失地農民問題研究論文

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摘要：

從制度變遷的角度進行分析，可以發現，改革開放之后，由于相關制度供給與消費的不協調，我國的失地農民現象日益“問題化”，成為一個嚴重的社會問題，解決方略需要從制度主義的視角進行審視，并進行制度理念與具體制度的變革。

關鍵詞：制度；失地農民；社會問題

在改革開放之前，我國長期實行控制城市人口規模與分散化經營城市的城市化政策，它限制了人口的流動，注定了失地農民這一人群的稀少性。而在20世紀80年代之后，失地農民卻日益成為無法忽視的嚴重的社會問題。本文試從制度供給與消費的視角對失地農民的成因進行制度分析，揭示其中的制度變遷的邏輯，并對其中的對策體系進行簡要的探討。

一、失地農民成為社會問題

改革開放以后，中國經濟在發展的進程中先后出現了三輪圈地熱：在1986年，中國的經濟改革在城市內部日益拓展，這使得城郊地區出現了第一輪圈地熱。當時的混亂占地在法律上的表現就是產生了土地管理立法的需要，隨后導致第一部《土地管理法》的出臺。1992年鄧小平同志南巡講話之后，形成了第二輪圈地熱，隨后政府開始強制性取消土地開發政策。2000年開始，中國出現了第三次圈地熱。這次圈地在占地規模與延續時間等方面均大大超過了前兩輪。據國務院五部委查驗，截至2004年6月17日，全國30個省市區（內蒙古外）共清理出各類開發區6741個，規劃用地3.75萬平方公里，這一數字比現有城鎮用地面積總和還要大。同時交通建設也大量占用耕地，2003年全國高速公路建成里程累計為2.51萬公里，比1998年就增加了19倍。[1]此外，城市的形象工程和政績工程也大量占地：超寬馬路、超大廣場、物流園區、高爾夫球場等等，農民的大量土地被征占。

作為上述幾輪圈地熱的最主要后果之一，失地農民現象的“問題化”色彩日益明顯。但是，對于失地農民、地方政府和中央決策層而言，失地農民問題的具體表現是迥然不同的。

（一）失地農民層面

第一，失地農民的收入不增反減。這主要表現為失地農民一方面收入無門，另一方面支出無底，支出項目在增加。對兼業的失地農戶而言，土地雖然已經不是收入大規模增加的源泉，但它依然是具有最低保障性質的“保險田”、“保命田”。而純農業戶對土地依賴程度更高，他們失地后的再就業機會嚴重不足。譬如，2003年，國家統計局農調總隊在全國28個省市自治區，就人均0.3畝以下的失地農民進行調查，共計調查2942戶，結果發現，43%的被調查失地農民完全失地土地，有46%的農戶的經濟收入水平下降。[2]與此相呼應，勞動與社會保障部在《被征地農民社會保障綜合調研報告》（內部稿）中也認為，耕地被征用后，絕大部分地區的農民的人均生活費開支普遍增長了三成左右。

第二，失地農民就業能力弱。一方面，由于農民的文化素質和勞動技能普遍不高，因而參與市場競爭能力差，對市場的應變能力有限；另一方面，失地農民多處于集體經濟和“瓦片經濟”較發達的城鄉結合部，再就業意愿也不強，而用人單位聘用成本卻偏高。此外，由于失地農民不同于農民工，他們是被迫式的城市化與市民化，沒有選擇余地，因此自身沒有心理與物質上的充分準備，這種整體性的全民式城市化，使許多根本不愿離開土地的農民面對高度緊張的城鄉就業市場。因此，失地農民的轉業與再就業能力從總體上看是很弱的。譬如，有關實地調查就顯示，河北遷安、高碑店的失地農戶80%以上就業都很困難[3]。

第三，現行的征地補償標準偏低，而社會保障等相關配套措施未落實。現行的征地安置方式單一，主要是一次性的貨幣安置。而且由于農村土地歸集體所有，土地征用后的收入大部分歸中央政府、地方政府和村級組織所有，農民所獲無幾。譬如，河北定州在2005年6月就因為發生征地流血事件而產生國際影響，我們在此事件前對該市的11個村進行了抽樣問卷調查和個案訪談，結果表明，被征地農民所得的補償僅僅是：青苗補助費為前三年平均產量的2倍，土地補償費經各級政府以合法的稅收和不合法的截留的方式扣留后，到農民手中已經只是象征性的所得。而更值得注意的是，在農民失去土地后，按照其職業類型來說，已經不屬于農民的范疇，但城市因為自身的財力不足而將之拒于失業保險、最低生活保障、養老與醫療保險等制度體系之外。除了在較發達的部分沿海城市外，這類配套措施幾乎就沒有到位的。

