我國政府業(yè)績評價體系完善研究論文

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論文關(guān)鍵詞：業(yè)績評價公共管理公眾滿意度定量指標定性指標

論文摘要：政府業(yè)績評價是對政府在公共管理過程中投入、產(chǎn)出和最終結(jié)果所體現(xiàn)出來的業(yè)績進行評判，旨在提高政府效率，降低行政成本，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。目前我國政府業(yè)績評價存在著價值取向不合理、業(yè)績評價的指標缺乏全面科學(xué)性、評價指標權(quán)重設(shè)置不合理、業(yè)績評價主體單一化、實際評價結(jié)果偏離客觀現(xiàn)實等問題，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為出發(fā)點引領(lǐng)業(yè)績評價體系的構(gòu)建，根據(jù)政府職能科學(xué)構(gòu)建業(yè)績評價指標體系，實現(xiàn)由單一評價主體向多元評價主體的轉(zhuǎn)變，建立信息溝通機制，完善業(yè)績評價方法等方面加以完善。

政府業(yè)績評價是對政府在公共管理過程中投入、產(chǎn)出和最終結(jié)果所體現(xiàn)出來的業(yè)績進行評判，旨在提高政府效率、降低行政成本，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。其內(nèi)容包括兩個方面：（1）對政府行為結(jié)果的評價，即對政府根據(jù)社會發(fā)展需要和公眾需要提供的公共服務(wù)進行的質(zhì)與量的考核；（2）對政府與公眾關(guān)系的評價，即對政府行使公共權(quán)力的過程中形成的作為公共服務(wù)的供應(yīng)者與作為公眾服務(wù)消費者之間關(guān)系的評價。政府業(yè)績評價的作用體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）為考核政府職能的履行情況提供科學(xué)依據(jù)，促進政府工作的改進；（2）為考核政府行政服務(wù)效率，提高服務(wù)質(zhì)量提供參考依據(jù)，促進政府組織結(jié)構(gòu)的改善和管理系統(tǒng)的完善；（3）為評價政府與公眾關(guān)系，考核公眾滿意度提供具體的標準，引導(dǎo)政府行為不斷趨于合理；(4)為考核政府領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績提供科學(xué)的依據(jù)，促進領(lǐng)導(dǎo)干部在日常工作中進行科學(xué)決策、合理配置資源。

1政府業(yè)績評價體系的構(gòu)建

政府業(yè)績評價體系應(yīng)由評價目標、評價指標、評價方法、評價標準和評價主體等因素構(gòu)成，其內(nèi)在邏輯關(guān)系通過政府業(yè)績評價過程具體體現(xiàn)。業(yè)績評價過程表現(xiàn)為確立評價目標、設(shè)立評價指標體系、制定評價標準、選定評價方法、獲取評價信息、組織評價主體進行評價、反饋評價結(jié)果等一系列行為。政府業(yè)績評價的目標確定是實施評價工作的前提，是政府作為一個社會行為組織對其行為目標的基本價值判斷、確認和利益選擇，是政府工作的導(dǎo)向。由于政府的多元價值目標，決定了政府業(yè)績評價也存在多元價值標準。如美國政治學(xué)家阿爾蒙德認為政府業(yè)績評價的價值取向應(yīng)當包括政府能力、人民參政情況、經(jīng)濟增長和分配四個變量。西方公共管理學(xué)界流行“4E”價值體系，即經(jīng)濟、效率、效益和公平。傳統(tǒng)上，政府業(yè)績評價的維度應(yīng)包括政治、經(jīng)濟、社會、文化、法律等各個方面，業(yè)績評價的目標則是對政府在各個維度的行為提出具體要求。

政府業(yè)績評價的核心問題是業(yè)績指標的設(shè)立。指標體系的構(gòu)建作為政府業(yè)績評價工作的核心，受到了各國政府的廣泛關(guān)注，他們紛紛提煉出各自的指標體系，對政府工作的各個方面進行評估，為科學(xué)、合理地評價政府的工作業(yè)績，提高政府工作績效奠定了基礎(chǔ)。業(yè)績指標設(shè)立的科學(xué)與否，直接關(guān)系到政府業(yè)績評價的準確性和客觀性，應(yīng)做到與政府行為目標相適應(yīng)，易于為社會各界理解和認同，便于與其他同類型政府的比較分析。

