小議削減人治因素的影響有效破解權(quán)力潛規(guī)則

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摘要：在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)中，具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的權(quán)力潛規(guī)則的滋生和盛行，很大程度上是因?yàn)槭艿健叭酥巍币蛩氐挠绊憽６⒖茖W(xué)的政府官員用人制度，尤其是設(shè)定用人方面的剛性標(biāo)準(zhǔn)，是削減“人治”因素的影響，有效破解權(quán)力潛規(guī)則的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：權(quán)力；潛規(guī)則；“人治”因素；剛性用人標(biāo)準(zhǔn)

為了促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和公共福利增加，社會(huì)共同體設(shè)計(jì)了規(guī)范其成員行為的正式制度。而為了確保正式制度能夠有效實(shí)施，社會(huì)民眾賦予政府以及政府公職人員運(yùn)行制度的權(quán)力。如果作為公權(quán)力人的政府公職人員（這里僅限定為政府官員），其運(yùn)行公權(quán)力的目的不是為了維護(hù)和保障正式制度的有效實(shí)施，相反，為了實(shí)現(xiàn)自身以及他人或是小團(tuán)體的利益，他們違背委托人——社會(huì)民眾的意志“另搞一套”，那么，在這種情況下的公權(quán)力就成為一種扭曲的公權(quán)力，而如果這些官員通過公權(quán)力的扭曲行使能夠另搞一套成功，則就制造了正式制度之外的另一套規(guī)則，即潛規(guī)則。我們將這種由政府官員通過公權(quán)力的扭曲行使，成功制造的正式制度之外的潛規(guī)則稱為“權(quán)力潛規(guī)則”。

眾所周知，在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)中，權(quán)力潛規(guī)則問題，已經(jīng)引起了上至政府高層下至普通民眾的廣泛關(guān)注。這不僅是因?yàn)闄?quán)力潛規(guī)則的社會(huì)危害性之嚴(yán)重，而且是因?yàn)槠湓谥袊?guó)當(dāng)前社會(huì)中已是相當(dāng)盛行。

權(quán)力潛規(guī)則的社會(huì)危害性，概括而言，主要表現(xiàn)為導(dǎo)致國(guó)家有效設(shè)計(jì)的“正式制度收益”不能實(shí)現(xiàn)或是不能充分實(shí)現(xiàn)，制度的前期設(shè)計(jì)和運(yùn)行成本沉沒，導(dǎo)致社會(huì)民眾利益受損，社會(huì)福利水平下降以及社會(huì)風(fēng)氣惡化等。

國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家教授，是對(duì)中國(guó)的干部體制和官場(chǎng)生態(tài)有著深入研究的知名學(xué)者，其在接受環(huán)球人物雜志記者采訪時(shí)表示：現(xiàn)在的中國(guó)官場(chǎng)存在雙重結(jié)構(gòu)，一方面強(qiáng)調(diào)黨的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)。正式的規(guī)則是為人民服務(wù)的，趨向崇高價(jià)值和崇高理念，這個(gè)是主流。但是，另一方面在現(xiàn)實(shí)生活中，“潛規(guī)則”也在起作用。

其實(shí)，竹教授還是在很“謙虛”地說(shuō)權(quán)力潛規(guī)則于當(dāng)前社會(huì)中的存在問題，事實(shí)上，權(quán)力潛規(guī)則已是相當(dāng)盛行。曾經(jīng)掛職擔(dān)任湖南省臨湘市副市長(zhǎng)的姜宗福，離職后曝官場(chǎng)中即使領(lǐng)導(dǎo)簽字也有潛規(guī)則：如果是橫著簽的，意思是“可以擱著不辦”；如果是豎著簽的，則要“一辦到底”；如果在“同意”后面是一個(gè)實(shí)心句號(hào)，說(shuō)明這件事必須“全心全意”辦成；如果點(diǎn)的是一個(gè)空心句號(hào)，百分之百辦不成，拿領(lǐng)導(dǎo)的話說(shuō)是“簽了字也是空的”。即使領(lǐng)導(dǎo)簽字中都可能存在潛規(guī)則，一個(gè)浩大復(fù)雜的官場(chǎng)中究竟會(huì)有多少潛規(guī)則，很難想象。

鑒于權(quán)力潛規(guī)則社會(huì)危害性之嚴(yán)重，及其在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)中的盛行情況，必須切實(shí)采取有效措施努力破解。而想要探尋到有效的破解之道，必須首先分析導(dǎo)致權(quán)力潛規(guī)則滋生和盛行的主要原因。

