養老金制度改革評述論文

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一、引言

普京自2000年5月7日正式宣誓就任俄羅斯總統以來，俄羅斯復蘇勢頭良好，這主要得益于普京政府“市場經濟+民主原則+俄羅斯現實”的改革道路，即在不斷向完善的市場經濟體制邁進的同時保持國家的有限干預，重視社會公平和社會保障。

本文試圖以俄羅斯豐富的經濟改革實踐中的社會保障制度的變遷為背景，考察社會保障制度中的關鍵一環——養老金制度的歷史沿革及發展現狀，分析養老金制度的理論設計和改革得失，進而就改革的方向給出作者的建議.之所以選擇養老金這個研究對象，理由有二：

第一，目前全球養老問題面臨兩個趨勢：人口老齡化的壓力愈發沉重；養老成本明顯提高。在此背景下，最近四年來全球興起了一股養老金制度的改革風潮，涉及亞太、拉美和歐洲的27個國家，因此研究養老金制度的改革具有很強的現實意義和普遍意義。

第二，俄羅斯的養老金改革是普京上臺以來大刀闊斧改革的重點。葉利欽政府時期為了保證金融寡頭的利息收入不惜施欠工人的工資和養老金，時任俄羅斯總理的普里馬科夫在1999年3月說，“人民不能靠每月234盧布(9.75美元)的(最低)養老金來生活”。普京執政后積極打擊金融寡頭，2000—2002三年間將多年積欠的工資和養老金全部補發到位，同時大幅提高養老金。2004年的一項民意調查顯示，俄羅斯民眾把普京總統在解決拖欠工資和養老金問題上的有效做法評為其任期內“最偉大的成就”。

因此，深入剖析俄羅斯養老金制度的變遷并就未來改革方向做出探索是非常有意義的。

二、前蘇聯養老金制度回顧

蘇維埃政權在建立之初即1917年11月就發出通告，規定國家為勞動者和為國家作出貢獻的戰爭殘疾者提供養老基金和殘廢撫恤費。1956年實施的《蘇聯退休法》規定，從企業的稅金中形成退休養老基金，由國家對養老金負責，但此時養老金只在國有企業和國家機關的工作人員中實行。1965年蘇聯通過了《集體農莊莊員養老金和補助費法》，將享受養老金的范圍擴大到集體農莊莊員。20世紀70年代后，蘇聯在1977年頒布了經補充后的新憲法，進一步健全了工人、職員和集體農莊莊員的社會保障制度，包括國家和集體農莊向年老、殘廢和失去供養依靠的人提供贍養金，為他們提供全部或部分免費的療養券和休養券。

概括來說，前蘇聯的這種養老保障模式屬于典型的國家保險型養老保障，其主要特點有如下四點（注：閻坤：《國際養老保障模式及其對我國的啟示》，《財政研究》，1998年第7期）：

1.養老保障制度是由生產資料公有制作保證、并且是同高度集中的計劃經濟相適應的；

2.養老保險受按勞分配原則的影響，與工齡直接掛鉤；

3.養老保險的資金來源于政府和企業兩個方面，勞動者個人不負擔任何社會保險費用；

4.養老保險只有基本養老金一個層次，且不進行定期調整。

盡管這種養老保障制度曾發揮過相當重要的作用，但是20世紀80年代中期以后，隨著計劃經濟的弊端日益明顯，蘇聯經濟增長速度變慢，加上人口老齡化下退休人員增多，國家財政不堪重負，這使得原先的養老保障制度難以為繼。作者認為從制度設計的角度來看，出現這樣的后果并不足奇，或者說早有隱患，原因是：