（二）地方政府層面

第一，上訪問題。“生活還得繼續”的失地農民對于自己耕種的土地被征用后，自己所得無幾而集體與地方政府、開發商等卻大發其財，深感困惑。尤其是在城郊結合部，城鄉差距反差大，心理反差更大，而不幸的是城郊農民的法制與權利意識也更強，征地過程中的矛盾問題更容易顯性化地表現出來，其表達途徑的集中形式就是上訪。其中，非制度性的上訪如越級上訪、集體上訪、暴力上訪已經成為地方政府的致命心病。據統計，2002年上半年，國土資源部接受群眾反映征地糾紛、違法占地的問題，就已占信訪接待部門受理總量的73%；其中40%的上訪者訴說征地糾紛問題，這里面又有87%反映的是征地補償安置問題。[4]上訪使失地農民開始被列出地方政府的重大“問題”議程之一。

第二，安置問題。我國現行的土地管理法規定：征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6-10倍,安置費為4-6倍。而根據國務院發展研究中心農村部的調查，1987-2001年，全國非農建設用地為159.64萬hm2耕地，至少有3400萬農民因征地失去或減少了土地。按現有的經濟發展速度計算，2000-2030年間將總計需占用耕地363.3萬hm2以上，如果按城郊農民人均一畝地推算，每年大概又會新產生300萬左右的失地土地的農民，屆時失地和部分失地農民將達到8000萬至1億。如何安置這一龐大的人群，如何使他們的就業、住房與保障問題得以較好地解決，成為對地方政府執政績效的重要挑戰。

（三）中央決策層面

第一，失地農民問題解決的指導思想確立。為了給失地農民的征地和市民化提供一個政策的指導思想，黨的十六大提出一個新思路：按照統籌城鄉社會經濟發展來解決“三農”問題。創造條件，讓更多農民離開土地，從而在城市化與工業化的牽引下完成人口與資源的優化配置。在這個思路的統領下，黨的十六屆三中全會具體提出了在發展中“保障農民權益、控制占地規模”的原則。

第二，具體國家政策之中的體現。為了規范土地征用市場，1999年的《土地管理法》明確規定，2年不開發的逾期無償收回。在黨的十六屆三中全會之后不久，國務院就發出通知，要求各地各部門進一步加大治理整頓土地市場秩序的力度，切實解決農民失地失業的問題。2004年2月9日，中共中央、國務院1號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》出臺，其中明確規定，征對征地過程中補償費過低的現狀，一定要完善土地征用程序與補償機制，提高補償標準，改進分配方法。為此國土部曾要求在2004年8月31號之前清理逾期不開發土地，這就是所謂的831大限。2005年5月11日，七部委意見中，再次出現相關的意見與措施。

第三，對失地農民問題的關注成為國民經濟與社會發展規劃的重要內容，正式成為國家的大政方針。其表現是，在2005年10月11日，黨的十六屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，其中明確規定：“堅持最嚴格的耕地保護制度，加快征地制度改革，健全對被征地農民的合理補償機制。”

