政府治理理論研究論文

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[摘要]治理理論已成為有關政府改革的一個全球性話題。改革開放以來，在推動經濟發展和社會全面進步的同時，中國政府加大了自身改革的力度。以市場經濟體制為平臺，以政府職能轉變為中心樞紐，以民主法制建設為基礎，中國政府正在努力營造新型治理格局，并取得了相當的成效。中國政府的治理理論與實踐成為對世界范圍治道變革的有力呼應。[關鍵詞]治理理論；政府職能轉變；治理實踐政府的形式與行為歷來就是政治學和行政學學者關注的中心，但長時期內，無人懷疑過他們觀察問題的視角是否確當。因此，當有人在“政府”(GOVERNMENT)或“統治”(GOVERNING)與“治理”(GOVERNANCE)之間作出截然的區分時，人們吃驚地發現，這一概念的提出有可能引發一場政治學和行政學理論范式(PARADIGM)的革命。治理理論的提出有著廣闊的世界背景和深刻的歷史原由。資本主義在西方取得統治地位已有幾百年了，在這幾百年中，圍繞政府的大與小、強與弱、寬與窄的爭論，從來就沒有停止過，但是這種“政府中心論”的研究視角限制了人們的討論范圍和思考能力。治理理念的提出，使人們得以從一種更為靈活的互動論視角，從政府、市場、企業、公民、社會的多維度、多層面上觀察、思考問題。人們認識到，無論是亞當·斯密的“看不見的手”，還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法根本克服“市場失靈”和“政府失靈”這一“西西弗斯”與“被推上山、又滾下山的石頭”之間的悖謬。而治理理念所包含的“權力的多主體、多中心”、“回應性”、“互動”、“公開性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等質素，被認為有可能幫助突破這樣一種二難選擇，從而展示一種嶄新的公民社會存在和發展的格局。當今世界，全球化的浪潮不僅表現在經濟領域、科技領域，而且，人類面臨的諸多共同問題和相似的境況，使得各國政府在管理社會的形式和手段上也越來越趨于相互借鑒和認同。隨著改革的深入、開放的擴大，在堅持強調中國特色的前提下，中國政府最近二十年來，對治國安邦的認識也升華到了一個新的高度。進而，在施政過程中，還將一系列新的理念付諸實現，取得了引人注目的成就。無疑，這是與全球化管治方式的轉變深相契合的。一、經濟體制轉型--中國政府治理理論與實踐的廣闊平臺20世紀70年代末，中國告別了計劃經濟時代，開始了以市場為取向的經濟體制改革，至20世紀末，中國政府宣告基本建立起了社會主義市場經濟體制。市場經濟體制是充滿生機和活力的經濟體制，它的確立給中國社會帶來了一系列深刻的變化。這種變化從各個方面沖擊了舊的國家管理體制，在中國政府面前提出了新的課題。1.市場經濟體制改變了國家與社會之間的關系。在計劃經濟體制下，國家對社會實行的是全面的控制和管轄，通過對社會資源的壟斷和再分配，形成了單向的國家與社會的制動格局。市場經濟體制的建立，轉變了國家與社會的關系，國家與社會之間的雙向互動得到了強化。國家實行的以產權多元化和經濟市場化為基本內容的經濟改革，促進了國家與社會、政治與經濟之間結構的分化，一個相對獨立的、提供資源和機會的民間社會開始形成，過去那種建立在政治、經濟、社會一體化基本上的全能型政府的職能和結構是已難以適應轉型社會公共行政管理的需求。中國政府改革開放以來的行政管理體制改革的一個總的取向，就是重新界定政府在整個社會中的地位和作用，即“進行角色定位，確定公共行政、民間社會、市場之間的分工，可以由民間社會、市場承擔的職能不再由政府承擔，社會和市場無以承擔、不應承擔的職能，則由政府承擔。”(郭寶平，1999)實踐說明，中國實行的改革開放政策正在從早期的政府主導型，逐步演變為社會推動型。社會力量的培育和壯大，使得中國政府開始更多地考慮調整自身與社會之間的關系，以適應變化了的形勢。這成為中國政府改變舊的施政理念，采取新的治理形式與手段的重要動力。在市場經濟基本上出現的作為民間社會主體的民間組織的獨特品格和重要作用正在顯現出來，首先是它的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現的，它不代表政府或國家的立場；其次，是它的獨立性，即它擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上它都在相當程度上獨立于政府；第三是它的自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的。