我國戶籍制度研究論文

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一、當代戶籍制度的淵源與形成

中國戶籍制度可追溯至數千年前，當時的統治者為了征賦納稅、便于管理，就產生了保甲制的雛形。據《周禮》載：令五家為比，使之相保。既證明在周朝時“?！边@種戶籍單位已經出現。此后，“保”這一戶籍單位的范圍大小經常變化。《文獻通考》中有“畿內之民，十家為?！钡挠涊d。到了宋代,由于土地大量兼并，官場腐敗，君王昏庸，社會矛盾趨于尖銳。于是，從1069年開始，宋神宗任命王安石變法。其中的保甲法主要是為了控制地方百姓，加強地方武裝；內容為：鄉村民戶以十戶組成一保，五十戶為一大把保，十大保為一都保；有主戶中“物力最高”和“有才干心力者”，即最大的地主富戶充當保長、大保長和都副保正。保甲法頒布后，公元1071年先在宋之開封府境內各縣實施，而后在全國各地逐步推行?！端螘濉份d：1076年各路“義勇、保甲民兵多達718萬人，形成一個龐大的地主武裝。到宋仁宗時，隨著土地兼并的嚴重、平民百姓的人身限制也更為嚴重，甚至連生命的權利也沒有。如1190年南宋規定佃戶不能控告地主。自次，王安石正式創立的保甲制度在明、清兩代相傳，一直延續到民國時期。

本世紀三十年代初期，國民政府為了排除異己，實行，于1932年8月1日，在鄂、豫、皖三省頒布《各縣編查保甲戶口條例》規定：“保甲之編組，以戶為單位，戶設戶長，十戶為甲，甲設甲長，十甲為保，保設保長?！睂嵭懈鲬艋ハ啾O視的連坐法和各項強迫勞役辦法，以加強對平民百姓的控制。1934年保甲制在國民政府各省市推行。

綜上所述，保甲制這一戶籍制度，對于維護社會穩定有較大的作用；但是也對勞動力的自然流動有一定影響。盡管如此，在1949年以前，中國的人口流動還是相對比較自由的，特別是城鄉之間的人口流動并沒有什么障礙，流動成本也很小。

1949年以后，當代中國的戶籍制度先城市后鄉村逐步建立了起來。建國之初，為了肅清殘匪，維護社會治安，安定人民動蕩的心靈；公安部于1951年7月16日頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》。該條例共十二條，主要是對城市戶口進行管理，規定了對人口的出生、死亡、遷入、遷出、“社會變動（社會身份）”等進行管制的一套做法。1953年4月3日，為了準備各級人民代表大會的選舉，做好選民登記工作，同時也為了向政府提供準確的人口數字；政務院決定進行全國人口普查，并《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》和《全國人口調查登記辦法》。同時也相應地建立了簡單的戶口登記制度。這是城鄉分隔苗頭的開始。

1955年6月9日，國務院發出《關于建立經常戶口登記制度的指示》，戶口登記的統計時間定為每年一次。辦理戶口登記的機關，在城市、集鎮為“公安派出所”，在鄉和未設公安派出所的集鎮是“鄉鎮人民委員會”。公安派出所和鄉鎮應建立戶口薄和出生、死亡、遷入、遷出登記，對各項變動情況要隨時填入和注銷，對因離婚、分居、失蹤、收養、認領等原因引起的戶口變動及時進行管理。建立經常戶口登記制度的目的主要是為了便于掌握全國人口及其變動情況，為國家計劃經濟制度的實施提供可靠的準確的人口數據。1956年2月，國務院又發出指示，把內務部和各級民政部門管理的農村戶口登記、統計工作移交給各級公安機關。至此，全國城鄉戶籍管理機構得到了統一。