二、失地農民問題形成與延續的制度邏輯

我們可以從很多面向出發，分析失地農民問題的形成與延續機制。而從制度視角出發是其中一個重要的選擇。從制度主義的視角來看，在經濟發展中，制度是一個內生的變量，它與技術、勞力、資本等一起左右著經濟的發展狀況；而在技術條件不變的情況下，制度的創新可以單獨對經濟的發展起到重要作用。譬如，林毅夫認為，改革之前，中國的制度本身對農業發展的貢獻甚至要大于技術等其他經濟發展的變量；著名經濟學家諾思也認為，在轉型時期普遍存在兩個問題，一是制度供給不足或稱為制度資源短缺；另一個是制度依賴，擺脫不了舊制度的影響。[5]因此，如果從制度視角切入，可以發現，制度供給的滯后或超前、制度消費的情況等都直接或間接地影響著失地農民現象在目前的“問題化”。在這其中，制度發揮作用具有其自身的邏輯：現行的城鎮發展規劃制度是失地農民問題形成的外部環境，它使城鎮的擴張與拆遷、改造合法化；而土地制度供給的滯后，使征地過程中相關制度缺位，存在著由無效規范調節或沒有規范調節的領域，它使失地農民處于無話語權的地位，無法對征地中的不合理行為進行制衡；中央與地方分稅、分擔財政的財政制度，直接使財政緊張的地方政府利用土地制度的缺陷，以地生財，解決財政短缺問題；而具體的失地農民補償制度的供給不足，使失地農民的補償、安置與就業、保障等方面出現一系列的制度需求與供給的矛盾，從而最終形成一個急需關注的嚴重的社會問題。

（一）人口城鎮化制度是農民失地的宏觀背景

人口的城鎮化必然導致城市對郊區的蠶食和城市規模“攤大餅”式的外延性擴張。2000年人口普查時，我國人口城鎮化率為36.09%，近五年來，全國每年的城鎮化率的增長都在1個百分點以上，這意味著，在這五年內每年都有1000多萬的人口實現城鎮化，其中占大多數的就是失地農民。由于目前我國執行的是鼓勵大中小城市協調發展，重點發展有條件的小城鎮與建制鎮的城鎮發展制度，這就要求把我國目前的人口城鎮化率從40%這一較低的水平在短期內迅速提高，相關的制度設置如戶籍制度、就業制度等紛紛為城市擴張和農民進城提供制度保障。因而，在“加快城市化步伐”、“辦工業園區”、建新技術“開發區”、“建大學城”、“市政建設”等名義下，地方政府必將會繼續加大城郊土地的圈占力度，用各種名義將城郊農民的土地轉變為國有。

（二）土地制度是失地農民喪失話語權的制度淵源

第一，從土地歸屬制度來看，我國現行的土地制度不完善，耕地產權不明晰，農民對土地沒有財產權。我國現行與土地有關的《憲法》、《農業法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委員會組織法》這5部法律，均明確規定農村土地歸農村集體所有。而農村集體土地所有制度存在著財產權主體不明確、財產權主體立法沖突和集體所有權權能缺位的制度弊端。由于農民沒有最終的土地所有權，所謂的“集體所有”其實就是一種“所有者缺位”。在政府的強制下，在開發商等利用信息的不對稱進行“誘騙”下，“集體”只是“任人宰割的烏合之眾”。農民作為個體沒有話語手段、也沒有積極性來與強大的政府和開發商進行博弈。

第二，從土地流轉制度來看，現行的土地流轉制度與政策誘導地方政府“以地生財”。我們國家對土地實行用途管制，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村土地并給予補償。一些地方政府把“公共利益”進一步放大，實施城市、集鎮規劃、舊村改造等等都成為征用農民土地的理由。而在實際操作層面上，土地用途的變更更是產生了可觀的溢價，極大地誘發了各地的圈地沖動，很多被征用的土地變成了商業開發，被政府征用的土地常常進行這樣的運作：直接放在二級市場上套現，用土地使用權或收益權抵押向銀行貸款，以土地換取民間對政府工程的投資。在這其中，農民甚至村級正式組織對于與征地相關的法律制度、征地的用途、征地方給予的實際補償額、補償費用的分配、安置與善后事宜等問題，都是處于信息不足的境地，在此基礎上，他們即使有名義上的話語權也無法做出準確的判斷，從而無法維護自己的切身利益。

（三）財政分立制度是地方政府盲目征地的主要制度誘導

1994年實行中央與地方財政分立制度之后，較好的稅收都收歸國稅，縣級與鄉鎮政府存在財政預算資金遠遠不能滿足政府正常運作需要的資金缺口。到2003年中央與地方分權的制度進一步規定，把其中幾個主要稅種的上交比例進一步上調。對上級政府無可奈何的地方政府有的成為吃飯財政，有的甚至成為要飯財政。但它們既要保證必要的財政支出，又要搞政績工程、形象工程，還要招商引資，因而只能下沉，在最古老的財富即土地上打主意。