“民間組織發展壯大后，它們在社會管理中的作用也日益重要。它們或是獨自承擔起社會的某些職能，或是與政府機構一道合作，共同行使某些社會管理職能。有民間組織獨立行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理。”(俞可平，2000)2.市場經濟體制改變了人們思維方式和行為習慣。市場經濟的實行，使得人們的物質文化生活水平得到顯著提高。人們之間的聯系密切了，觀察事物的視野開闊了，見識遠大了，開始萌生強烈的自主意識。市場經濟天生就是平等派，在這種體制下，人們的權利意識、平等意識、法治意識得到了空前的提高。舊的命令型行政體制顯然與這些的新的價值取向和心理變化不相適應，政府管治方式和手段的改變意味著對這種變化的回應。在計劃經濟時代，人們恥于言利，人們的權利意識、自主意識淹沒在一種“泛道德主義”和絕對平均主義的空談和假像中。市場經濟促進了人們的利益分化，所有制結構的變化使社會上出現了眾多利益差別和利益競爭的行動主體，全民所有制、個體、私營、集體、三資等各類經濟實體成為平等參與市場競爭的行動者，維護自身合法權益、平等獲取社會資源和機會成為它們的共同呼聲。共同的市場經濟環境下的實踐，在上述各類行動者中萌生了相似的市民趣味和市場文化。國家在政策的制定和貫徹中面對的已不再是過去那種絕對劃一的利益無差別的受令者，而是要求利益各個不同的行動主體。意識形態律令和道德說教的作用正在降低，利益驅動機制在國家治理中的重要性越來越大，政府治理中的制度色彩和技術色彩越來越濃。作為對上述變化的反映，《憲法》肯定了各種所有制經濟主體的地位和作用，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》等法律和法規的制定也反映了社會的利益要求和社會關系的調整和變化，國家正試圖用新的方式將市場經濟所帶來的變化納入治理框架之中。3.市場經濟體制的開放性改變了中國與世界的關聯程度和聯系方式。市場經濟體制的本質是開放的和擴張的，它積極容納一切能促使自身發展的價值、技術、觀念、規則，這種要求造成了中國與世界密切聯系的必然性。世界上所發生的信息革命、技術革命、觀念變革，包括正在興起的治道變革都必然要反映到各國政府的政策與行為中來，中國政府也不例外。迅速適應世界形勢發展要求，容納新的變因，引導國家和國民參與到世界經濟與技術競爭過程中來，是中國政府走向成熟的標志。中國的市場經濟體制是在對外開放的擴大中一步一步建立起來的，中國已經被納入世界經濟一體化之中。加入WTO以后，中國政府的治理環境將隨之發生很大的改變，就外部環境而言，行政管理體制和行政管理行為必須符合國際通行的規則和慣例，必須遵守我們與其他國家所簽定的雙邊和多邊協議。國際經濟、法律環境成為制約政府治理能力與行動的重要因素，任何有悖于國際法則和國際經濟規律的政府行為都可能產生不良的國際影響，都可能招致已加入的國際組織的聯合抵制，使國家利益蒙受損失。為了適應外部治理環境的變化，中國政府非常關注行政管理國際化的趨勢，并已采取了一定的應對措施，譬如實行了匯率并軌，實行外貿出口結匯和售匯制及新的外匯帳戶管理辦法，改進重要商品進出口配額管理，調整關稅稅率，改革外匯體制，等等。市場經濟體制下的中國經濟國際化也從內部給政府的行政管理提出了挑戰。世界市場是一個變化迅速、充滿機遇也充滿危機的領域，政府不僅要參與國際市場的競爭，更重要的是要為本國的企業、個人、各類投資者等利益主體提供必不可少的幫助和服務。政府對世界市場的反應不可能如活躍在其中的經濟主體那樣靈敏，這就意味著政府的職能僅僅因為這一點就應該改變。服務、引導、規范、保障已經成為中國政府追求的理想的治理方式。上述可見，市場經濟所展示的現實和前景為中國政府的治理理論與實踐提供了宏大的背景和廣闊的平臺。二、政府職能轉變--中國政府治理理論與實踐的中心樞紐治道變革既來自社會的推動，又來自政府對自身結構和功能的認識和基于這種認識基礎上的自我改善。中國政府是推動社會進步，實現國家現代化的力量，又是接受現代化過程沖擊和考驗的客體。以職能轉變為中心樞紐，實行政府機構改革，實現治道變革是中國政府長期努力的方向。1.審慎考量政府管治范圍和內容，合理配置政府和社會權力。