1956年6月，為了解決“農民盲流”、加強人口管理，召開了全國戶口工作會議。此后由于1958年1月9日頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》；該條例是為了限制所謂“農村盲流”進入城市，切實加強全國戶籍管理而頒布，并首次提出了“暫住人口”登記等分隔公民身份的內容；不過，在事實上還沒有公開地限制人口的自由流動。自次，從制度上，土箸人口與外來人口、城市人與鄉村人便有了一個事實上的身份等級。土箸人口可以不勞動而靠出租房產、地產等而坐享利潤，外來人不得不更辛苦的勞動，創造更多的價值才能象樣地生活。即使這樣，土箸人口等一部分享受優越條件的公民在同等條件的競爭中由于自己的不努力而落于下風時，竟然還認為外來人口阻礙了自己的發展、生存；從而使當地政府出臺更多的、更具體的歧視性政策！

《中華人民共和國戶口登記條例》規范了戶籍管理制度，是全國城鄉統一戶籍制度正式形成的標志。其背景是與當時的計劃經濟密切相關的，也擔負著配合對敵斗爭，提供人口資料，維護公民合法權益的任務，并在公民身份證明、社會治安維護等方面起著重要作用。條例頒布后，為了“超英趕美”，“運動”開始，并在全國開展制；實行吃飯不要錢、大煉鋼鐵等政策；極大地破壞和浪費了社會資源、生態環境。緊接著便是三年。之后，城市戶口的公民便有了各種配給等待遇，使戶口與社會待遇相掛鉤，直到今天仍然在一定范圍內存在。

戶籍制度在中國六、七十年代又有所發展：不但農村人流入城市受限，而且農業人口轉入非農業人口也十分困難。1964年，為解決國內經濟困難，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》草案，該草案比較集中地體現了處理戶口遷移的基本精神，不但沒有改變城鄉隔離的局面，相反，徹底地堵住了農村人口遷往城鎮的大門。自此，中國開始了長期實行城鎮戶口與農業戶口之間的法定隔離制度：農村人口一旦登記落戶，要想遷往城市，將受到層層阻撓；對城鄉人口的自由流動、區域人口的自由流動進行限制。時期，又出現了上山下鄉“運動”，城市“知識青年”強迫流入農村。

當代中國的戶籍制度，集中國歷史上戶口管制之大成，對社會發展深有影響：

一方面，它阻礙了社會的正常發展，是一項不合理、不公平、又有違憲法精神的制度。

另一方面，它在一定時期的主要領域內發揮了很大的作用，對社會安定有很大的貢獻。

二、戶籍制度一定時期內促進了經濟發展、社會進步

1949年中國新政府上臺后，中國外有強敵：敵對國家在經濟上對我國進行封鎖禁運，軍事上實行包圍、政治上不承認。內部還有國民黨勢力的搗亂破壞。更為嚴重的是經濟上財政虧空、物價上漲。在戶籍制度建立后，有效地配合了對敵斗爭、對公民的控制與管理，穩定了社會。戶籍制度建立后，社會持續好轉、犯罪現象減少。到前，各項社會指標均達一定水平，并不落后于“二戰”后的其它國家。

當代戶籍制度發展到六十年代，城市人口開始由公家統一供應商品糧、有很多優待措施；同時工業品價格實行與農業產品的不等價交換。國家以此來集中財力、發展國民工業、發展城市。兩個“五年計劃”的時間，便建立了一批遍布東北、華東、華南、華北、直至西南、西北的國家企業。當代中國戶籍制度配合計劃經濟體制，促進了國家經濟的復蘇，推薦了國家的工業化、民主化建設。

自六十年代中期開始，由于中國城市的人口問題、發展問題日益嚴重，給政府和其它納稅公民造成了沉重的負擔。為了解決問題，國家對國民經濟實行調整，減少城市人口、精減職工。到1963年6月，全國共精簡職工1887萬人，減少城鎮職工2600萬人。這就既減輕了國家的財政負擔，又緩和了糧食供應的緊張狀況，同時還為農業發展提供了原始的落后的大批勞動力。