政府業(yè)績評價標準的制定和方法的選擇是業(yè)績評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。業(yè)績評價標準是對政府業(yè)績進行客觀評價的標尺和依據(jù)，依據(jù)政府各個時期的工作重點和發(fā)展要求有所不同，是動態(tài)的、相對的、變化的，因此，政府業(yè)績評價應(yīng)建立一套能夠與業(yè)績評價多元目標對應(yīng)的業(yè)績評價標準。合理選定業(yè)績評價方法在政府業(yè)績評價中至關(guān)重要，如定量分析與定性分析相結(jié)合的方法、量表分析法、民意調(diào)查法、目標管理法等。

政府業(yè)績評價信息的獲取、主體的確立與評價結(jié)果的反饋。獲取政府業(yè)績評價信息應(yīng)做到全面、客觀、準確，信息質(zhì)量的高低直接關(guān)系到評價結(jié)論的科學(xué)性。獲取評價信息主要通過業(yè)績評價指標的分解落實、相關(guān)的信息采集和加工整理完成。政府業(yè)績評價主體就是直接或間接地參與業(yè)績評價過程的個人、團體或組織。政府業(yè)績評價可以有不同的主體，比如政府內(nèi)部上下級之間的評價、政府對自身的評價、人民代表大會的評價、社會獨立組織的評價等等，但最根本的是社會公眾的評價。評價結(jié)果的反饋則是將通過業(yè)績評價得出的評價值與標準值進行比較，得出評價結(jié)論，并將其報告給評價主體和政府，形成業(yè)績評價機制，強化公眾的監(jiān)督，促進政府行為的合理化和高效率。

2我國業(yè)績評價體系的現(xiàn)狀與完善

我國政府業(yè)績評價開展較晚，對業(yè)績評價的研究還處于起步階段，各級政府業(yè)績評價制度正處于日趨發(fā)展和不斷完善的探索性階段。長期以來，對政府業(yè)績的考核單純強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和GDP數(shù)額增長。2004年8月，由國家人事部、中國人事科學(xué)研究院桑助來領(lǐng)導(dǎo)的中國地方政府績效評估研究課題組提出了一套政府績效評價指標體系，該體系由3個一級指標、11個二級指標、33個三級指標組成，涉及經(jīng)濟、社會、人口與環(huán)境、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、國有資產(chǎn)管理、政府人力資源狀況、廉潔狀況及行政效率等方面引起了學(xué)界和實務(wù)界的廣泛關(guān)注。理論工作者也分別從不同的角度對政府業(yè)績評價進行理論探討，對我國政府業(yè)績評價實踐進行反思，并嘗試提出改進實踐的方案。但總體上講，當前國內(nèi)學(xué)術(shù)界和實踐界對政府績效評估指標業(yè)績評價體系的研究尚處于摸索階段，雖然取得了不少進展,但其中存在的問題仍是明顯的。

2.1我國政府業(yè)績評價體系存在的問題

相對于西方較為規(guī)范和成熟的評價體系，我國政府在評價制度的規(guī)范化以及評估主體、內(nèi)容、方法、標準的科學(xué)化方面尚不成熟，有待改進。具體問題如下：

（1）價值取向不合理

在我國具體的政府管理實踐中,業(yè)績評價是政府工作的“指揮棒”，指引著政府工作的方向，各級地方政府均按照上級政府制定的績效考核指標來安排本地的工作重點和發(fā)展重心，上級政府的業(yè)績導(dǎo)向決定著下一級政府的具體工作方向，是下級政府開展工作時必須遵循的行為準則。由于長期以來單純強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和GDP數(shù)額增長，導(dǎo)致一些地方政府及其管理者，不考慮社會效益，刻意制造政績工程，不利于國民經(jīng)濟的全面發(fā)展。