根據《土地管理法》的規定，我國土地是屬地管理，實行五級審批制，國有土地的產權由國務院代表國家行使，五級政府都有自己的權限審批土地，實際的土地收益都交給當地政府。因而，財政包干制度、分稅制度等所引發的彌補財政虧空成為各級地方政府大量圈占土地的主要動力。低價征地，高價出讓，是不少地方創造政績、增加財政收入、改善部門福利的捷徑，有些地方政府把土地收入作為“第二財政”，一些市、縣、區“經營土地”出讓金收入已經占到財政收入的40%甚至60%。據國土資源部門統計，2002年上半年，全國累計收取土地出讓金就達到6000億元。[6]2005年，中央政府新近規定，補償費與安置費的總和可以超出法定的30倍，不足部分可由出讓金來補足。實際上，地方政府的土地出讓金早就已經用于補足諸如養老、醫療保險之類的空缺或者挪作他用了。

（四）征地補償制度是失地農民成為弱勢群體的制度性緣由

第一，征地補償制度供給滯后。我國征地補償制度規定的補償標準前3年被征地塊的年均產值，而農產品價格卻持續低迷，按法定標準算出來的補償標準偏低，甚至一些地方連低廉的法定補償款也難以及時兌現。沿海某發達省份的補償標準是目前全國最高的，從1998年以來，該省各類征地給村里的補償費平均每畝12164元，安置補助費每人2377元，但經過村集體留存，農戶家庭最后得到的所有土地征用費總額（包括附著及其實施補償費）人均只有一畝地8828元。[7]一些經濟欠發達的地方的補償更為低廉。中央電視臺焦點訪談的記者今年在西部地區發現，各地區的補償平均只有幾百元，給予補償最低的地區，每畝地竟然只給了農民8毛錢！因此，僅以貨幣的形式一次性補償的現行制度，無法使制度的消費者即失地農民得以維持生計。

第二，征地補償分配制度缺位。目前，關于征地補償如何分配，還沒有一個統一的、合理的制度性說明。目前的具體分配表現在以下4個層次：（1）中央政府與地方政府共同參與補償分配。法律規定，征地補償費需要按一定比例交納各種稅費，其中主要有新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、農業重點開發建設基金、征地管理費、耕地占用稅、圍墾造地專項資金，等等。其中土地出讓金為國土資源部征收，30％上繳中央財政，70％留給地方政府，其他各項費稅由省級相關的主管部門征收。（2）鄉鎮政府獨立參與征地補償分配。鄉鎮政府是政府的基層組織，并非農村土地的所有者，但在農村征地補償分配中，卻依據“三級所有，三級分配”的原則，截留了大約5%～8%的征地補償費。（3）村集體與農民個體之間的分配比例混亂。在河北定州的調查表明，有的村將征地補償費100%留村集體或全部分給農民，也有的村實行七三分成、三七分成或二八分成。部分村由于決策失誤、干部惡意貪污、挪用、侵吞，大量的征地補償費不知去向。（4）失地農民之間分配混亂。大部分村按農業戶口和農齡分配；有的村在綜合考慮農業戶口、農齡、口糧、田畝面積等因素后分配；有的村將勞動力安置補償費也在綜合考慮人頭平均分配。由于各村的分配方式沒有統一的標準，導致被征地的基層政府與村（居）委會、農民與政府、村干部與普通農民之間矛盾突出，有的地方甚至到了“土地一動，農民就鬧”的嚴重程度。

三、失地農民問題解決的制度創新

在新制度主義的視野中，制度變遷決定社會演進的方式，制度是“理解歷史的關鍵”。[8]。從這個角度來看，解決失地農民問題，既需要突破諾思所謂的“象征性遺產”的障礙，進行制度理念的創新與建設，也需要在具體的制度規范上進行建設。

（一）制度理念建設

第一，制度創新的契約理念。契約要求意思自治，只有自己才是自身利益的最佳判斷者和表達者。但是，在目前的征地過程中，一方面，國家的過分強大與農民的過分弱小，使國家擁有針對失地農民的主導話語，契約內容在某種程度上幾乎由國家單方決定；另一方面，失地農民沒有自己的組織，集體談判力量缺乏，征地過程中只有知情權，沒有決定權，這使得他們的利益表達無法進入國家的視野。因此，在失地農民問題的制度創新中，應該樹立真正的契約理念，而契約理念的樹立要求與失地農民相關的代議制度的健全，要求讓失地農民取得相關的話語權利。