時期，中國大陸陷入混亂局面，城市發展和城市人口問題更是迫在眉睫；為了暫時緩解這一問題，中國共產黨中央號召“紅衛兵”、“知識青年”上山下鄉；把城市問題轉入農村。當然，這樣一來，也給農村特別是偏遠荒地提供了一批簡單而原始的勞動力，毫無疑問地在一定程度上發展了國家農業，避免了因政治混亂而又產生一次的現象。同時，國家也適時改動戶籍制度，杜絕下鄉青年返城，以免給城市造成負擔。

之后，新政策出臺。雖然當代戶籍制度已經變得不適應市場經濟的需要，但也在許多方面發揮著重要作用。如公民的身份證明、社會治安維護等方面；特別是實行市場經濟以后，由于國際文化的影響，人性的突然張揚，引起了社會中一部分人的人性中的貪欲增大，犯罪現象有所增加。在這種輕快下，國家頒布了《中華人民共和國身份證管理條例》，以加強對公民的管理，減少和預防了犯罪現象，并且促成了世界公認的我過犯罪率低這一事實。

由于經濟、政治改革的深入，從八十年代起出現了農民大量涌入城市，特別是改革試點城市的所謂“民工潮”現象，迅速增加了城市人口，引起了一些正常的城市化過程中必然的問題。為了解決這些問題，國家對戶籍制度進行了發展，加強了對“農轉非”問題的控制，很有效地控制了大中城市的人口規模，解決和緩和了所謂“過度城市化”的問題。在短時間內、在表面上看來是解決了國家和社會的負擔。

三、當代戶籍制度在很多方面影響了經濟發展、社會進步

我們已經知道，當代中國戶籍制度的形成是建立在計劃經濟體制、建國初期的面臨崩潰的經濟局面和數千年的中國封建社會戶籍制度之上的；而且，其本身便顯示著一種既不合理又不公平、還有違憲法的現象。時至今日，在市場經濟體制和人性化的政治體制中，戶籍制度早已成為經濟發展和社會進步的障礙。

隨著社會發展和公民整體素質的提高，歧視性的當代中國戶籍制度引起了許多社會問題，在很多方面影響了社會發展。

1、戶籍制度造成了社會等級的存在，影響了社會公正。

建立在戶籍制度基礎上的城市糧油供給制度、城鄉兩種不同的醫療保健制度、物資配給制度等，不僅證明了戶口是管理上的“身份證明”,而且是與經濟和社會待遇相聯系的“社會身份”。戶籍制度與就業、教育、醫療、住房、福利、社會保障乃至部分商品供應等一系列待遇有著制度化的聯系。造成了而今普遍的人性歧視。土箸人口毫無理由地歧視外來人口，這種“現象”是中國歷代未曾有過的道德怪胎！

同是中華人民共和國公民，為什么天生就有不同的身份、不同的戶口，而且這種身份與個人努力無關?為什么農業戶口的公民、非當地戶口的公民就一定要享受這種毫無理由的歧視與剝削？為什么《中華人民共和國憲法》規定的基本人權對于長期生活在一個地方的外來人口就沒有任何法律作用？諸多問題聚集到一點，就是當代中國的戶籍制度既不公平也不合理，有違《中華人民共和國憲法》精神和具體法律條文；這就必然會引起許多社會問題、影響社會發展、文明進步。

2、封閉僵化的戶籍制度與市場經濟體制格格不入。

首先，市場經濟體制中的社會經濟生活及生活持續是建立在個體人的愿望、利益和選擇之上的，能充分體現大多數公民的意志；社會整體利益和運動趨向以尊重個體利益、承認個體的創造力、個體的生命為基礎的。市場經濟體制是社會發展、自由競爭的結果，在最大限度上體現了人道的方面。從而，能夠提高社會生產力、社會效率。當代戶籍制度正是對以上幾個方面的阻礙！

