基層公務(wù)員定位試析論文

導(dǎo)語(yǔ)：基層公務(wù)員定位試析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、基層公務(wù)員的概念闡釋

總的來(lái)說(shuō),基層的概念是指最低的層次,實(shí)行直接管理是它最突出的特點(diǎn),即直接面對(duì)人民群眾,直接接受人民群眾的監(jiān)督,其一切管理活動(dòng)都具有直接性而沒有中間環(huán)節(jié)。從結(jié)構(gòu)的角度說(shuō),基層是在一個(gè)嚴(yán)密的組織形態(tài)中,相對(duì)于中層與高層的層級(jí),在整個(gè)組織的層級(jí)中,基層不僅是組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),也是中層與高層的支持力量。如果從整個(gè)政府體制的角度來(lái)看,基層的內(nèi)涵主要有兩點(diǎn):它除了是形成個(gè)別機(jī)關(guān)的要素以外,更代表著不同的政府層級(jí),如縣、鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府在整個(gè)政府架構(gòu)中,是相對(duì)于中央省市政府的基層。可以看出,我們通常所說(shuō)的一般意義上的基層公務(wù)員便同時(shí)具有以下兩個(gè)意義:⑴單一政府機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)中位于較低層級(jí)的公務(wù)員群體;⑵中央與地方政府體系中的下級(jí)地方政府中的公務(wù)員群體。

本文要重點(diǎn)論述的是基于前一定義的基層公務(wù)員,即單一政府機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)中位于較低層級(jí)的公務(wù)員的功能特征及其在和諧社會(huì)建設(shè)中應(yīng)得到的尊重和作用。這里有一點(diǎn)要說(shuō)明的是,不論從哪一個(gè)角度出發(fā),基層都是一個(gè)相對(duì)而非絕對(duì)的概念,如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府相對(duì)于省市政府是基層,但對(duì)于鄉(xiāng)村而言,卻又是高層和領(lǐng)導(dǎo)者。

二、基層公務(wù)員的角色定位

職位是一定的職權(quán)和相應(yīng)的責(zé)任的集合體,職位是客觀存在,不是主觀產(chǎn)物,職位是以事為中心來(lái)設(shè)置的,不會(huì)“因人設(shè)位”。[1](p42)所以說(shuō),基層除了是組織結(jié)構(gòu)的一種類型以外,其更代表特定業(yè)務(wù)的分工。新頒布的公務(wù)員法規(guī)定:“公務(wù)員的級(jí)別根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷確定”,法規(guī)明確標(biāo)示,公務(wù)員應(yīng)該“按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé),努力提高工作效率”、“忠于職守,勤勉盡責(zé),服從和執(zhí)行上級(jí)依法做出的決定和命令”,[2]因此,服從上級(jí)指揮與履行本身職責(zé)是基層公務(wù)員的法定義務(wù)。可見,在法律上,基層公務(wù)員對(duì)政府組織建設(shè)的最大貢獻(xiàn)在于,以最有效率、失誤最少的方式執(zhí)行上級(jí)所交付的任務(wù)。作為上級(jí)管理者,要促使基層公務(wù)員群體對(duì)這些目標(biāo)、任務(wù)的認(rèn)真遵守與執(zhí)行,進(jìn)而有利于在上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮最佳的功能。

但是,在政府實(shí)際運(yùn)作過程中,基層公務(wù)員除接受來(lái)自于上層人員或機(jī)關(guān)的影響外,也有主動(dòng)發(fā)揮自身影響力的潛力與空間。因?yàn)樵谡膶?shí)際運(yùn)作過程中,基層公務(wù)員在權(quán)責(zé)功能及職位定位上和其他等級(jí)的公務(wù)員相比,有很大特殊性,且擁有相當(dāng)廣泛的功能發(fā)揮空間。

首先,就職位性質(zhì)而言,基層公務(wù)員雖然身處底層,但他們不僅在身份上與其他等級(jí)的公務(wù)員受到同等的保障,同時(shí)行使各項(xiàng)職權(quán)也有法定的依據(jù)。公務(wù)員法規(guī)定:公務(wù)員享有“非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不被免職、降職、辭退或者處分”以及“對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作有權(quán)利提出批評(píng)與建議”的權(quán)利。[3]基層公務(wù)員行事基本取決于法定權(quán)責(zé),而不是上級(jí)的安排和規(guī)劃,只要不觸及法令規(guī)定,就與其他等級(jí)的公務(wù)員群體一樣,都有權(quán)代表政府履行特定職責(zé),在必要情形下,也不必然接受上級(jí)的指揮。

