孫中山的地方自治思想探究論文

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論文關(guān)鍵詞：孫中山地方自治直接民權(quán)

論文摘要：現(xiàn)代政治發(fā)展理論認(rèn)為，一定形式的地方自治，是政治現(xiàn)代化的重要條件。偉大的民主革命先行者孫中山先生對(duì)西方資產(chǎn)階級(jí)的地方自治理論與實(shí)賤給予了很大的關(guān)注。地方自治思想是孫中山三民主義之重要內(nèi)容，貫穿其民主革合思想發(fā)展的始終，值得后人認(rèn)真學(xué)習(xí)與研究。

孫中山的地方自治思想可劃分為產(chǎn)生、發(fā)展和成熟三個(gè)階段。

早在1897年，孫中山在與宮崎寅藏、平山周談話時(shí)指出:“余以人群自治為政治之極致，故于政治之精神，執(zhí)共和主義。”這是孫中山首次提出地方自治的主張。隨后，孫中山在與興中會(huì)骨干陳少白、鄭士良等8人在致港督仆力書中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“于都內(nèi)立一中央政府，以總其成;于各省立一自治政府，以資分理。”“所謂中央政府者，舉民望所歸之人為之首，統(tǒng)轄水陸各軍，宰理交涉事物。惟其主權(quán)仍在憲法之內(nèi)，設(shè)立議會(huì)，由各省貢士若干名以充議員，以駐京公使為暫時(shí)顧問(wèn)局員。”“所謂自治政府者，由中央政府選派駐省總督一人，以為一省之首。設(shè)立省議會(huì)，由各縣貢士若干名為議員。所有該省之一切政治、征收、正供，皆有全權(quán)自理，不受中央政府遙制。至于會(huì)內(nèi)之代議士，本由民間選舉”。在信中，孫中山不僅正式提出了地方自治的政治主張，而且為實(shí)行地方自治設(shè)計(jì)出了具體方案。1905-1906年，在其手訂的《同盟會(huì)宣言》和《中國(guó)同盟會(huì)革命方略》中，孫中山將革命過(guò)程劃分為軍法之治，約法之治，憲法之治三個(gè)階段，此即后期的革命程序論。其中約法之治，即“軍政府授權(quán)地方自治權(quán)于人民，而自總攬國(guó)事之時(shí)代”。這是孫中山首次將“地方自治”寫進(jìn)正式的綱領(lǐng)性文件，它標(biāo)志著地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形勢(shì)，孫中山?jīng)Q定讓位于袁世凱，但他對(duì)地方自治的重視并未因此稍減。在袁世凱倒行逆施，復(fù)辟帝制時(shí)，他毅然宣布討袁護(hù)國(guó)，并在其討袁檄文中將“停罷自治”列為袁世凱的主要罪狀之一。袁世凱死后，民國(guó)政治形式上回歸民主，但孫中山痛感民國(guó)“基礎(chǔ)尚不堅(jiān)固”，認(rèn)識(shí)到“欲民國(guó)之鞏固，必先建其基礎(chǔ)”，而“地方自治，乃建設(shè)國(guó)家之基礎(chǔ)”。他指出:“吾國(guó)自推翻帝制，五年以來(lái)，政治尚未完善，政治之所以不完善，實(shí)地方自治不發(fā)達(dá)。若地方自治既完備，國(guó)家既可鞏固。”這一時(shí)期，孫中山對(duì)地方自治簡(jiǎn)直到了人迷的程度，僅在1916年7月至8月間，他以地方自治為主題的演講就達(dá)六次之多，而在其后的各種場(chǎng)合對(duì)地方自治的宣傳更是難以計(jì)數(shù)。為促進(jìn)地方自治的實(shí)行，孫中山于1920年發(fā)表了《地方自治實(shí)行法》一文，對(duì)試辦地方自治的區(qū)域范圍、步驟和方法作出了具體規(guī)劃。而在其兼任部長(zhǎng)的內(nèi)政部中，孫中山更是專門設(shè)立了“地方自治局”，意在將地方自治落到實(shí)處。這一切均標(biāo)志著孫中山的地方自治思想發(fā)展到了一個(gè)新的高度。