權力和利益是一切政治和社會關系的核心。明確劃分國家和社會的權力、政府和市場的權力、公共權力和私人權力，是治理理論賴以建立的前提。以國家權力與社會權力、政府權力與市場權力、公共權力與私人權力為兩端，任何在這兩端之間權力的畸強畸弱，都會破壞它們之間的良性平衡。所謂政府職能轉變，首先改變的就是政府的“職權”，然后才可能轉變政府的“功能”。對于中國政府來說，政府職權的變化，就是在承認政府權力有一定限度的前提下，還權于社會、還權于企業、還權于市場、還權于公民，改變過去政府包攬一切的做法。其次，是在承認社會、企業、市場、個人享有合法權力的前提下，調整政府與其他權力主體之間的關系，充分發揮它們的主體能動作用，形成新型的權力關系，共同營造新型的治理格局。中國政府行政體制改革從一開始就選準了下放權力這個突破口，希望通過下放權力，賦予較低層級行政部門以更大的自主權，以便發揮它們的積極性和能動作用。行政權力下放的結果，使得地方政府掌握了更大的經濟管理權限、財政收支權限、人事管理權限。通過二十多年的改革，現在中央政府一般不再去主動干預地方和企業的管理和經營事宜，其權力主要限于掌握國民經濟的重大決策權，包括貨幣的發行，基準利率的確定，匯率的調節和重要稅種稅率的調整等。地方政府則有權按照國家法律、法規和宏觀政策制定地方性法規或政策；通過地方稅收和預算，調節本地區的經濟活動；運用地方資源，促進本區域經濟和社會進步，特別是推動直接為公眾服務的教育、衛生、住房和社會保障事業的發展(郭濟，2000)。與體制內的放權讓利相聯系，國家不再對社會權利的生長感到不安，而是積極將這種權利發展導入可以控制并與國家合作的軌道，建立與社會各種類型權利主體的伙伴關系。“主要在經濟領域，把某些職責轉移到民間，由非政府機構和社會組織承擔某些職責，動員其參與政府項目的計劃、執行、參與和評估。”因此，有學者指出，中國始于1978年的改革，其一條主線就是中央對地方、國家對社會的權力下放(施紹祥，1999)。1998年九屆人大一次會議《關于國務院機構改革方案》中則明確把政府職能定為三項：宏觀調控、社會管理和公共服務，對政府的職能進行了科學的定位。2.實現政府管治方式和管理手段的轉變，經濟和社會管理以宏觀方式為主。從邏輯上說，承認了國家權力之外其他權力主體的存在，就意味著國家權力在劃定的范圍內和限定的內容中與其他權力主體之間是合作性的平行關系，而不是包含性的垂直關系，也意味著國家權力的濫用是不被容忍的。況且，社會主義國家的歷史經驗也說明了，政府權力的無限延伸，國家干預的無休無止，可能對社會發展帶來嚴重的挫傷。因此，由命令性的管治方式向說服性的管治方式的轉變，由主動--被動性的管理方式向互動性的管理方式的轉變，由行政性的管理方式向契約性的管理方式的轉變，由控制性的管治方式向協商性的管治方式的轉變，由微觀干預性的管理方式向宏觀調控性的管理方式的轉變，已經成為中國政府職能轉變的重要內容。而以精簡、統一、效能為標準的政府機構改革，其中心目標就是達到政府職能的根本轉變。改革的結果是，過去那種“全能型”政府管理模式已被拋棄，政府不再扮演凌駕于社會之上包攬一切、管制一切、指揮一切的角色。社會資源的配置轉向以市場為基礎，經濟運作的的主體不再是政府，而是市場、企業和生產經營者。“政府職能正在發生結構性變化：過去，政府是運用行政手段為主，現在轉向以經濟及法律手段為主；過去政府是直接管理企業和生產者的生產經營，現在轉向引導經濟發展主要培育市場和建立宏觀調控體系，通過市場進行間接引導和控制；過去，是政企不分，企業是政府的''''附屬品''''，現在是政企分開，企業成為獨立自主經營者，等等。政府主要職能是統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務、檢查監督”(劉怡昌，2000)。3.強調合作與服務，激發社會活力和人民創造精神。政治學家和行政管理學者素來重視對政府能力的研究，但是事實上他們大多數關心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服務的能力。治理理論的一個重要理念是對政府服務的強調。對政府管制能力、汲取能力與政府服務能力之間的關系，中國政府持有一種辯證的認識。“為人民服務”、“做社會公仆”一直是中國政府對公務員實行教育的一項重要內容。