其次，市場經濟主要是通過價格體系發揮作用，引導資源的優化配置。人力資源也是這樣，與其它社會資源的流動方向一致，即向積累中心、增長中心、利潤中心和技術中心流動。據統計，1982年全國流動人口達2000萬人次；1987年增加到7000萬人次。進入二十世紀九十年代，流動人口的增長速度之快、數量之大，遠遠超過了人們的預料。北京、上海、廣州等大城市的日均流動人口都超過了100萬。這種流動，由于戶籍制度的限制，其成本之高，超過了一般的發達國家，造成了社會資源的無端耗費。例如，春節前廣州火車站，“成千上萬”的流動人口要等上幾天才能買到回程的車票，而且鐵路系統乘機漲價，大發民工財。這樣一來，怎能不使時間和金錢大量地白白耗費呢？

隨著我國經濟改革的深入，社會發展水平的提高，勞動力的遷徙和流動已成為國家經濟生活中的基本內容。流動所涉及到的不僅僅是民工，還包括大批的腦力勞動者，這些人每年都要往返回幾次家，更有大批的兩地分居夫婦，每年探親的費用更是花去不少。如果將這些費用統計出來，必將是一個巨大的數字。然而，這些問題還不是最主要的。據人民日報報道，2000底，北京高校畢業生就業指導中心和市科委人才中心聯合披露的消息讓人大吃一驚，在中關村地區的高新技術企業中，目前居然有10萬沒有戶口的大學生在打工。其實這早已是一個事實，大學生是中國公民，其它打工者也是中國公民，都具有憲法規定的基本權利與義務，但就因為戶籍制度的限制，這些人只有義務，沒有權利！打工者一樣要上繳個人所得稅，而不管他要付出多好房租、多少額外負擔；但是，打工者卻不能參加選舉，不能享受憲法規定的其它政治權利。事實上，外來人口的公民權利在很大程度上被不經任何形式的宣判而殘酷地抹殺了。

3、由戶籍制度所引起的農民問題是阻礙社會發展的主要因素之一。

中國的經濟發展從二十世紀八十年代以來，發展狀況的統計數字一直為世界矚目，經濟增長速度一直遙遙領先，然而，到二十世紀末年，具體是從1998年開始，出現了所謂“經濟過剩”的說法，這是中國經濟發展中的主要問題，要解決這一問題，必須根本解決當前的農村公民的國民待遇問題，解除戶籍制度所帶來的限制。

中國的農民自1949年中國新政府執政開始就一直在為國家的工業化默默地做著巨大的貢獻與犧牲，但卻從來沒有在國家工業化中得到直接或間接的就業、財富分配機會?？梢哉f中國的農民承擔著工業化的成本，卻享受不到工業化的成果。其根本原因就在于我們的不合理的身份戶籍制度已經成為城鄉隔絕的制度化壁壘。許多人從未想過，這種身份的劃分和規定是否荒唐、是否合理、是否公平！難道就應該以9億農民的犧牲或貧困來預防和治理“城市問題”嗎？中國不但是農業大國，而且是農民大國，農民問題始終是中國的首要問題，農民的狀況怎樣，直接或間接地決定了中國社會的政治、經濟和文化特征。中國鄉村得不到發展，則中國的現代化只能是一個夢想。

為了維護計劃經濟，戶籍制度便成了管理勞動力流動的最佳工具，如此形成了通過行政手段干預人力資源配置的社會倒退現象。在層層審批、嚴格管理的情況下，人口流動的成本極其巨大。這樣必然造成了中國人口流動的極端凝滯，不適應經濟發展對勞動力、人才的需求。幾十年下來，使城鄉差距大大拉開，農業剩余勞動力大量聚集。由于不能均等地獲得財富和機會，這樣，一部分掌握了社會財富的人消費趨向飽和，而大部分的底層平民百姓卻無錢無力購買！于是出現了所謂的“經濟過剩”。