一、“人治”因素滋生和盛行權(quán)力潛規(guī)則

在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)中，導(dǎo)致權(quán)力潛規(guī)則滋生和盛行的原因很多。在物質(zhì)利益吸引，“人情關(guān)系道德”，“人治”因素等影響下，某些官員或是基于實(shí)用理性判斷，或是基于情感考慮，都可能主動(dòng)或是被動(dòng)地扭曲公權(quán)力的行使，變通和異化正式制度，“另搞一套”，人為制造潛規(guī)則。而公權(quán)力行使過程中的自由裁量空間、政府官員身份以及公權(quán)力行使制約不足的當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)等，又成為權(quán)力潛規(guī)則滋生和盛行的成功要件。

雖然權(quán)力潛規(guī)則的滋生和盛行受諸多因素影響，但是，“人治”因素不失為一大主要原因。因此，本文僅是論及“人治”因素對(duì)于權(quán)力潛規(guī)則的影響及相應(yīng)的破解之道。

應(yīng)該承認(rèn)，在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)中，仍然存在“人治”因素的影響。而“人治”因素的存在，勢(shì)必使得不僅政府官員對(duì)于權(quán)力邊緣者，而且級(jí)別較高、職位較為重要的官員，對(duì)于權(quán)力集團(tuán)中級(jí)別較低、職位較為次要的官員，具有“造福”和“傷害”的能力。

比如，曾經(jīng)掛職擔(dān)任湖南省臨湘市副市長(zhǎng)的姜宗福，因?yàn)樵诰W(wǎng)上實(shí)名發(fā)帖等原因，致使其所在的臨湘市委領(lǐng)導(dǎo)，竟然“主動(dòng)”到岳陽(yáng)市組織部“請(qǐng)求”讓他離開臨湘。而迫于上級(jí)壓力，他還不得不站出來(lái)解釋“這是本人的意愿”。臨湘市委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于姜宗福的“傷害”能力，可見一斑。

在這種某些官員可以不按照正式制度，而依其主觀意志和利益辦事環(huán)境中，不要說(shuō)是考慮福利分配、政績(jī)考評(píng)、升遷仕途等，有時(shí)可能僅是為了確保自己不受傷害地生存，部分“下級(jí)”官員通常可能會(huì)努力迎合“上級(jí)”的喜好，以換取他們的“關(guān)照”。在這種環(huán)境中，如果級(jí)別較高、職位較為重要的“上級(jí)”發(fā)出“邀請(qǐng)”，“下級(jí)”由于很難抵御壓力，必將迎合或是無(wú)奈地順從潛規(guī)則。

當(dāng)然，并不是所有的“下級(jí)”，都會(huì)迎合或是屈膝投降于“上級(jí)”的潛規(guī)則邀請(qǐng)。如上文所述的姜宗福。但是，因受“人治”因素影響而潛規(guī)則化的政府官員，并不少見。因?yàn)樗麄冞€不想如同姜宗福般被排擠出權(quán)力集團(tuán)。畢竟只要身在權(quán)力集團(tuán)中，既可以享受“上級(jí)”甚至“同級(jí)”的“造福”，還可以擁有“傷害”或是“造福”他人的能力，因此就可以獲得超越正式制度的體制外收益。

某些政府官員，既可能因?yàn)椤吧霞?jí)”的“造福”和“傷害”能力，必須努力迎合或是無(wú)奈地順從潛規(guī)則，同時(shí)，對(duì)于與其平級(jí)的同僚，甚至是某些“下級(jí)”的潛規(guī)則“請(qǐng)求”，有些時(shí)候一般也不能拒絕。因?yàn)椤叭酥巍币蛩赜绊懴碌墓珯?quán)力，是可以互通、交換和共同分享的。如果你幫我一個(gè)忙，我自會(huì)投桃報(bào)李；相反，若被拒絕，有求于我時(shí)，立即還以顏色。與其兩敗俱傷，不如互相賣個(gè)面子，大家雙贏。大家彼此間的利益，緊密相連。在利益相關(guān)網(wǎng)中，每一主體都應(yīng)承擔(dān)自己的責(zé)任和義務(wù)。而且，“官場(chǎng)宦游，誰(shuí)知道明天誰(shuí)富誰(shuí)貴？”培植“關(guān)系”本來(lái)就是應(yīng)該的投資，不得罪人更是必要的保險(xiǎn)。

總之，傳統(tǒng)社會(huì)小生產(chǎn)狀態(tài)下那種權(quán)力經(jīng)濟(jì)與集權(quán)政治封建殘余的遺留影響，正是某些政府官員扭曲公權(quán)力的行使，變通和異化正式制度，“另搞一套”制造潛規(guī)則的一大主要原因。中國(guó)當(dāng)前社會(huì)中權(quán)力潛規(guī)則的滋生和盛行，很大程度上是“人治”因素在新時(shí)代留下的后遺癥。