第一，面對不斷增加的人口老齡化壓力，現收現付制存在根本的缺陷。日益龐大的老年人口的贍養使在職職工壓力加劇，但又沒有專門積累的儲備資金，所以很容易出現支付危機；

第二，現收現付制的“代際轉移支付”特性割斷了養老金繳費和給付之間的聯系，即繳納養老保險費和享受養老金的主體分屬兩代，這樣勢必會弱化企業繳費的動機，降低籌資率。

1987年，蘇聯部長會議和全蘇工會中央理事會頒布《關于實行工人、職員和集體農莊莊員附加退休金自愿保險的決議》，規定采取個人和國家共同集資的辦法設立保險基金，保險基金一半來自個人繳納的保險費，一半來自國家預算，在職人員自愿投保，按月繳納保險費（注：《俄羅斯的社會保障制度》，《東歐中亞研究》，2001年第1期資料）。但是計劃經濟下“國家統包”的方式長期以來形成了許多痼疾，人們對國家和企業存在極深的依附觀念，要想打破這些桎梏成本非常高昂，所以這種共同集資的方法沒有取得實效。

從以上的回顧中可以發現，蘇聯在解體之前的養老金制度是典型的國家包攬式的現收現付制，養老保險實際上是企業保險面非社會保險。雖然前蘇聯在面臨這種制度缺陷帶來的弊病時也曾著手進行改革，但當時的宏微觀環境還沒有做好準備，無法支持這種改革。

三、葉利欽執政時期養老金制度的變革及評價(第一、第二階段)

蘇聯解體后，俄羅斯采用了“體克療法”和激進的私有化措施.國家在私有化過程中把大部分企業轉讓給能以企業普通股賬面價值1.7倍的價格購買企業51％股份的管理者和職員，這使得外來的投資者無法獲得控股權，政府失去了稅基，同時新建企業逃稅和拖欠稅款的現象非常嚴重，這使得社會保障的資金來源幾近枯竭；另一方面劇烈的通貨膨脹使養老金的購買力大幅縮水。據統計，轉軌后的俄羅斯名義月平均養老金和月平均最低生活費相差無幾。

其實，俄羅斯早在1990年就制定了《國家養老金法案》，規定社會保險同國家預算相脫鉤，由俄羅斯聯邦預算外自治養老基金(PFR)進行管理，且不得挪作他用。但是由于過分依賴政府財政補貼，同時侵占、挪用現象很嚴重，導致養老金的給付水平很低。

1991年12月27日，俄政府頒布《退休養老基金法》，建立了獨立于國家預算的退休養老基金，實行國家、企業、個人三方分擔的籌集方式，改變了過去單純依靠國家預算撥款的局面。該法規定：男性從60歲、女性從55歲開始享受養老金待遇；企業雇主按工資總額的31.6％繳納費用，工人和公司職員按本人工資的5％繳納。后政府又對該法做了修訂，如延長養老金收入基數的計算期限、提高養老金最低標準等等。必須注意的是，這種改革方案是把國家包攬式的現收現付制變為多方共同負擔的現收現付制，其基本形式仍是現收現付制。

1992年葉利欽政府規定，每個時期對養老金確定一個最低生活費用標準，然后每3個月根據物價的變化情況進行調整。這一規定的意義在于改變了沿用前蘇聯時期養老金為固定數額，不進行定期調整的情況，首次實行了養老金指數化。但是，俄羅斯自1992年1月1日起實行價格自由化后，物價常常處于失控狀態(如1992年一年間價格指數就增長了22.6倍)，養老金指數化的調整遠遠跟不上物價的變動，因而無法很好地執行下去。

俄羅斯也曾考慮過學習智利的模式，即實行個人養老金賬戶和養老基金的私營化管理，但是當時俄羅斯的市場機制還比較薄弱，私人管理養老基金也沒有相應的監管制度作為保證，這種激進的方案遭到了國內和國際組織(如世界銀行)的反對。由于資金匱乏，俄羅斯必須獲得資金援助才能進行改革，所以俄羅斯答應世界銀行考慮采取比較溫和的改革方案。