4、當代中國戶籍制度有違《憲法》精神，限制了公民的自由流動，阻礙了社會發展。

公民到底有沒有遷移的自由與權利？公民的遷徙和流動是否違法？這在世界各國的法律中都有明確規定：公民具有遷移、居住的自由。而且現在的戶籍制度政策對于外來人口來說，明顯與《中華人民共和國憲法》第三十三、三十四條之規定相矛盾。公民的遷移和流動是為了更好的發展、生存，這里面沒有任何的其它目的，而且公民的發展權、生存權是最基本的人權。這些事實我們不能否認，流動人口不能在居住地行使選舉權和被選舉權，不能與當地人口一樣平等地獲得就業機會、勞動報酬、社會福利，盡管外來人口也在納稅、也在創造社會財富。

在信息化社會的今天，人口的散居狀況絕對不利于經濟的發展，而且，即使投巨資進行了各種基礎設施建設，也是得不償失的。人口的集中有利于信息產業的發展，有利于國民素質的提高、有利于國家對公民更好地實施管制。更有利于抵制基層腐敗、精簡政府冗員。人口的集中有利于經濟發展、政治民主，這是一個毫無疑問的事實。

事實證明，中國現行戶籍制度既妨礙了社會公正，又阻礙了社會發展、生產力的進步。社會公正的破壞，既沒有實現任何其它社會價值，也沒有帶來效率；只是照顧了一部分人的利益而已。這種情況，是該到改革的時候了。

四、適應社會發展,改革戶籍制度

自以后的經濟體制改革,帶來了國家經濟的快速發展,同時也使由戶籍制度所引起的不同身份等級之間的的矛盾顯露出來.城鄉之間、地區之間的人口大流動，一年一度的“民工潮”等，有力地沖擊著原有的戶籍管理體系。于是，自80年代以來，國家對戶籍制度進行了斷續的改革：

1984年《國務院關于農民進入集鎮問題的通知》，同意公安部的提案，實現嬰兒或落戶自愿政策，放寬解決夫妻兩地分居問題的戶籍政策等等。然而，這些改革治標不治本，不能從根本上解決當前出現的一系列問題。戶籍制度改革要適應社會發展趨勢，配合市場經濟體制；對于當前來說，戶籍問題的關鍵是“自由流動”及由此引起的“社會公正”問題，而不是兩地分居等其他問題。目前，世界上僅有三個國家實行限制人口自由流動的戶口管制政策：中國、北朝鮮和非洲的一個窮國；發達國家一般實行以出生地為唯一身份證的管理制度，一卡在手可以隨便自由流動。事實證明，越是實行不合理的戶籍制度就越會妨礙社會公正、阻礙社會發展。如此看來，當代中國的戶籍制度非改革不可，為了國家的社會發展，國家的民主化、文明化，筆者就戶籍制度改革提出下面幾點相關的設想：

1、集中人口管理權，成立統一的管理部門，減少人口管理的雜亂無章，政出多門情況。

目前，國家計劃生育委員會控制人口的出生，統計育齡婦女數及人口的生育狀況；公安部門管理戶口登記，控制人口遷移，進行年末人口統計；國家統計局進行人口抽樣調查；國家計委管理“農轉非”計劃；國務院還直接領導全國的人口普查。如此政出多門，難免會出現一些不協調的地方，造成社會資源的浪費，增加社會成本。如戶口遷移的多頭審批,給公民增添了不應有的麻煩，給官僚主義造成了機會，也降低了辦事效率。公安部、國家統計局、國家計生委分頭統計人口，使人口數據經常有出入。農村和城市的黑人黑戶現象，城市里相當多的流動人口得不到有效的管理，得不到相應的公民權利……