（2）指標缺乏全面科學(xué)性

當前，我國各級政府的績效評估活動多處于一種自發(fā)的狀態(tài)，沒有建立全面科學(xué)的評估指標體系，片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟指標等同于政府業(yè)績評價指標。地方政府往往主要根據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)的意志出臺指標，導(dǎo)致各地的評估內(nèi)容、評估方法、評估標準及評估重點千差萬別。這種地方政府各自為政的狀況，往往導(dǎo)致評估結(jié)果缺乏可比性，中央和上級無法根據(jù)各地的評估結(jié)果綜合分析其發(fā)展狀況及存在的差異，各地之間也難以進行經(jīng)驗交流。由于評估指標缺乏科學(xué)性，評估內(nèi)容存在片面性甚至誤導(dǎo)性，沒有真正起到引導(dǎo)政府工作向科學(xué)化、理性化方向發(fā)展的作用。

（3）評價主體單一化

在一般情況下，我國政府業(yè)績評價的主體多為上級行政機關(guān)，社會公眾還沒有真正成為評估主體。地方政府業(yè)績評價指標體系均由政府自身來設(shè)計，由上一級政府為下一級政府制定業(yè)績指標，并根據(jù)業(yè)績評價指標的執(zhí)行情況對下一級政府進行業(yè)績評價。這種單一主體的考核機制導(dǎo)致下級缺乏有效的參與途徑，只能被動地按照上級決定的評估重點和評估標準來安排自身的工作，不能有效地調(diào)動其積極性和主動性。由于存在信息不對稱，容易出現(xiàn)主觀臆斷的情況，有時領(lǐng)導(dǎo)者的個人意志就決定了結(jié)果，缺少社會公眾評價和監(jiān)督，缺乏透明度與公開性，從而使政府公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力運用上失去群眾監(jiān)督，由此產(chǎn)生嚴重的腐敗現(xiàn)象，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。（4）評價結(jié)果缺乏真實性

我國地方政府過于依賴定量標準，忽視了更重要的公眾滿意度等定性指標，加之業(yè)績評價結(jié)果與地方政府領(lǐng)導(dǎo)個人仕途之間的緊密聯(lián)系，導(dǎo)致了大量的“數(shù)字政績”和“政績工程”現(xiàn)象。一方面，地方政府受到上級政府下達任務(wù)的壓力，在無法完成指標任務(wù)的狀況下虛報政績；或者是地方官員為了個人利益的最大化，追求個人權(quán)力的擴張、職位的升遷、或者僅僅是良好的聲譽而故意夸大政績，在數(shù)字上做手腳。另一方面，現(xiàn)有自上而下的評估機制本身存在缺陷，用于評估的數(shù)據(jù)是由各級政府層層上報的，造成了自己匯報自己成績的狀況，不可避免地會出現(xiàn)夸大其詞的現(xiàn)象，導(dǎo)致了地方政府業(yè)績評價數(shù)據(jù)缺乏真實性，所含水分過大，嚴重違背了客觀實在性的本質(zhì)要求。

2.2我國政府業(yè)績評價體系的完善與改進

科學(xué)合理的業(yè)績評價體系是進一步推進我國政府業(yè)績評價實踐、并逐步趨向科學(xué)化的關(guān)鍵所在，它決定著整個政府業(yè)績評價工作的成敗。針對我國目前業(yè)績評價實踐存在的問題，可從如下方面加以完善：