隨著孫中山政治思想的演進(jìn)，他的地方自治思想在他去世前的幾年間得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，并逐步走向成熟。他先是發(fā)表《中華民國(guó)建設(shè)之基礎(chǔ)》一文，對(duì)中央與地方的關(guān)系、主權(quán)在民的含義和民治與官治等問(wèn)題進(jìn)行了具體的論述，最后指出，要實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民，達(dá)致民治，必須要執(zhí)行四個(gè)方略，即分縣自治、全民自治、五權(quán)分立和國(guó)民大會(huì)。其中分縣自治是第一步，也是最重要的一步，“蓋無(wú)分縣自治，則人民無(wú)所憑籍，所謂全民自治必?zé)o由實(shí)現(xiàn)。無(wú)全民政治，則雖有五權(quán)分立，國(guó)民大會(huì)，亦未由舉主權(quán)在民之實(shí)也。……當(dāng)知中華民國(guó)之建設(shè)，必當(dāng)以人民為基礎(chǔ)，而欲以人民為基礎(chǔ)，必當(dāng)先行分縣自治。”但局勢(shì)的進(jìn)展并非一帆風(fēng)順，面對(duì)復(fù)雜多變的政治局面和勢(shì)單力薄的現(xiàn)狀，孫中山感到困惑絕望。“孫中山在絕望里遇到了十月革命和中國(guó)共產(chǎn)黨。孫中山歡迎十月革命，歡迎俄國(guó)人對(duì)中國(guó)人的幫助，歡迎中國(guó)共產(chǎn)黨與他合作。”這直接導(dǎo)致了孫中山從舊三民主義向新三民主義的轉(zhuǎn)變，而“國(guó)民黨一大”則是這種轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志。1924年1月23日，在孫中山的主持下，國(guó)民黨發(fā)表了由孫中山起草的《中國(guó)國(guó)民黨第一次代表大會(huì)宣言》和《國(guó)民政府建國(guó)大綱》。《宣言》的第三部分為國(guó)民之政綱，該政綱的對(duì)內(nèi)政策的前三條規(guī)定的全是地方自治的相關(guān)內(nèi)容，而《大綱》則用了多達(dá)11個(gè)條款來(lái)規(guī)定地方自治，舉凡地方自治開始的時(shí)間、規(guī)則的制定、應(yīng)辦的事項(xiàng)、執(zhí)行的程序和達(dá)到的目的無(wú)不羅列詳備。這兩個(gè)對(duì)國(guó)民黨具有重要意義的政治文件的發(fā)表標(biāo)志著孫中山地方自治思想的完備與成熟。

孫中山對(duì)地方自治的內(nèi)容作過(guò)許多闡述，所包含的思想非常豐富，雖然在某些問(wèn)題有時(shí)會(huì)出現(xiàn)前后矛盾之處，但他的地方自治思想總體來(lái)說(shuō)還是形成了一個(gè)完整的體系。這一思想體系主要包含以下幾方面內(nèi)容:

1.地方自治的單位。孫中山所倡導(dǎo)的地方自治，是一種區(qū)域觀點(diǎn)，它建立在一定區(qū)域基礎(chǔ)之上，以地域作為自治單位。在這個(gè)問(wèn)題上，由于認(rèn)識(shí)的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)斗爭(zhēng)的需要，孫中山的主張經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，關(guān)于自治的單位或區(qū)域，孫中山先后提出了省自治和縣自治乃至鄉(xiāng)自治。在其地方自治思想初步形成時(shí)期，他較為傾向于以省為基本單位，如1900年在致港督仆力書中提出，“于各省立一自治政府，以資分理”。但是在1916年他的這一主張發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變。這年7月，他在上海的一次演講中說(shuō):“言地方分權(quán)而以省為單位者，仍不音集權(quán)于一省也。故不為此項(xiàng)問(wèn)題的研究而已，茍欲以精密之研究，則當(dāng)以縣為單位。”他此后還多次強(qiáng)調(diào)指出:“地方自治之范圍，當(dāng)以一縣為充分之區(qū)域，建設(shè)地方自治，促進(jìn)民權(quán)發(fā)達(dá)，當(dāng)以縣為自治單位。”并且在國(guó)民黨“一大”宣言和《國(guó)民政府建國(guó)大綱》中明確地載人這一主張。可以說(shuō)以縣為自制單位是孫中山的一項(xiàng)重要而基本的主張。

