環境污染損害賠償社會分擔機制研究論文

導語：環境污染損害賠償社會分擔機制研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：環境侵權具有特殊性,如加害人的不確定性、侵害對象的社會廣泛性以及因損害后果的發生通常借助于環境要素這一媒介,故造成受害人人身、財產損失的同時,也導致社會治理環境成本提高等。僅依靠無過錯責任原則追究加害人的責任將無法對受害人進行及時、有效的救濟。所以,通過建立環境侵權損害賠償社會化分擔機制對損害進行賠償救濟,成為環境保護法制建設亟待解決的問題。環境侵權損害賠償社會化分擔機制將環境侵權產生的損害視為社會損害,通過設立環境責任保險、環境損害賠償基金以及其他配套措施等制度,給予受害人及時、有效的救濟。

[關鍵詞]環境侵權;損害賠償社會化分擔;環境責任保險;環境損害賠償基金

2005年11月13日,吉林石化分公司雙苯廠硝基苯精餾塔發生爆炸,引發松花江水污染事件。松花江自吉林市以下,受到苯、苯胺和硝基苯等超標污染,直接威脅的相關水域綿延千余公里,沿途除哈爾濱、松原等大中城市,還有幾十個鄉鎮、數百個村莊,僅飲用及生活用水受到影響的民眾就多達數百萬人。此次事件造成哈爾濱市停水4天,松花江沿岸數百萬群眾的生活和生產用水發生嚴重困難,哈爾濱市直接經濟損失約15億元人民幣。按照污染者付費原則,《環境保護法》第41條第1款、第2款,《環境保護法》第43條等各項規定以及國家環保總局在1991年對《民法通則》第124條作出的行政解釋,肇事的工廠和直接責任人員不僅必須賠償所造成的損失,而且有可能受到刑事追訴。然而,像松花江污染這樣后果嚴重、影響深遠的事件,如果只按照以上方式索賠,即使企業破產、專項財政支出項目完全虧空,也未必能夠充分彌補當事人可能遭受的實際損失,而現行制度卻又沒有提供其他適當的救濟渠道。這導致環境損害賠償面臨兩難境地,即:“既要及時、妥善救濟受害人所受的損害,又要不影響企業的生存和發展。”[1](P547)

環境侵權具有特殊性,如加害人的不確定性、侵害對象的社會廣泛性以及因損害后果的發生通常借助于環境要素這一媒介,故造成受害人人身、財產損失的同時,也導致社會治理環境成本提高等,僅依靠無過錯責任原則追究加害人的責任,將無法對受害人進行及時、充分、有效的救濟[2](P208)。在環境侵權日具社會性的前提下,在私法救濟不足和國家賠償范圍有限的情況下,如何使受害人得到及時、充分、有效的救濟?對私人救濟和國家賠償救濟不能的部分如何進行賠償?這些問題應該引起社會的重視。

“侵權法之基本目的,系在于轉移或分散社會上發生之各種損害。”[3](P143)責任的社會化,就是將環境侵權造成的損害視為社會損害,通過損害賠償社會化機制,確保受害人的損害得到有效、及時的救濟,以實現“損害的轉移、損害的分散”[4](P153)。所以,如何構建環境侵權損害賠償社會化分擔機制,從而對損害進行及時、充分、有效的賠償救濟,成為環境保護法制建設亟待解決的問題。將環境侵權產生的損害視為社會損害,通過設立環境責任保險、環境損害賠償基金以及其他配套措施等制度,由產生環境侵權之虞的企業和國家在一定條件下承擔應由加害人負擔的損失賠償,從而給予受害人及時、充分、有效的救濟,便是較好的制度設計。

一、構建環境侵權損害賠償社會化分擔機制的必要性

為何要將環境侵權造成的損害視為社會損害,通過環境侵權損害賠償社會化分擔機制來平衡環境侵權人、環境受害人以及社會公眾利益?又是基于何種原因,讓本來由環境侵權人承擔的責任轉由社會公眾承擔呢?筆者以為,構建環境侵權損害賠償社會化分擔機制的必要性有三點:

(一)填補環境侵權受害人損失的需要

現代侵權行為法和環境保護法為適應經濟發展需要,確立了無過失責任原則[5]。另外,立法中雖然沒有明確規定因果關系推定原則,但在我國司法實踐中已獲得廣泛承認[6](P120);環境損害賠償不以違法為要件理論的提出,環境損害賠償預防功能理論的發展等在一定程度上取得了保護受害人利益的效果[7](P117)。但是,環境侵權事故接連發生,給受害人造成的損害是巨大的。此時,如何充分地填補環境侵權受害人的損失,使其遭受損失后能夠確實、充分地得到賠償?現行的環境侵權賠償制度并不能有效解決這一問題,這需要尋求一種新的解決思路。環境侵權損害賠償社會化分擔機制,便是較好的制度選擇。首先,建立環境侵權損害賠償社會化分擔機制后,由保險人或基金組織等承擔賠償損失的責任,緩解了加害人與受害人之間的利益沖突,使得受害人較容易獲得賠償。其次,通過社會化分擔機制,可以增強加害人的賠償能力,避免了因加害人無力賠償時受害人無法得到賠償事件的發生。再次,因為社會化分擔機制的存在,不論是通過法院訴訟或是調解,受害者都較易得到賠償,降低了受害者取得賠償的難度。因此,環境侵權損害賠償社會化分擔機制的建立健全無疑能夠有效、充分地保護環境侵權受害人的利益。

(二)保持企業的穩定和發展以及推動循環經濟發展的需要

根據“污染者負擔原則”,企業應當對其所造成的環境侵權損害承擔賠償責任。但是,企業在造成他人權益損害的同時,還具有相當程度的價值正當性或社會有用性。環境污染具有的長期性、潛伏性、緩發性等特征,往往給不特定人的生命健康、財產和生存環境造成重大損害。巨大的索賠數額會造成環境污染的企業因無力賠償而面臨破產的危險,賠償后再生產難以維持,影響到企業的穩定和發展,也妨礙了經濟可持續發展目標的實現[8]。如何平衡企業穩定與填補環境損害之間的關系,如何兼顧推動循環經濟發展與社會公平,就成為現實而緊迫的問題。而解決這一問題的關鍵,在于如何將環境風險與損失分散于社會,使環境責任保險、環境損害賠償基金等社會化分擔機制都具有分散企業損害賠償責任風險的功能。

(三)我國的民事救濟制度對環境侵權受害人的利益保護不足

我國現行的民事救濟制度的缺陷主要體現在:

1.環境侵權損害賠償法律制度不夠完善。審視我國有關環境損害賠償的規定,我們發現,很多規定不利于保護環境污染受害者,亟須完善[9]。其一,免責事由不利于保護受害人利益。我國《環境保護法》規定,完全由于不可抗拒的自然災害,并及時采取合理措施,仍然不能避免造成環境污染損害的,免予承擔責任。據此,環境侵權人往往以此為理由逃避其應承擔的賠償責任,受害人無法獲得救濟。其二,時效期間過短。我國《環境保護法》規定,因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年,從當事人知道或者應當知道受到污染損害時開始計算。《民法通則》規定的最長時效不超過20年。而大部分的環境侵權損害具有累積性、潛伏性、緩發性,危害常以代際計算,很多環境侵權損害從發生到正式確認可能經歷十幾年甚至幾十年時間,早已超出了我國環境侵權損害的訴訟時效與權利受侵害的最長保護期。這就使得在一些嚴重的環境侵權事故中,潛在的受害人無法通過訴訟獲得救濟。

2.確定環境侵權責任困難。由于環境侵權損害發生的原因復雜,造成的損害具有技術性、累積性、潛伏性、緩發性等特征,導致環境侵權責任主體難以確定、環境侵權損害程度與賠償范圍認定困難、直接因果關系理論無法運用于環境侵權損害賠償案件、舉證困難等,進而導致確定環境侵權責任困難。

3.履行環境侵權損害賠償責任困難。根據我國現行法律,我們從理論上可以確定環境污染責任主體,但是責任主體實際上能否真正承擔起這一責任,實現對環境污染受害人損害有效、及時的賠償,卻往往被學界忽視。受害范圍的廣泛性、賠償責任的嚴重性、企業財力的有限性,使得企業實際上難以履行賠償責任,受害人無法得到充分的救濟。但是如果強制污染企業承擔所有的賠償責任,又可能逼迫企業走向破產,這會有損于經濟的發展[9]。而出路是,在不影響企業生產,不損害經濟發展的前提下,要確保污染受害人的損害賠償目的能夠實現,就應建立環境侵權損害賠償的社會化分擔機制,從社會的層面來解決環境侵權損害賠償問題。