（1）以科學(xué)發(fā)展觀為出發(fā)點引領(lǐng)業(yè)績評價體系的構(gòu)建全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的基本主線。科學(xué)發(fā)展觀是經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展、社會發(fā)展與人的全面發(fā)展的統(tǒng)一，是經(jīng)濟社會與人口、資源、環(huán)境的統(tǒng)一。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立科學(xué)的政府業(yè)績評價指標體系，應(yīng)該體現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域平衡發(fā)展、經(jīng)濟社會共同發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展，國內(nèi)發(fā)展和對外開放統(tǒng)籌的指導(dǎo)原則。科學(xué)發(fā)展觀背景下的政府業(yè)績評價，既看經(jīng)濟指標，又看社會指標、人文指標、環(huán)境指標，評價的側(cè)重點也應(yīng)從早期追求投入產(chǎn)出比率的最大化即經(jīng)濟和效率指標，逐步轉(zhuǎn)向效益、公眾滿意以及對社會公平的追求等服務(wù)質(zhì)量指標。

（2）根據(jù)政府職能科學(xué)構(gòu)建業(yè)績評價指標體系對政府業(yè)績的評價實際上就是對政府職能實現(xiàn)程度的衡量，政府的基本職能是政府存在的意義和價值所在，因此，政府職能是政府業(yè)績評價指標選取的主要依據(jù)。政府的基本職能有政治職能、經(jīng)濟職能和社會職能三大類，且不同國家、不同地區(qū)政府因政府職能的側(cè)重點不同會導(dǎo)致業(yè)績考核的重點、評價的標準不同。我國業(yè)績評價指標總體上可從三個方面進行構(gòu)建：一是經(jīng)濟發(fā)展指標，包括GDP總量及增長率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)率、就業(yè)率等；二是社會發(fā)展指標，包括人民生活質(zhì)量、科技進步、教育發(fā)展、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護等；三是公眾滿意度指標，包括社會公共安全程度、應(yīng)對公共危機和突發(fā)事件的能力、社會利益分配的公平程度等。由于不同地區(qū)、不同層級、不同部門、不同崗位的具體職能和具體工作內(nèi)容、提供的公共服務(wù)種類和管理的公共事務(wù)性質(zhì)都不盡相同，這就必然要求業(yè)績評價既要有反應(yīng)共性的評估指標，又要根據(jù)職能、職責的不同，因地制宜設(shè)計出最能測量各級次政府工作成果的差異性指標。此外，指標設(shè)定要考慮環(huán)境變量因素，與時俱進，根據(jù)不同歷史發(fā)展階段和特定時空條件不斷修訂和完善。

（3）實現(xiàn)由單一評價主體向多元評價主體的轉(zhuǎn)變政府業(yè)績評價的根本標準，是社會及公眾對政府業(yè)績的滿意程度。政府業(yè)績評價如果離開了社會公眾的參與，尤如無本之木。對政府業(yè)績評價，可借鑒企業(yè)管理中的360度全方位評估技術(shù)，建立360度多元主體評價機制。應(yīng)改變過去只注重上級部門評估的現(xiàn)狀，將上級部門、同級機關(guān)、下屬部門、外部專業(yè)機構(gòu)等方方面面的“顧客群體”均納入政府業(yè)績評價主體，構(gòu)成復(fù)合多元的業(yè)績評估主體，尤其是要社會公眾的評價放在更為重要的位置，以保證業(yè)績評價過程的公正性、結(jié)果的全面性和準確性，真正體現(xiàn)服務(wù)型政府的精神，體現(xiàn)公共責任的理念。

（4）建立信息溝通機制，完善業(yè)績評價方法信息資料是影響績效業(yè)績評價的重要因素，收集信息資料的關(guān)鍵是在政府部門之間、政府部門與公眾之間建立起一種廣泛的信息溝通機制。借助大眾傳播媒介、辦公室自動化、管理信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化手段，提高收集、處理信息的能力，和實現(xiàn)資源共享，暢通公眾表達渠道，解決信息不對稱的問題，提高政府部門對公需求的回應(yīng)力。業(yè)績評價方法的完善，應(yīng)做到定性分析與定量分析相結(jié)合，將政府業(yè)績評價具體到人，量化到分，注重執(zhí)行過程評估、案例研究、實驗設(shè)計，引入平衡計分卡、標桿管理法等先進管理方法，注重公布業(yè)績評價結(jié)果，確保政府業(yè)績評價的結(jié)果真實和反饋有效。

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