1995年俄羅斯政府同意采納世界銀行的“三支柱”養老保障制度(WorldBank(1994)（注：WorldBank(1994)是世界銀行在馬德里召開的1994年年會上發表的，主要針對發展中國家和轉型國家公共養老保障制度下出現的巨額赤字問題；具體內容及爭論請參看[日]高山憲之：《全球性養老保障制度的最新爭論與改革動向》一文。）)改革思路，并著手制定本國新版本的養老保障制度。

1997年俄羅斯公布了調整后的“三支柱”養老保障制度思路，這被很多學者認為是俄羅斯養老保障制度改革的分水嶺。以此為界，作者把1991—1996年改革第一階段的特點總結為：前蘇聯解體后的初期，舊的養老金制度在很大程度上被繼承下來，但其存在的基礎在經濟體制轉軌劇烈的震蕩中受到極大破壞，俄羅斯政府也逐漸采取了一些改革措施，如預算外養老基金、多方共同分擔、養老金指數化等等，但是一方面國內經濟動蕩，特別是存在劇烈的通貨膨脹，另外更深層的原因是改革后的制度沒有摒除現收現付制的實質，因此改革的成效不甚明顯。歸納起來，這一階段俄羅斯的養老金制度改革受到制度上的缺陷和改革環境不穩定的雙重阻礙，步履維堅。

下面看看俄羅斯“三支柱”養老保障制度的具體構想：

第一支柱：社會養老保險，僅限于政府對無力繳納養老保險費的特困人群提供救助；

第二支柱：強制養老保險，這是“三支柱”中最重要的部分。它要求所有雇員必須加入并且為其建立個人賬戶。個人賬戶包括兩個部分：第一部分為現收現付制部分，它采用名義繳費確定型(NDC)賬戶形式，資金來源于國家財政和企業繳費；第二部分為基金制部分，它采用繳費確定型(DC)賬戶形式，資金來源于企業和個人繳費（注：從2002年起，企業除了交納社會保險稅(向第一支柱“社會養老保險”計劃供款)之外，還要向第二支柱交納相同比例的繳費，以后第二支柱中企業繳費的比例逐漸下降，個人繳費的比例逐漸上升，直至2006年。）。

第三支柱：補充養老保險，采用基金制個人賬戶管理，使職工在得到基本生活保障之外可自行通過購買補充養老保險靈活調整退休后的收入。

上述改革構思出臺后，俄羅斯未及將其細化為可操作的方案就遭遇了1998年的金融危機。危機中盧布大幅貶值，銀行在儲戶瘋狂的擠兌浪潮中倒閉，俄羅斯的經濟出現了嚴重衰退，直至2001年俄羅斯的經濟才基本恢復到1998年金融危機前的水平（注：根據俄羅斯經濟發展和貿易部公布的資料。）。在這樣的背景下，1997—2001年這一階段的養老金制度改革并沒有取得多少成就。但是值得一提的是1997年7月21日俄羅斯通過了第113號聯邦法《國家養老金的精算及提高養老金給付額度的方法》，規定從1998年2月1日起采用修改后的“新精算公式”（注：具體公式參看邊恕、孫雅娜：《雙重危機下的俄羅斯養老保險改革》，《社會保障制度》，2004年第6期），其優點在于養老金的給付中加進了了動態工資調整指數，使養老金可以隨工資的變動作動態調整，保護養老金領取者不受損失。當然，這一措施仍然是在現收現付制的基礎上進行的政策性修正。

概括起來，1997—2001年第二階段的改革與第一階段相比并沒有顯著的突破，而且兩個階段頗為相似的地方是都處在國內政治經濟局勢大動蕩的環境中，也許這正是現收現付制遲遲無法進行根本變革的癥結所在。

四、普京總統上任后養老金制度的新進展(第三階段)