其次,基層公務(wù)員除了原有職責(zé)外,更是政府與民間接觸的中介。一方面,高層或中層管理者借以實(shí)現(xiàn)各種決策目標(biāo);另一方面,外界對(duì)政府的意見與反應(yīng)也常由其接受,他們不僅是老百姓傳達(dá)信息的接受者,也是政府方針政策的詮釋者。不論是國(guó)家政府組織或是地方政府組織,基層公務(wù)員均是各項(xiàng)政策與決定的最終執(zhí)行者。這種情況下,他們不僅要采取措施落實(shí)特定施政目標(biāo),更要將該施政內(nèi)容詳細(xì)地向民眾加以詮釋,以期得到廣大民眾的認(rèn)同、理解和支持。而基層公務(wù)員落實(shí)這些目標(biāo)的能力的高低,詮釋方法的差異等等都將影響到最終的施政效果。

由于宏觀層次上基層公務(wù)員群體在法律上被設(shè)計(jì)成了“受命執(zhí)行”的角色,他們潛在的和現(xiàn)實(shí)的影響力沒受到充分的重視,這使得基層公務(wù)員在政府組織運(yùn)行過程中的作用被嚴(yán)重低估,反映到實(shí)際工作中,產(chǎn)生了許多問題。

三、對(duì)基層公務(wù)員的定位功能認(rèn)識(shí)不足引發(fā)的問題

（一）對(duì)政府自身改革的沖擊

如上所述,在政府內(nèi)部管理過程中,有人認(rèn)為,基層公務(wù)員既無(wú)權(quán)制定政策,也不能整合組織的不同機(jī)構(gòu),故其最重要的管理目標(biāo)在于“完成既定工作”。僅僅將基層公務(wù)員單純簡(jiǎn)化為決策落實(shí)過程中的被動(dòng)的執(zhí)行者,難免對(duì)這一層次大多數(shù)人的利益考慮不周。因此,就有可能形成這樣一種局面:政府改革過程或內(nèi)容影響基層公務(wù)員的切身權(quán)益,但基層公務(wù)員群體由于地位限制卻無(wú)法參與決策;而一旦他們采取措施維護(hù)自己的利益,則可能因此沖擊自己在整個(gè)組織中的權(quán)益與地位,同時(shí)也會(huì)對(duì)整個(gè)政府本身有不良影響。

⒈對(duì)政府功能調(diào)整形成的沖擊

從宏觀上看,上層決策者當(dāng)然可制定各種改變政府功能的決策,然而,當(dāng)基層公務(wù)員執(zhí)行上級(jí)要求時(shí),其原有思維、既得利益也將會(huì)隨之而改變,如果基層人員的思維與利益的調(diào)整同改革的要求和步伐相一致,那么,改革將會(huì)十分順利;如果傳統(tǒng)思維與既得利益難以調(diào)整,那么,上級(jí)的各種努力或許將成為徒然之舉。即使革新內(nèi)容十分明確,也不必然意味著基層人員愿意配合,特別當(dāng)政策內(nèi)容可能涉及利益沖突時(shí),更是這樣。

從微觀上看,對(duì)機(jī)關(guān)整體或決策高層而言,改革工作可能是勢(shì)在必行,然而,對(duì)于基層公務(wù)員來(lái)說(shuō),改革卻可能意味著失業(yè),工作習(xí)慣的改變,工作關(guān)系的重塑等,而如果忽略這些細(xì)節(jié),表面上看起來(lái)會(huì)很成功的改革也可能不順利。