二、環境侵權損害賠償社會化分擔機制的體系構建

環境侵權損害賠償社會化作為對傳統民事賠償責任理論和制度的突破和創新,具有重要意義。一方面,這是對傳統民事賠償責任理論和制度作出適度補充或延伸,完善了民責任制度的體系和架構;另一方面,在不過分影響加害人正常生產和經營的前提下,使受害人的損失盡可能得到彌補,從而在受害人利益、加害人利益和社會利益之間實現相對平衡,這使得經濟發展與環境保護在受害人損失救濟這一連接點上實現了較好的協調。構建環境侵權損害賠償社會化分擔機制時,我們可考慮從以下幾個方面著手:

(一)社會化分擔機制的基礎性制度:環境責任保險

環境責任保險,是以被保險人因污染環境而應承擔的損害賠償和治理責任為標的的責任保險。它實質上是被保險人依法將應承擔的民事賠償責任通過保險合同轉移給保險人,從而規避因承擔環境民事賠償責任而遭受重大不利益的一種制度。環境責任保險作為環境侵權損害賠償社會化分擔機制的基礎性制度,具有確保受害人得到確實、充分的賠償,加強環境管理,預防環境損害和實現可持續發展目標等諸多功能,我們應給予重視。

目前,環境責任保險在西方國家得到較大發展,如美國、德國、法國等已經形成比較成熟的制度、規則和法律體系[10](P444-447)。20世紀90年代,大連、長春、沈陽、吉林等城市開展了環境責任保險試點,但總的業務規模不大,且呈下降趨勢,保險公司對此種業務的辦理也缺乏積極性,目前,我國環境責任保險的開展已基本處于停滯狀態。在試點過程中,由于規則設計存在局限性(如承保范圍狹小、保險費率過高,而賠付率低等),企業投保的積極性普遍不高,再加上保險的外部環境(如法律不健全、市場信用機制欠缺、地方保護主義等)不通暢,導致環境責任保險的作用無法正常發揮[2](P235)。因此,我國在創設環境責任保險制度時,必須充分考慮各種制約因素,借鑒發達國家成熟經驗,循序漸進,科學設計有關規則,并調和外部環境,使之成為解決環境損害賠償問題的有效途徑之一。

我國環境責任保險的創設思路,應包括兩個方面:一方面是環境責任保險內部規則的設計,另一方面是環境責任保險外部環境的協調。從環境責任保險內部規則的設計來看,我們應從承保模式的選擇、保險機構的確定、開辦險種的明確、保險費率的厘定、責任限額的設定等五個方面來設計環境責任保險的內部規則。環境責任保險外部環境的協調主要是健全法制、建立市場信用機制、消除地方保護主義等。環境責任保險內部規則的具體設計思路為:

1.承保的模式

20世紀90年代,大連、長春、沈陽、吉林等城市開展了環境責任保險試點,大多屬于自愿性保險,企業抱著僥幸心理,多數沒有參加該項保險,使得環境責任保險制度的作用沒有得到應有的發揮,受害人仍得不到確實、充分賠償。基于我國目前經濟發展和環境問題的現狀,筆者認為可借鑒美國和瑞典的立法模式,實行強制責任保險為主、任意責任保險為輔的制度。在產生環境污染和危害最嚴重的行業實行強制責任保險,如石油、化工、印染、采礦、水泥、造紙、皮革、火力發電、煤氣、核燃料生產和有毒危險廢棄物的處理等行業;在城市建設、公用事業和商業等污染較輕的行業,則可實行任意責任保險。

2.保險機構

在環境責任保險機構設置方面,目前主要有三種模式[11]:(1)美國式的專門保險機構。美國于1988年成立專門的環境保護公司承擔環境責任保險。(2)意大利式的聯保集團。意大利于1990年成立由70多家保險公司組成的聯合承保集團承擔環境責任保險。(3)英國式的非特殊承保機構。英國的環境責任保險由現有的財產保險公司自愿承保。針對我國地域遼闊、環境保護力度參差不齊的現狀,筆者認為,對于突發性環境污染事故我國可采用英國式的商業保險,并由當地財產保險公司就地直接承保;而對于累積性的環境污染損害,可借鑒美國的方式組建專門的政策性保險機構來開展相應的業務。