2000年俄羅斯總統大選前，俄羅斯國內的政治經濟形勢用一個字來形容就是“亂”：蘇聯解體后的十年動蕩中經濟總量嚴重縮水，政治危機頻頻發生，激進的私有化只造就了極少數暴富的寡頭，老百姓的處境每況愈下，本來已經很微薄的工資和養老金還被嚴重拖欠。

普京上臺后便開始推行一系列改革，其中首先進行的是養老金改革和稅制改革。2001年初國際石油價格大漲，普京政府借此機會用石油出口換回巨額收入用于清理長期積欠的工資和養老金，并大幅提高了工資和養老金水平，居民的實際收入有了很大的增長。同時普京政府還出臺了一系列刺激內需的政策，使增加了的工資和養老金可以通過更通暢的渠道流入物質生產部門，促進經濟增長。2001年，俄羅斯國內需求對經濟增長的貢獻率達到70％，而這里面國民工資和養老金的大幅增加成為拉動內需的主要動力。

2001年底，俄羅斯開始落實“三支柱”養老保障新制度(注：下述的“三支柱”制度與1997年的構想有所區別，比如放棄采用建立在現收現付制上的NDC)，這標志著俄羅斯對現收現付制的根本性變革。

2001年12月起俄羅斯政府連續出臺了四個改革養老保險制度的聯邦法案，分別是12月15日的第166號聯邦法《俄羅斯聯邦國家養老保障》第167號聯邦法《俄羅斯聯邦強制養老保險》；12月17日的第173號聯邦法《俄羅斯聯邦勞動保險》以及12月31日的第198號聯邦法《俄羅斯聯邦稅法及關于稅收和保險繳納金規定的增補與修正》。

根據173號聯邦法第5條的規定，新的養老保險制度將由基礎部分養老金、保險部分養老金及積累部分養老金三個支柱構成。其中基礎部分的養老金為固定給付制，即每月給付450盧布；保險部分的養老金給付要與工作期所繳納的保險費的數額相對應，多繳費者多得養老金，這樣就加強了養老金給付水平與工作期工資的聯系；積累部分的養老金則根據個人賬戶基金的運用情況確定給付水平。該法案第17條還規定，基礎部分和保險部分的養老金采用物價調整指數加以調整，在特殊情況下也允許保險部分的養老金采用工資調整指數；在第167號法案的第32條的規定中涉及了養老金基金的運用方式，該法案規定在2004年1月1日之后根據被保險者的意愿可將積累部分的資金移交給民間養老金基金部門加以運用。

第198號聯邦法規定養老保險由繳費形式變為按統一社會稅的形式繳納.統一社會稅的開征標志著俄羅斯自1903年開始實行的社會保障系統的巨大轉變。紛—社會稅屬于聯邦稅種之一，類同于通常意義上的社會保障稅，它把原來的三種國家預算外基金即養老基金、社會保險基金、強制醫療保險基金的保險費合并到一起。目前統一社會稅按工資總額的35.6％征收，其中28％用于養老基金，4％用于社會保險基金，3.6％用于強制醫療保險基金。由于養老保險分成了三部分，相應的納稅也要分為三部分。前述用于養老基金的28％這部分統一社會稅中的一半(即14％的部分)作為基礎部分養老金的保險費交入聯邦財政部門并通過聯邦財政預算的方式予以發放，另外一半作為保險和積累部分養老金的保險費（注：中宏數據庫俄國獨聯體庫，《俄羅斯的退休金制度改革》，2004年3月23日）。

2002年12月23日，普京在電視直播中宣布2003年將提高養老金并實行養老金指數化和養老金儲蓄制度。俄羅斯最近一次養老金調整是從2004年8月1日起上調6.28％，目的是為了抵消通脹率對養老金購買力的影響。