在強(qiáng)調(diào)以縣為自治基本單位的同時(shí)，孫中山也談過(guò)以“省自治”和“聯(lián)省自治”。如在《建國(guó)大綱》中規(guī)定:“省長(zhǎng)為本省自治之監(jiān)督，受中央之指揮”，辦理“該省國(guó)家行政”。但這種規(guī)定與以縣為自治單位并不矛盾，因?yàn)樗麑ⅰ耙皇∪珨?shù)之縣皆達(dá)完全自治者”為前提。因而嚴(yán)格地說(shuō)，所謂“省自治”不過(guò)是縣自治的聯(lián)合體，并不具有真正的自治意義。1923年，孫中山在回顧十余年民國(guó)建設(shè)的沉痛教訓(xùn)時(shí)，強(qiáng)調(diào)指出:“積十一年之亂離與痛苦為教訓(xùn)，當(dāng)知中華民國(guó)之建設(shè)，必當(dāng)以人民為基礎(chǔ)，而欲以人民為基礎(chǔ)，必當(dāng)以行分縣自治。”公務(wù)員之家

2.直接民權(quán)制的實(shí)施。地方自治作為孫中山民權(quán)主義的一項(xiàng)重要政治制度，是以人民直接行使政治權(quán)利，即直接民權(quán)付諸實(shí)施為標(biāo)志的，因此地方自治在政治上主要體現(xiàn)為直接民權(quán)的實(shí)施。所謂“直接民權(quán)”，孫中山認(rèn)為即人民“于本縣之政治，當(dāng)前普遍選舉之權(quán)、創(chuàng)制之權(quán)、復(fù)決之權(quán)、罷官之權(quán)”。按照孫中山的規(guī)劃，直接民權(quán)并非在地方自治的開始就能夠?qū)崿F(xiàn)，而必須在自治工作取得一定成績(jī)之后。在1916年演講中他強(qiáng)調(diào):“欲行此制，先行規(guī)模。首立地方學(xué)校次—定地方自治制定，而其他諸政，以次舉行，至自治已有成績(jī)，乃可行直接民權(quán)之制。”后來(lái)，在1924年制定的《建國(guó)大綱》中又正式規(guī)定只有在“人民曾受四權(quán)使用之訓(xùn)練，完畢其國(guó)民之義務(wù)，誓行革命之主義者”之后，直接民權(quán)才可正式實(shí)施。

3.地方自治區(qū)域內(nèi)的建設(shè)。孫中山在其著作和演講中多次闡述了如何具體進(jìn)行地方自治的建設(shè)問(wèn)題。其內(nèi)容不僅涉及地方自治的具體實(shí)施辦法，還包括地方經(jīng)濟(jì)、文化、教育建設(shè)等廣泛?jiǎn)栴}。其中以1920年3月發(fā)表的《地方自治實(shí)行法》中闡述得最為集中和詳備。根據(jù)該實(shí)行法并結(jié)合孫中山的其他論著和演說(shuō)，可知地方自治區(qū)域內(nèi)的建設(shè)首要工作有六項(xiàng):第一，清戶口。第二，立機(jī)關(guān)。第三，定地價(jià)。第四，修道路。第五，墾荒地。第六，設(shè)學(xué)校。

孫中山地方自治思想對(duì)傳統(tǒng)觀念的沖擊和改造是全面而深刻的，其特殊意義表現(xiàn)在:

第一，地方自治可以破除舊的專制制度，變“官治”為“民治”。地方自治是以“民治”為基礎(chǔ)的。孫中山指出:主權(quán)在民實(shí)現(xiàn)與否，不應(yīng)當(dāng)從權(quán)力在中央或地方的分配來(lái)看，而應(yīng)就權(quán)力的所在觀之。“權(quán)在于官，不在于民，即為官治;權(quán)在于民，不在于官，即為民治。“官治，，即將政治權(quán)力盡付諸官僚，與人民無(wú)關(guān)。假如官僚“賢且能”，人民還能受其恩賜;要是“愚且不肖”，人民則成為刀沮之肉。“民治，，則政治權(quán)力在于民，或間接行使之，或直接行使之。在間接行使的時(shí)候，人民的代表或委任者“只盡其能，不竊其權(quán)，予奪之自由，仍在于人民”。地方自治是變“官治”為“民治”的途徑。在確定縣為自治單位后，人民有直接選舉和罷免官吏的權(quán)利，有直接創(chuàng)制和復(fù)決法律的權(quán)利。人民并在此基礎(chǔ)上選舉國(guó)民代表一員，組成代表會(huì)，參與中央政事。這樣真正體現(xiàn)“民治”的全國(guó)機(jī)構(gòu)便得以建立。

