，導(dǎo)致汛期棄水而汛后無水可蓄，水資源浪費(fèi)，造成發(fā)電效益損失。河流上下游水庫(kù)電站運(yùn)行存在矛盾。上下游水庫(kù)電站投資主體不屬同一利益集團(tuán)，樞紐區(qū)流量的大幅波動(dòng)，時(shí)漲時(shí)落，變幅加劇，影響綜合效益的發(fā)揮。電站有供水功能而無供水價(jià)格，防洪、攔沙無補(bǔ)償，導(dǎo)致具有綜合效益的電站無效益，債務(wù)償還能力低，甚至虧損。綜合利用工程不配套，建設(shè)不同步。如具有灌溉效益、航運(yùn)效益的很多電站早已建成多年，然而其功能未實(shí)現(xiàn)。有的電站建成快一年了，而電力輸送工程至今未完成，導(dǎo)致有電送不出。如此等等，給水資源的綜合利用造成巨大損失。大型水利水電工程服務(wù)于國(guó)計(jì)民生，亭子口水利樞紐總庫(kù)容40.67億m3，在防洪和抗旱中的作用巨大。移民搬遷、環(huán)保投資65.29億元，占項(xiàng)目總投資近40%，開發(fā)水利水電項(xiàng)目，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)，推動(dòng)了國(guó)家秦巴山區(qū)連片扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施，極大地改善了老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施、交通、學(xué)校、醫(yī)院等公共事業(yè)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了人民生活與發(fā)展條件，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。因此，加強(qiáng)水利水電協(xié)調(diào)發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)是相關(guān)政策的配套實(shí)施。按照2011年1月29日的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，落實(shí)配套措施，同步規(guī)劃電站建設(shè)與送出消納，結(jié)合干流開發(fā)打捆輸送，適時(shí)研究梯級(jí)補(bǔ)償效益，正視大型公益項(xiàng)目投資，財(cái)務(wù)盈利能力較差，難以實(shí)現(xiàn)還本付息和維持自身財(cái)務(wù)正常運(yùn)行，更難以支撐科學(xué)發(fā)展，可持續(xù)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的問題，應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政貼息、轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)優(yōu)惠，在電價(jià)政策機(jī)制上形成“特事特辦”、“一事一議”的管理“升級(jí)版”，確保提高水利水電投資者收益，并使水利水電投資者形成固定投資回報(bào)預(yù)期，這將有利于加大對(duì)水利水電的投資力度，實(shí)現(xiàn)“十二五”到“十三五”大幅提高水利水電的發(fā)展目標(biāo)。

作者：初曰亭工作單位：嘉陵江亭子口水利水電開發(fā)有限公司