既然“人治”因素是導(dǎo)致權(quán)力潛規(guī)則滋生和盛行的一大主要原因，就必須針對(duì)這一方面原因采取有效措施，尋求破解之道。下文中筆者擬就這一問題，做進(jìn)一步的探討。

二、設(shè)定剛性用人標(biāo)準(zhǔn)破解權(quán)力潛規(guī)則

筆者認(rèn)為，建立科學(xué)的用人制度，尤其是設(shè)定用人方面的剛性標(biāo)準(zhǔn)，是削減“人治”因素影響，有效破解權(quán)力潛規(guī)則的關(guān)鍵。科學(xué)的用人制度，既應(yīng)該包括政府官員的初始任用考核等方面內(nèi)容，也應(yīng)該包括現(xiàn)有政府官員的升遷、降職等方面調(diào)整。而無(wú)論是初始任用，還是升遷、降職等方面調(diào)整，都應(yīng)該設(shè)定剛性的認(rèn)定和考核標(biāo)準(zhǔn)。

剛性標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定并且嚴(yán)格執(zhí)行，一方面，可以有效減少和避免在人事調(diào)整過程中，可能出現(xiàn)的某位或是某些領(lǐng)導(dǎo)干部說(shuō)了算，買官賣官等權(quán)力潛規(guī)則行為，從而遏制權(quán)力的惡化趨勢(shì)；另一方面，能夠消除和避免某些官員基于“人治”因素中潛在收益和風(fēng)險(xiǎn)的考慮，主動(dòng)順從或是被動(dòng)地屈服于“上級(jí)”設(shè)定的潛規(guī)則。如此必將能夠從源頭上“清潔”政府官員隊(duì)伍，保證高素質(zhì)的優(yōu)秀人才進(jìn)入權(quán)力集團(tuán)。而在源頭上確保官員隊(duì)伍的純潔性，無(wú)異于在源頭上扼殺了公權(quán)力被扭曲的未來(lái)可能。

令人高興的是，首先，最近以來(lái)，中央高層已經(jīng)表示了建立科學(xué)用人制度，堅(jiān)決遏制和破除權(quán)力潛規(guī)則的決心。如中共中央政治局委員、中央組織部部長(zhǎng)李源潮曾經(jīng)表示，要用三五年時(shí)間，解決用人制度方面的腐敗之風(fēng)，堅(jiān)決遏制買官賣官現(xiàn)象。其次，近年來(lái)，在用人制度方面，部分地方政府已經(jīng)采取了改革措施。如在選用提名、差額競(jìng)選、拓寬上升通道等層面紛紛推出新舉措，進(jìn)行大膽探索與改革，以增強(qiáng)選人用人的公正性、科學(xué)性，加快推進(jìn)科學(xué)用人制度的建立。

雖然近年來(lái)無(wú)論是中央還是地方政府，在用人制度方面做了很多的探索和改革，但是，用人制度中剛性標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定并且嚴(yán)格執(zhí)行，似乎尚且不足。而剛性標(biāo)準(zhǔn)方面的缺欠，必然使得中國(guó)當(dāng)前的政府官員用人制度，不能稱其為“科學(xué)”。

縱觀世界各地的干部制度，雖然存在很多差異，但是仍然具有一個(gè)共同點(diǎn)，即設(shè)定剛性標(biāo)準(zhǔn)：一是資歷。資歷是一個(gè)人專業(yè)技術(shù)熟練程度的標(biāo)準(zhǔn)。比如在歐洲和日本，如果招聘處長(zhǎng)，最終成功應(yīng)聘的肯定是已經(jīng)工作八年，而非工作五年的。這個(gè)指標(biāo)若是公開的，大家一目了然，搞暗箱操作的機(jī)會(huì)必將減少。二是績(jī)效。現(xiàn)在的信息技術(shù)非常發(fā)達(dá)，各方面的成績(jī)幾乎都可以量化考核。所有候選人的績(jī)效分公示公開，績(jī)效分高的比低的優(yōu)先錄用或是提拔。既減少了“領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”情況，又使其他人心服口服，無(wú)任何微詞可言。

在中國(guó)，如果在用人制度方面，也能夠設(shè)定如資歷和績(jī)效等剛性標(biāo)準(zhǔn)，公示公開化所有候選人的指標(biāo)成績(jī)，一方面，“上級(jí)”自然就不敢也不能隨意胡來(lái)，“人治”因素的影響自然相應(yīng)減少甚至消除；另一方面，那些一心想要鉆營(yíng)之人也會(huì)沒有了市場(chǎng)。可想而知，如此必將是，買官賣官等不正之風(fēng)的遏制和減少，權(quán)力潛規(guī)則的有效破解和消除。

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