⒉對(duì)政府目標(biāo)調(diào)整的沖擊

政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變等的最終意義是將未來(lái)政府施政目標(biāo)重新定位到“精簡(jiǎn)”、“高效”、“利民”等上面來(lái)。不難想象,除了如上所述,達(dá)成這些目標(biāo)的策略或過程會(huì)對(duì)基層公務(wù)員形成沖擊外,政府重構(gòu)目標(biāo)本身就是對(duì)基層公務(wù)員功能與地位的挑戰(zhàn)。以“精簡(jiǎn)”為例,當(dāng)政府為減少運(yùn)作成本推動(dòng)組織精簡(jiǎn)時(shí),基層公務(wù)員或政府基層經(jīng)常成為被淘汰、遣散、重組的對(duì)象,這種做法對(duì)達(dá)成政府整體效率的提升或許是必然的選擇,但對(duì)于基層公務(wù)員而言,則是工作權(quán)益和既得利益的重大變動(dòng),在沒有任何承諾和保障的情況下,他們可能會(huì)出于對(duì)本群體的特殊的利益考慮而抗拒來(lái)自上級(jí)的指揮命令,在這種情況下,要求基層公務(wù)員“忠實(shí)”完成上級(jí)任務(wù)就會(huì)出現(xiàn)困難。

（二）對(duì)政府權(quán)威造成沖擊

由于對(duì)基層公務(wù)員角色與功能定位認(rèn)識(shí)的不足,且缺少規(guī)范基層公務(wù)員主體的具體法律和相關(guān)的配套法律法規(guī),造成上層決策者對(duì)這一層級(jí)重視程度不夠,放松了對(duì)基層公務(wù)員的教育管理,監(jiān)督措施也不力,出現(xiàn)了許多諸如執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的不正常現(xiàn)象,使現(xiàn)有的法律法規(guī)形同虛設(shè)。再加上隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,社會(huì)公共事務(wù)的發(fā)展日新月異,相應(yīng)的,行政事務(wù)也涉及到更多的利益主體,需要基層公務(wù)員協(xié)調(diào)的問題和矛盾越來(lái)越多,在無(wú)法獲得上層決策者與法律支持維護(hù)自身各種利益的情況下,在監(jiān)督不力或者監(jiān)督缺位的情況下,他們就不會(huì)從國(guó)家和政府機(jī)關(guān)的最大利益來(lái)考量,就很有可能利用手中權(quán)力進(jìn)行“尋租”,牟取個(gè)人私利。

如果少數(shù)基層公務(wù)員濫用權(quán)力,不可避免地就會(huì)侵犯公民的合法權(quán)益。而如果政府無(wú)法有效控制這種行為的話,就會(huì)使得公民對(duì)政府產(chǎn)生失望情緒,造成公民與政府的關(guān)系疏遠(yuǎn),進(jìn)而為政府推行政策,實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)人為地設(shè)置認(rèn)同障礙,最終將會(huì)出現(xiàn)政府權(quán)威的合法性危機(jī)。一旦這種情況出現(xiàn),將會(huì)對(duì)和諧社會(huì)的建設(shè),對(duì)新時(shí)期黨的執(zhí)政理念的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生巨大的沖擊。

四、基層公務(wù)員作用發(fā)揮途徑的重塑

和諧社會(huì)是建立在各團(tuán)體與個(gè)人、政府與民眾共同合作的基礎(chǔ)上的,僅僅從理論層面對(duì)基層公務(wù)員采取負(fù)面評(píng)價(jià)并無(wú)助問題的解決,提出問題的目的是為了更好地使問題得到解決,我們要從多方面采取措施,使基層公務(wù)員的行政能力和功能得以最大限度的發(fā)揮。

（一）就上層決策者而言，應(yīng)從主觀和技術(shù)層面改進(jìn)工作

先分析主觀層面。政府內(nèi)部各層級(jí)間的影響并非是“零和”博弈,即上級(jí)基于職權(quán)雖可要求下級(jí)服從,但下級(jí)仍然可以以其他渠道影響上級(jí)。因?yàn)樵诜梢?guī)定和政府自身運(yùn)行及管理社會(huì)的過程中,基層公務(wù)員只是受到“制度限制”,但卻不受“制度限定”。盡管基層公務(wù)員職責(zé)內(nèi)容是以執(zhí)行或操作為主,但這并非單純或機(jī)械式的,而是充滿復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性。也就是說(shuō),在基本地位與使命范圍內(nèi),基層公務(wù)員擁有主體性與主動(dòng)性來(lái)影響權(quán)力。