為此，有必要成立統一的人口管理部門，統籌全國的人口管理、戶籍管理工作。這樣可以加強人口統計、統一協調管理人口的自然變動、機械變動和社會變動；避免政府機構“吃飯不做事”的人和事存在，更好地為公民服務，同時也能在精簡政府機構、轉變政府職能，加強宏觀調控，促進社會文明、民主方面發揮巨大作用。具體為：

在中央成立社會人口管理局，建立中國人口數據信息中心,以現有的計劃生育委員會為基礎，并入公安部門的戶政管理業務，國家統計局的人口統計業務，并調查、統計全國人口的各種特征數據，加入人口信息數據庫。在地方，各級計劃生育部門、戶政管理部門、人口統計部門應精簡合并為一個機構，管理人口的登記與統計、人口的計劃生育工作、人口的遷移變動，平時的主要業務是切實負起責任，積極主動地完成份內工作，使工作達到飽和，這樣國家就可以隨時掌握人口數據，避免浪費巨資進行人口普查。

2、進行人口立法。

立法所涉及的范圍可包括人口的出生、死亡、遷入、遷出，人口的社會變動及人口的戶口登記，身份證件管理、人口調查與統計，各類人口管理等。避免現在的好多戶籍問題讓公民感到無所適從，難以解決,避免出現所謂“黑人黑戶”等由于政府對公民的漠視和不負責任、不作為而出現的社會問題。加強人口立法，可以理順人口管理，使人口管理有法可依，實現依法辦事。

3、實行全國統一戶口。

取消有差別的各種戶籍模式，如農業戶口與非農業戶口、暫住戶口、什么藍印戶口等。這類戶籍政策，違背憲法宗旨，搞亂了戶籍管理。實行全國統一戶口，便消除了不合理、不公正的社會根源，改觀了不應有的“戶籍歧視”。

4、戶籍徹底與社會待遇脫鉤。

戶籍徹底與社會待遇脫鉤，恢復戶籍的本來面目，消除由戶籍所引起的社會公正問題，促進城市化發展，卸掉城市政府的特別支出，將稅收用于公共利益而不是一部分人的利益。

5、發展小城市，促進鄉村的城市化。

隨著社會發展，人類科技的進步，越來越要求人口的集中。人口的集中有利于高新技術產業的發展，特別是對于信息產業；相反，科技的進步也推進、要求人口的集中而不是原始社會和封建社會落后的農業產業基礎所要求的人口的散居狀況。所以,以一個聚居點為中心的城市化是社會發展的必然，我們應該因勢利導，而不是人為地加以限制、扼殺,設置諸多障礙。所謂“城市化過度”、“城市化問題”等不應該做為主要問題看待，任何的社會發展，文明進步必然會有相當一些的人為阻礙，戶籍制度更應該如此。

6、減弱戶籍的區域歧視，解決“人戶分離”現象。

現行的戶籍遷移政策，是一種歧視性的政策，設置門檻過高；這些使得當前的“人戶分離”現象非常普遍。外來人口由于沒有當地戶口，其它很多權利均不能實現，如公民基本權利中的選舉權等。其實，在全國范圍內，每一個區域的經濟中心、政治中心、文化中心城市無不存在這樣的外來人口，而且這些人是具有比當地原始居民更高文化素質、綜合素質的高素質人群。但這部分人的政治權利幾乎沒有，連經濟權利都處處受到剝奪。房租，超過公價的電、氣、水……等基本生活物資費用，暫住證費用、上崗證費用……等等無不成為相關政府部門、當地土著居民對外來打工者的極好的撈錢機會。如此對的人困馬乏遷移成本，壓抑和浪費了人才，制約了城鄉經濟發展，體現了社會文明、民主的倒退。

①、蔡元彪：《中國通史》第五冊；

②、段成榮：關于當前人口流動和人口流動研究的幾個問題，《人口研究》1999.2；

③、仲大軍：戶籍制度是否已成為中國社會發展的阻力，《社會科學研究參考資料》1999.3

④、《中國人口科學》1999第1期。