第二，制度創新的公正理念。公正是指付出與獲得之間的一種平衡狀態。據統計，在改革開放之前，國家通過“剪刀差”的形式，使農民為城市的發展提供了約2萬億元的積累；而自改革開放以來，通過征地—轉讓過程，政府又從農民身上拿走了大約2萬億元。[9]在目前征用農民土地的過程中，已經形成了政府經營土地獲取財政收入、開發商以征地作抵押獲取貸款、鄉鎮官員從中截留的三方利益分配格局，而農民卻沒有享受到以占用農民土地為代價的工業化釋放出來的巨大效益。這是一種付出與收益之間的不均衡狀態，是與和諧社會建設背道而馳的不公正的現實。因而，在制定失地農民的應對策略時，應堅持公平征地、合理補償的原則，全面補償失地農民的損失，使其損益達到平衡狀態。

第三，制度創新的“可持續生計”理念。失地農民的應對制度與政策目標必須以“可持續生計”（sustainablelivelihoods）為指導，即考慮失地農民問題時，要把農民的短期生存質量與長期發展目標結合起來，使農民不僅得到充分的短期補償，還具有長期持續發展的能力。這種能力的獲得，不僅可以防止失地農民在市民化的過程中陷于社會排斥與社會“脫離”的境地，而且可以增強那些失去權能的失地農民的再發展能力。

第四，制度創新的可操作性理念。任何制度創新無論其完善性如何，沒有現實的可操作性都是空談。因為從制度主義的角度來說，社會轉型有自己的“路徑依賴”（PathDependence），離不開自己的歷史，制度變遷“絕大部分是漸進的、并且是路徑依賴的。”[10]，因而不可能現實，一蹴而就。

（二）制度體系建設

第一，“輸血”制度創新。從結構功能主義角度來看，“輸血”制度是一種功能性制度，即這些制度可以彌補某一事物的功能性缺陷，但對該事物的結構性變革卻無能為力。這些制度可以以“輸血”的形式，在短期內對失地農民的經濟與社會生活、生產產生顯著影響。其中較為重要的制度安排有：（1）完善保障制度。包括對失地農民的失業保障、最低生活保障和養老保障制度的建立與完善，但是，由于財政資金短缺，目前只能按財力、自愿、地區性的原則，逐步開展。（2）財富分配與轉移制度變革。財政再分配是目前失地農民收益的主要渠道。在目前，農民工、農村貧困農民、城市底層群體等弱勢人群都需要財富的再分配，而經濟社會發展也需要較高的積累和較低的分配，因此用于失地農民的財政轉移不會太多。我們建議，改革財富轉移制度，發展第三部門，完善慈善組織的結構和功能，對初級分配與再次分配中的部分資金進行第三次分配，即由企業、個人進行捐贈以及鼓勵基金會、非贏利性組織、社會團體等參與救助，以慈善組織進行第三次分配，形成社會力量幫助失地農民的局面。

第二，“造血”制度創新。“造血”式制度是一種結構性制度，即這些制度可以對某一事物進行徹底的改造，從而對該事物的結構性變革產生巨大的推動力。其中的具體制度主要包括：（1）失地農民技能培訓制度。培訓制度是提高失地農民人力資本存量的重要手段。可以幫助失地農民根據自身的特長學習新的生活技能，從而減少對國家與他人的依賴性，獨立生存與發展。（2）就業拓展制度。應該完善城鄉統一的勞動力市場體系，大力發展勞動密集型產業，安排失地農民轉向非農產業。從而使失地農民獲得穩定的經濟收入。

參考文獻

[1]該數據公布于《人民日報》，2004—6—21

[2][3]毛峰：《政府該為失地農民做什么—2942戶失地農民的調查》，《調研世界》，2004（1）

[4]葛金田：《我國城市化進程中的失地農民問題》，《山東社會科學》，2004（8）

[5][10][美]諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，1994，p.126

[6][9]張啟良：《值得關注的城市化浪潮與失地農民現象》，《統計研究》，2005（1）

[7]朱東愷、施國慶：《城市建設征地和拆遷中的利益關系分析》，《小城鎮建設》，2004（3）

[8][美]諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，1994，p.3