實質上，政府的管制能力、汲取能力與服務能力是互相促進的，政府提供的優質服務所帶來的效益必然促進社會秩序的穩定和社會財富的增長，其結果是政府管制能力的增強與汲取可能性的增大。政府提供服務的內容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、價值、規則。治理理論所強調的合作意識實際上源于治理的多中心論，這一論點不再將政府視為唯一的治理主體，而強調有效治理依靠的是政府、企業、市場、社會、社區多個層面的行動主體，特別是依靠這些行動主體之間的通力合作。中國政府強調調動各方面的積極性，其價值在于將社會看作是各要素相互關聯的整體系統，重視系統內各要素的能動。一個明顯的事實是，在中國政府的鼓勵和引導下，無論是企業、個人還是民間組織都開始積極投身社會公共事業。例如，企業大力贊助舉辦各種類型的運動會，向公共設施建設和受災的地區捐款捐物；民間組織積極興辦各種社會福利和救濟事業，所興辦的“希望工程”、“陽光工程”、“扶貧工程”引起了強烈反響，取得了可喜的成果；個體公民則在污染治理、社會治安、向政府建言獻策、社區自治中發揮著重要的作用。人們曾擔心的體制在農村的改變、單位制度在城市中的瓦解所帶來的社會管治上的混亂局面正在被一種新型的有效治理格局所取代，一個從上到下，從政府到個體公民的治理網絡正在出現。三、民主法制建設--中國政府治理理論與實踐的堅實基礎民主和公正是治理理論的核心價值，民主不但在理論上意味著人民當家做主，有主宰自己命運的權力，而且意味著人民在實際中擁有當家做主和主宰自己命運的能力。平等和公正意味著全體社會成員一致享有非排他性的權利和非歧視性的待遇。而這一切，只有當人民真正獲得了平等參與公共生活，進而積極參與到國家管理過程之中，才有實現的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和殘損意味著社會無法獲得有效治理的秩序和環境。強調和實施民主法治建設，成為中國政府實現治道變革的基礎。1.依法治國，實現社會有效治理的重要途徑。中國是一個人治傳統深厚，而民主法治傳統嚴重匱乏的國家。在認真吸取歷史經驗教訓的基礎上，中國政府對民主法治建設的重要性有了深刻的認識，提出了以法治國、建設社會主義法治國家的方略。在十五大報告中，黨的總書記將民主法治建設列出專章進行闡述，指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”可見，中國政府所理解的依法治國首先就是以法律的形式保障公民的民主權利，其次就是將國家的整個治理過程納入法治化的軌道。在建設社會主義法治國家的過程中，中國政府突出強調了依法治官、依法治吏、依法治政，因為政府組織和國家公務員是整個社會的表率，在他們中產生的濫用職權、貪污腐敗，行賄受賄現象如果得不到有效遏止，依法治國就會變成一句空談。進而，依法行政已經被提到了一個戰略的高度，其含義是要求“各級政府和政府各部門行使職權都要納入法制化的軌道。法律、法規對行政機關的職責和行使行政權的程序要作出明確的規定，為行政機關履行職責提供準確的依據。法律、法規作了規定，行政機關就要嚴格遵守、執行、依法履行職責，辦事權限要合法、辦事程序也要合法”(王忠禹，1999)。有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾是中國政府奉行的準繩，也是與治理理論對法治的強調相呼應的。2.決策和管理民主化，實現有效治理的積極嘗試。公民有權依法參與對國家事務、社會事務、經濟文化事務的管理是人民主權思想的重要內容，是衡量政治民主化的重要標尺。治理理論所強調的公開、透明、回應等理念最終也必須通過決策民主化和管理民主化，也即通過公民的公共參與才能實現。中國政府堅持在行政管理過程中的民主集中制和群眾路線原則，鼓勵下級管理人員和普通群眾參與公共決策和管理。近年來，政府開始尋求更為制度化的途徑，保障公民的參與權利，先后實行了政務公開制度、任前公示制度、舉報制度、聽證制度、人大旁聽制度、公開審判制度、檢務公開制度、警務公開制度、政府上網工程、咨詢和建議制度等等。政府通過推行社會服務承諾制、政府采購制度、開通市長熱線等體現現代管理精神的措施和辦法，正在主動尋求政府和公民之間的互動，造就積極公民，實現“善治”目標。有些措施的實行已經收到明顯效果，例如咨詢和建議制度調動了大批學有專長的專家學者的積極性，越來越多的專業社團開始成為政府的智囊，為政府決策提供咨詢和參謀。