所以,決策層應(yīng)該從思想上轉(zhuǎn)變觀念:不僅要將基層公務(wù)員視為與決策者、機(jī)關(guān)團(tuán)體或個(gè)人相對(duì)等的主體,而且重視他們的存在。如果基層公務(wù)員在利益上受到重視,并能參與政策的話,他們將更愿意貢獻(xiàn)本身技能與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),與高層也會(huì)積極合作。

再看技術(shù)層面。不同政府層級(jí)在事實(shí)上代表不同階層與利益思考,基層公務(wù)員也因此必須在不同因素間進(jìn)行權(quán)衡。基層公務(wù)員在政府改革中可能產(chǎn)生的抗拒,并非來(lái)自變革和建設(shè)本身,而是起因于改革和建設(shè)對(duì)他們的需要和利益所構(gòu)成的威脅。對(duì)此,政府應(yīng)制定透明并能夠被各方所能接受的組織運(yùn)作規(guī)范,來(lái)作為區(qū)別基層公務(wù)員與其他層級(jí)或團(tuán)體的依據(jù),并作為解決與仲裁的機(jī)制。對(duì)此,可以從兩方面入手。

一方面,從源頭入手,完善基層公務(wù)員的相關(guān)法律法規(guī),盡可能避免出現(xiàn)非理性行為。我國(guó)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)此是有所考慮的,如九十三條就規(guī)定:公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的,可以依法向上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)的專門機(jī)關(guān)提出控告,受理控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)處理。[4]但這些規(guī)定涉及面過寬,我們還應(yīng)完善規(guī)范權(quán)力主體方面的立法,以及尚缺的單項(xiàng)法規(guī),并對(duì)現(xiàn)有的單項(xiàng)法規(guī)在實(shí)踐檢驗(yàn)基礎(chǔ)上,依據(jù)形勢(shì)的發(fā)展,進(jìn)行修正、補(bǔ)充,盡可能使基層公務(wù)員在改革中的權(quán)益得到保障,這樣,將會(huì)使他們對(duì)改革的態(tài)度從消極配合轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極合作,激發(fā)他們勇于接受挑戰(zhàn)以及對(duì)于改革的認(rèn)同,從而保證和諧社會(huì)建設(shè)的順利進(jìn)行。

另一方面,建立、完善對(duì)可能出現(xiàn)的非理性行為的懲罰與監(jiān)督機(jī)制。在立法過程中,處理好法律條文的系統(tǒng)性、完備性和可操作性,對(duì)涉及到公民合法權(quán)益的條款,盡量要做到明確和具體,加強(qiáng)執(zhí)法力度,及時(shí)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)肅處理,并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,以充分發(fā)揮法律法規(guī)的約束力和震懾力;加大行政法律法規(guī)的宣傳力度,提高公民對(duì)依法行政的民主監(jiān)督意識(shí)和法律參與意識(shí),鼓勵(lì)群眾對(duì)基層公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督,切實(shí)保障憲法賦予公民的批評(píng)建議權(quán)和申訴控告檢舉權(quán),真正把人們?nèi)罕妼?duì)基層公務(wù)員的監(jiān)督制度化、經(jīng)常化;給輿論監(jiān)督更大的權(quán)力,充分利用新聞媒介報(bào)道及時(shí)、真實(shí)、客觀的特點(diǎn),盡快出臺(tái)完善保障輿論監(jiān)督的《新聞法》、《人民監(jiān)督法》、《出版法》等,最大限度地限制他們對(duì)裁量權(quán)的濫用,防止侵犯老百姓權(quán)利的“尋租”行為的發(fā)生。

（二）就基層公務(wù)員而言，應(yīng)從思想、業(yè)務(wù)能力等方面大加錘煉

在實(shí)際工作中,基層公務(wù)員與人民群眾的關(guān)系最直接、最密切,大都擔(dān)負(fù)著團(tuán)結(jié)群眾、服務(wù)群眾的重任,是引導(dǎo)群眾積極構(gòu)建和諧社會(huì)的先鋒隊(duì)和主力軍。其能力建設(shè)的優(yōu)劣不僅影響民心向背、更從某種程度上促進(jìn)或制約著構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程。在相關(guān)權(quán)益得到保障的情況下,基層公務(wù)員應(yīng)該從多方面提升自己的修養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力,全心全意為人民服務(wù)。