3.開辦的險種

基于我國現實需要和實際情況,我們可以考慮開辦如下責任險[11]:第一,海洋環境責任險。即以海洋環境污染而引起的環境損害責任為賠償范圍的責任險。本險種也是我國開辦較早的環境責任險。第二,水污染責任險。即以生產者或經營者在生產經營過程中產生的各類水體污染或所排放的污水所造成的損害責任為賠償范圍的責任險。第三,輻射責任險。即以計算機、移動通信工具以及其他輻射源的生產者,因其產品輻射所造成的損害責任為賠償范圍的責任險。同時,我國還應設立“上述風險所產生的施救費用”這一險種,承保的施救費用應主要包括為減少賠償責任而支付的訴訟費用,對第三者人身傷亡的搶救費用、醫療費用,對第三者財產的施救費用以及清除事故隱患的搶救費用等。

4.保險的費率

在確定環境責任保險費率時,我們應注意區分污染危險發生的可能性,對不同的污染危險實行差別保險費率。保險公司應對企業的排污行為進行客觀的了解和評價,然后根據企業排放的污染物對周圍環境質量造成損害的程度以及造成損害之虞的可能性,確定企業污染危險級別(指數),并據此分別適用不同的保險費率。

5.規定責任限額

環境侵權損害中可能引發的損失一般都相當巨大,而我國現階段的保險機構、資產規模和盈利能力都有限,如果對環境侵權責任實行全額賠償,可能會超出一些承保人的承保能力。其結果可能造成承保人不愿承保、惜保的情況發生,這種結果無疑會阻礙環境責任保險的推廣。采取限額保險,投保人將承擔限額以外的責任,形成保險人與投保人的共保,有利于促進被保險人采取措施防止和減少損害的發生與擴大。因此,我國現階段應就環境侵權造成的單項標的損失與累計損失分別規定相應的限額,以減輕保險人承保的風險,推動環境責任保險的展開。

(二)社會化分擔機制的保障性制度:環境損害賠償基金

環境損害賠償基金是在特定情形下為了對環境侵權的受害人予以及時、有效救濟而設立的,通過行政權力介入或通過社會組織自發形成的以彌補損害為目的的賠償基金。它是為彌補傳統環境侵權民事賠償責任對受害人救濟的不足而實施的一種社會化救濟制度,是環境侵權損害賠償社會化分擔機制的保障性制度。

目前,環境損害賠償基金在國外得到迅速發展,如荷蘭、美國、日本都設有專門的賠償基金制度,其中日本的公害健康補償基金、美國的超級基金尤為引人注目[2](P216-220)。我國目前還未建立環境損害賠償基金制度,國外實踐對我國有很好的借鑒意義。

關于我國環境損害賠償基金制度的創設思路,我們認為,我國首先應確定環境損害賠償基金的來源方式;其次應明確環境損害賠償基金的運作規則。前者是基金制度存在和維持的物質基礎,后者是受害人行使權利的途徑。我國環境損害賠償基金的設立應多方籌措資金,重點發展三種來源方式,即環境稅費、環保福利彩票、環境債券。而環境損害賠償基金運作規則的制定,主要涉及環境損害賠償基金的資金來源、環境損害賠償基金的管理機構設置以及對可確定責任人的追償。建立我國環境損害救濟基金制度,可作如下設計:

1.基金的來源。我國現行的向污染者征收排污費制度,主要目的在于防治污染。防治污染雖然很重要,但我們也要重視救濟環境侵權受害人。基于此,我們可以從排污費中提取一部分作為環境損害賠償基金;同時,還可以通過發行福利彩票、環境債券,募集賠償資金。另外,基金存入銀行的利息和其他相關收入也可作為基金的來源。