五、俄羅斯養老金制度深化改革中需要解決的問題

1.俄羅斯的人口危機

20世紀90年代以來俄羅斯男性的平均壽命只有60歲左右，現行養老金制度規定男性領取養老金的起始年齡是60歲，這說明俄羅斯男性繳納的養老保險費與他們所能享受到的養老金嚴重失衡，這會嚴重降低俄羅斯男性的繳費欲望。據人口專家的調查，近幾年來俄羅斯每年失去約100萬人口，一方面是出生率很低，另一方面是酗酒、吸毒、生活壓力等導致壯年勞動力的死亡率猛增。這樣一來，俄羅斯養老金的籌集必定難以長期維持。很多西方國家都允許臨時性或永久性的外來移民進入本國以緩解勞動力的缺失，也可以起到促進稅收的作用。但也許是由于歷史上受到外族的入侵帶來的心理障礙，俄羅斯拒絕把吸引外來移民作為解決問題的辦法。此外，俄羅斯若想采用延長退休年齡也有嚴重的瓶頸，因為平均壽命(特別是男性)已經很低了。

2.養老基金與融資體制

目前俄羅斯的養老基金中并沒有直接從個人征收的部分。1991—2001年的養老金中含有本人從工資中上交的1％金額，1991年開始實施時是打算逐年增加這一比例的，但后來進行了社會大變革就沒有執行這一想法。目前統一社會稅35.6％的征收比例對于企業來說負擔是比較重的，一個可行的思路就是對養老金制度的融資體制進行改革.通過提高對個人和家庭的征稅來補充養老基金，這樣既可以降低企業的成本，也有助于發展出更加個人化的養老保障制度，使其向更加純粹的保險觀念靠攏。

3.養老基金的投資問題

現收現付制下不存在投資問題，但俄羅斯“三支柱”的養老保障模式就要面臨如何通過投資使養老基金保值增值的問題。由于目前俄羅斯的金融市場還比較落后，可供投資的金融品種不多，許多私人養老基金一般只能選擇政府債權和股票市場。一旦出現象1998年那樣的金融危機，養老基金必定血本無歸。所以俄羅斯必須盡快完善金融市場，增加投資渠道和強化風險控制體系，否則個人賬戶在持續通貨膨脹將不能保證退休人員的養老金給付，這種局面持續下去將會迫使基金制退回到現收現份制的老路上去。

4.養老基金的管理問題

目前俄羅斯的養老保障制度中是由政府統一管理職工的個人賬戶和養老基金的投資。政府尚未對養老基金如何投資以及是否讓私營公司參與投資運營做出決定。這種管理方式由于缺乏一定的競爭，不利于提高養老基金的投資收益率。同時數額巨大的養老基金僅有政府一家負責管理，可能會對資本市場產生負面影響。所以建議由政府的集中管理轉向政府與私人養老基金管理公司共同管理，當然這需要一個高效廉潔的政府為前提。俄羅斯長期以來政府腐敗丑聞不斷，而且與寡頭勢力關系復雜，這些都可能導致養老基金遭到侵蝕。不過可喜的是，普京總統上臺后一直不遺余力的打擊金融寡頭，弱化它們對政府所能施加的影響，大大增強了政府的透明度，這為養老基金管理的改革做了很好的鋪墊。

5.養老基金的隱性債務問題

養老基金的隱性債務是指養老金制度從現收現付制轉變為基金制時，那些已經退休的“老人”沒有繳納過以個人賬戶形式存在的養老保險無法按“自我積累、自我保障”的原則獲得養老金，但他們已經為國家經濟和社會的發展作出了貢獻，無論何種養老金制度下均有權利獲得保障，于是國家對他們的養老義務構成了某種負債，稱為“隱性債務”。俄羅斯在1992—1994年大規模私有過程化中曾以“代金券”的形式向職工分配國有資產，希望以此來補償“老人”的養老金，但由于權錢交易、黑箱操作，職工拿到手的“代金券”很少且同時有很多“代金券”以極低的價格轉讓出去，這個舉措沒有解決隱性債務問題。現今俄羅斯的“三支柱”養老保障體制下這個問題仍然凸現，成為普京今后改革無法回避的問題。