⒈強(qiáng)化理論素養(yǎng)，行動(dòng)的自覺來(lái)源于理論的清醒。要堅(jiān)持用科學(xué)理論武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐和推動(dòng)工作,要形成為人民服務(wù)的人生觀和集體主義的價(jià)值觀,堅(jiān)持人民利益高于一切的思想,杜絕產(chǎn)生損害人民利益的特權(quán)思想,加強(qiáng)職業(yè)道德方面的學(xué)習(xí)和修養(yǎng),傳播和踐行社會(huì)主義和諧社會(huì)理論,讓社會(huì)主義和諧社會(huì)理論深入人心,以實(shí)際行動(dòng)帶領(lǐng)人民群眾投身構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的行動(dòng)中去。

⒉增強(qiáng)法律意識(shí)，提高依法行政能力，當(dāng)好知法守法的“示范員”。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,國(guó)家公務(wù)員之間,只有社會(huì)分工不同,沒有高低貴賤之分,所有的公務(wù)員手中的權(quán)力都是符合人民公意的憲法和法律賦予的;客觀公正地對(duì)待上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)掌的公權(quán)與自己行使的公權(quán)之間的法律關(guān)系,以及自己的公職身份與行政相對(duì)人之間的法律關(guān)系,公平待人,對(duì)上不卑,對(duì)下不亢,公正執(zhí)法。同時(shí),應(yīng)該明確,當(dāng)公務(wù)員行使公權(quán)力時(shí),就必然受到公開制約,承擔(dān)因失職瀆職等所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。只有自覺接受公開的社會(huì)監(jiān)督和法律制約,公正執(zhí)法才能落實(shí),依法治國(guó),依法行政才能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

⒊提升公共服務(wù)能力。建設(shè)服務(wù)型政府不是一句空洞的口號(hào),而是黨在新時(shí)期堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、以人為本,為促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展所邁出的堅(jiān)實(shí)步伐。作為與基層群眾關(guān)系最直接、最密切的公務(wù)員群體,應(yīng)徹底破除官本位思想,轉(zhuǎn)變“官念”,樹立一心為民的公仆意識(shí);真心埋頭基層工作,高度重視和解決人民群眾生活中面臨的突出問題和困難,自覺做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀;面對(duì)復(fù)雜的工作時(shí),認(rèn)真克服“服務(wù)缺位、空位,管理錯(cuò)位、越位”的弊端,切實(shí)從群眾的根本利益出發(fā),為群眾解決實(shí)際困難,做到“有所為,有所不為”,以自身的良好形象和高效服務(wù)不斷拉近黨群干群關(guān)系,努力為建設(shè)和諧社會(huì)營(yíng)造寬松、融洽的人文環(huán)境。

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程中,基層公務(wù)員雖然不是公務(wù)層級(jí)中最重要的層級(jí),但絕對(duì)不是一個(gè)可以被忽視的群體。由于他們擁有最終的執(zhí)行權(quán),經(jīng)常直接參與與外界各種利益群體的互動(dòng),即使不參加政策制定,他們也可以對(duì)政策發(fā)揮“促成”或“作梗”的作用。在努力構(gòu)建和諧社會(huì)的形勢(shì)下,應(yīng)該采取切實(shí)有效的措施最大程度發(fā)揮基層公務(wù)員的能力和潛力,基層公務(wù)員的配合意愿與推動(dòng)效果,將有可能完全改變我們所要達(dá)到目標(biāo)的內(nèi)涵與成效。

【參考文獻(xiàn)】

[1]陸國(guó)泰.人事管理學(xué)[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,1995.

[2][3][4]中華人民共和國(guó)公務(wù)員法(第12、13、19條、93條)[Z].

論文關(guān)鍵詞:和諧社會(huì)政府改革基層公務(wù)員

論文摘要:在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過程中,基層公務(wù)員作為一個(gè)特殊群體,與其他層級(jí)的公務(wù)員有很大的不同。本文主要介紹了基層公務(wù)員的內(nèi)涵、基層公務(wù)員的角色定位、現(xiàn)實(shí)工作中出現(xiàn)的問題以及基層公務(wù)員發(fā)揮作用的途徑等,希望對(duì)此類研究有所助益。