2.基金的組織機構。無論區域性或行業性的基金組織都應具備完整的內部機構,主要包括:(1)運行機構,主要負責基金經費的籌集、損害賠償金的發放標準及其核發程序的擬定、基金運作時的財務管理;(2)監督機構,其職權和功能包括對基金使用及基金財務狀況的監督;(3)審核機構,設立環境損害受害人賠償審議委員會和環境損害整治審議委員會,前者負責審議受害人的賠償、污染受害人的認定,后者審核環境損害的認定和整治費用方案;(4)費率審議機構,審議預算撥入額等。

3.追償。關于追償,國外的做法是分期等額償還或不予追償。筆者認為我國應該充分發揮追償的作用。基金主管機構代為賠償后,應進行仔細調查,認定因果關系,根據調查結果決定向污染者追償。根據責任的大小和污染者的財力,決定其應承擔的數額,并可以設定緩期、分階段交納的條件。為了鼓勵污染者治理污染,對積極治理污染成績突出者我們應減少甚至免除其賠償責任,這樣也可以有利于環保事業的健康發展。

(三)社會化分擔機制的補充性制度:財務保證或擔保制度和行政補償制度

如果僅僅靠環境責任保險、環境損害賠償基金,受害人的損失是無法得到真正及時、完全的賠償的,因此應與其他損害賠償機制協調。這些損害賠償機制主要有:公務員之家

1.財務保證或擔保制度。財務保證或擔保主要是指由潛在的環境侵權責任人(主要是污染性危險企業)提供一定的資金專門用于對受害人進行及時、有效的救助,如提存金制度(或稱寄存擔保制度)和企業互助基金制度(或稱公基金制度)等[2](P226)。如日本現行《礦業法》第197條第3款規定的寄存擔制度;依《油污責任油輪船東自愿協定》和《油輪油污責任臨時補償約定》建立的油污染企業自愿互助補償基金;日本煤礦企業依據1963年《煤礦礦害賠償擔保等臨時措施法》第4條建立的煤礦礦害事業團的“礦害賠償基金”等。此外,財務保證或擔保還包括由政府或金融機構等第三人提供財務上的保證或擔保。

2.建立行政補償制度。行政補償制度作為社會化賠償方式是對環境責任保險、環境損害賠償基金制度的重要補充和后盾,具有重要的意義。一方面仍然以“污染者付費為原則”,不會過多加重國家和社會的負擔;另一方面由于其強制性,可以在不實行強制保險但又沒有自愿投保的情況下,保障受害人及時地獲得適當的賠償,將追償的責任留給專門的管理機構,減輕了受害人獲得救濟的難度。而專門的管理機構無論在實力還是能力上都不遜于作為加害人的企業,因此,這比一般的受害人更容易依照侵權行為法從加害人處獲得賠償。

三、結論

環境侵權本身的特殊性,決定了適用傳統普通民事救濟制度和國家賠償救濟制度的局限性。在可持續發展的旗幟下,環境保護和經濟發展應當有機結合在一起,我國應通過各種彈性政策和法律手段來促進環境保護。因此,啟動環境責任保險、環境損害賠償基金以及財政保證或者擔保制度、行政補償制度等具有填補功能的社會化分擔機制,是十分可行和必要的,這有利于充分、及時、有效地解決環境損害賠償問題,切實保護受害者的合法權益,維護生態環境的平衡,保障社會的穩定和經濟的持續發展。

[參考文獻]

[1]蔡守秋.環境資源法教程[M].武漢:武漢大學出版社,2000.

[2]宋宗宇.環境侵權民事責任研究[M].重慶:重慶大學出版社,2005.

[3]王澤鑒.民法學說與判例研究(第2冊)[M].北京:中國政法大學出版社,1997.

[4]王明遠.環境侵權法律救濟制度[M].北京:中國法制出版社,2001.

[5]麻昌華.21世紀侵權法的革命[J].法商研究,2002,(6).

[6]曹明德.環境侵權法[M].北京:法律出版社,2000.

[7]王燦發.環境法教程[M].北京:中國政法大學出版社,1997.

[8]李俊紅.建立我國環境責任強制保險的必要性與可行性分析[J].法制與社會,2006,(10).

[9]陽露昭,張金智.論環境污染損害的公共補償制度[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),2008,(3).

[10]劉樹義.環境法系列專題研究(第一輯)[M].北京:科學出版社,2005.

[11]周珂,劉紅林.論我國環境侵權責任保險制度的構建[J].政法論壇,2003,(5).