幾年前，青年學者胡鞍鋼根據對國家能力的研究所提出的報告，成為國家實行分稅制改革的重要依據，已被傳為佳話。中國政府已經認識到，它應當為公民直接參與公共行政活動提供充分而有效的渠道，并且不僅在實體法上而且也應在程序上保證公民參與公共行政的權利，使公民在政府制定和實施與公民切身利益密切相關的公共政策時，能夠比較充分地表達自己的意愿。“近年來，中國政府致力于擴大公民參與公共行政的渠道，并使之制度化和法律化，就是在這方面的一個有益的實踐。”(施紹祥，2000)3.民主選舉，公共參與和民主監督的重要手段。選舉制度是憲政制度體系中最重要的制度安排。實行選舉制度意味著人民有權選擇管理公共事務的領導人，也意味著人民保留著在不滿意的情況下更改政策和撤換領導人的最終權利和最后手段。因此，它理所當然也是當代治理理論的基石。改革開放以來，中國政府在繼續改善國家層面的選舉制度的同時，將注意力主要放在了基層選舉制度的建立和完善上。中共中央總書記在1997年中共十五大報告中鄭重指出：“城鄉基層政權和基層群眾性組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”為此，中國政府采取了一些列舉措，譬如：確定縣級以下的人民代表大會代表由選民直接選舉產生；推行村民委員會制度，規定村民委員由村民直接選舉產生；在基層農村和鄉鎮引入“海選”機制，對候選人不作事先的“內定”，由選民直接選舉產生；在各級權力機關的選舉中引入差額選舉辦法，將原來候選人與應選人的等額，改為候選人必須多于應選人；在極個別地方，還嘗試了鄉、鎮長的直接選舉(俞可平，2000)。城市基層單位也推行了類似的選舉制度。民主選舉制度在中國的推行有著重要意義，它為公共參與和民主監督奠定了制度基礎，人民通過手中所掌握的選舉權，使自己參與公共事務的權利落到實處，對行政過程實施有效的監督。與民主選舉制度相配套，基層群眾的公共參與和民主監督的權利還得到了一些具體措施的保障。例如：80年代中期，基層行政管理機關就創造了“兩公開一監督”形式，即公開辦事制度，公開辦事結果，監督行政機關及其辦事人員；中共中央辦公廳則在1998年發出《關于在農村普遍實行村務公開和民主監督制度的通知》等。這些制度的建立和措施的實行正在為基層民主搭建必要的平臺。4.村民自治和社區自治，民主的翅膀在飛。在中國政府看來，基層民主與基層自治密不可分，基層自治可以為公民提供最初的民主訓練。在城鄉社區這樣的小共同體中實行自治，可以讓公民獲得基本的政治技能和心理感受，從而為他們參與國家政治生活提供知識積累，因此，基層自治對于中國民主進程來說有著實質性的意義。而且，改革開放后國家政權從基層某種程度上的調整和后撤所留下的權力真空，由整合起來的公民權來填補，對于國家來說，是最經濟也可能是最好的選擇了，除了民族區域自治外，中國目前試行的公民自治主要體現在三個領域：農村村民自治、城市社區自治和行業自治。城市的社區自治主要是指居民的各種自治制度，如居民委員會制度、社會綜合治理制度、社區互助合作制度等。行業自治主要是指在某些專門領域中實行的職業自治制度，如企業自治、職工自治、同業自治等等(俞可平，2000)。眾多城鄉自治網絡的出現已成為國家政治生活中的新鮮因素，它們所蘊涵的制度創新和民主實驗的性質有可能在社會治理方面給人們帶來意外驚喜，借用幾位中國政治學者的比喻，它們好象“民主的翅膀在飛”。[參考文獻][1]郭寶平.行政改革理論和實踐的特點和誤區[J].中國行政管理，1999(1)[2]施紹祥.公共行政的民主和責任取向[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[3]俞可平.治理與善治[C].社會科學文獻出版社，2000[4]武樹幟.加入世貿組織后的中國行政管理[J].中國行政管理，2000(7)[5]唐代望.中國公民參與國家管理的特點[J].中國行政管理，1999(1)[6]郭濟.中國行政改革的現狀和趨勢[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[7]劉怡昌.迎接新世紀的重大變革--20世紀末中國重塑政府形象的行政體制改革[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[8]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].中央編譯出版社，1998