第二，實(shí)現(xiàn)地方自治，可以培養(yǎng)人民的自治能力，為實(shí)現(xiàn)憲政打下基礎(chǔ)。地方自治是民國(guó)的礎(chǔ)石，礎(chǔ)堅(jiān)才能國(guó)固。孫中山認(rèn)識(shí)到:辛亥革命后，中華民國(guó)之所以有其名無(wú)其實(shí)，甚至袁世凱實(shí)行帝制，原因便在于，沒有按照他指定的革命方略來(lái)進(jìn)行。辛亥革命后，由軍政而至憲政，革命政府沒有訓(xùn)練人民的時(shí)間，也沒有使人民養(yǎng)成自治的能力。因而，在訓(xùn)政時(shí)期，最重要的便是以縣為自治單位，首先要做的便是培養(yǎng)人民的自治能力。因?yàn)椋抑袊?guó)人民長(zhǎng)期處于封建專制統(tǒng)治之下，“奴性已深，牢不可破”。只有經(jīng)過(guò)訓(xùn)政的自治能力訓(xùn)練，才能滌除舊污，培養(yǎng)起行使主人權(quán)力的能力。而地方自治的實(shí)施，最可以廣泛地吸引人民參與政治活動(dòng)。因?yàn)閷O中山認(rèn)為“事之最切于人民者”莫過(guò)于“一縣以內(nèi)之事”。通過(guò)地方自治，人民便可以培養(yǎng)其從事政治活動(dòng)的能力。

但理論的生命力在于是否與社會(huì)實(shí)踐相符合。從結(jié)果來(lái)看，孫中山的地方自治思想并未在實(shí)踐中奏效，沒有解決當(dāng)時(shí)中國(guó)的“秩序危機(jī)”。究其原因，“僅從政體的‘形式民主’的途徑來(lái)解決國(guó)體的‘實(shí)質(zhì)民主’的問(wèn)題，沒有解決人民如何掌握權(quán)力這一實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題”政體由國(guó)體決定，孫中山倒果為因，舍本逐末。從理論上講，孫中山的縣自治主張無(wú)可挑剔，但一經(jīng)實(shí)踐便會(huì)遇到不少問(wèn)題。首先，從政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系來(lái)看，人們的政治意識(shí)、政治態(tài)度都受制于人們的經(jīng)濟(jì)狀況和生存狀況。無(wú)論是北洋軍閥時(shí)期，還是南京國(guó)民政府時(shí)期，當(dāng)時(shí)的人民生活極端困苦，經(jīng)常被天災(zāi)、人禍搞得民不聊生。作為社會(huì)最底層的廣大民眾，處于為生計(jì)、生存、安定而奔忙、優(yōu)慮的階段，總是表現(xiàn)出對(duì)政治的冷漠。在基本的政治穩(wěn)定和生存條件都受到威脅的條件下，實(shí)行地方自治就成了一種不切實(shí)際的奢望。其次，從人民群眾利益層次的視角來(lái)看，人民最為關(guān)心的往往不是縣事，而是鄉(xiāng)村之事。鄉(xiāng)村是天然的人們生活和政治單位。一縣范圍的直接民權(quán)不從更小的單位—鄉(xiāng)村著手進(jìn)行，則不可能實(shí)現(xiàn)。再次，從政治文化的角度來(lái)看，中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村政治文化是制約地方自治的重要原因。在中國(guó)封建社會(huì)里，政治被統(tǒng)治階級(jí)完全壟斷，廣大農(nóng)民除了交糧、納稅和搖役之外，被排斥在國(guó)家政治生活之外，始終處于被壓榨、被奴役、被擺布的地位，從而也就造就了農(nóng)民政治冷漠的性格。因此，無(wú)法調(diào)動(dòng)廣大民眾的積極性參與到地方自治中來(lái)。