剖析環境司法的立法困境研究論文

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摘要:我國環境司法面臨行政與司法的互動機制尚不健全、傳統司法機制本身功能有限等諸多障礙,為有效克服這些障礙,應加強對政府決策行為的環境審查,準確把握國家作為自然資源所有者與自然資源管理者兩種身份的差異,完善相關立法和制度設計,采取有效措施化解法官在處理環境問題方面專業性不足的難題。

關鍵詞:環境問題;行政機制;司法救濟

近年來,通過司法途徑化解環境危機的議題備受社會關注。對此,學者們圍繞強化環境問題的可訴性、完善傳統訴訟規則、借鑒國外相關司法實踐構建我國環境公益訴訟制度等展開了熱烈討論,司法部門也作出了明確回應。2004年4月,大連市在基層人民法院成立了環保巡回法庭;2007年11月以來,貴陽市、無錫市、昆明市中級人民法院相繼成立了環境保護審判庭,南京市在基層人民法院成立了環保巡回法庭,北京、湖北等地也一直有人大代表建議成立環境保護審判庭。從這些現象來看,通過設置專門的環境法庭,將環境問題的解決納入司法渠道似乎已經成為一種趨勢。但實際上,環境法庭在解決環境問題方面所發揮的作用不容樂觀。“據統計,我國每年的環保糾紛案件有10萬多件,但真正到法院進行訴訟的不足1%。”①筆者在基層國土資源部門調研所了解的情況是,非法采礦、以破壞性方法開采礦產資源等違法犯罪事件多數還是通過國土資源部門以行政處罰的方式處理的,將其納入司法程序困難重重。關于環境案件難以進入司法程序的原因,多數學者圍繞環境案件在因果關系認定、舉證責任分配、損害范圍界定、法律適用等方面的困境展開討論。實際上,除了這些規則層面的因素外,環境司法的開展還面臨一些更深層次的涉及我國環境問題發生的特殊性以及我國行政體制改革與司法救濟機制的功能方面的問題。對這些問題的研究,在一定程度上更有利于對環境司法進行全面了解、準確定位和有效推動。

一、我國環境司法的外部障礙

1.“政府失靈”現象使我國環境司法收效不佳

“如存在市場失靈一樣,也存在政府失靈:當政府行動不能改善經濟效率或者當政府不公正地進行收入再分配時,政府失靈就會發生。”②“政府失靈”包括政府決策或行為的不當或失當。我國環境方面的“政府失靈”現象主要表現在三個方面:首先,政府部門對我國自然環境的整體認識存在偏差。建國后相當長一段時期內,政府部門對我國資源環境的基本評價一直是“地大物博”,人均觀念較為淺薄,過分夸大了自然環境對我國經濟社會發展的基礎性承載能力。這種認識偏頗在任何一個處于工業化初期的國家都難以避免,它在相當長一段時期內影響了我國政府有關資源與環境的決策,與當今嚴峻的環境資源形勢的形成不無關系。其次,在計劃經濟體制下,政府部門基于對“勞動價值論”的片面認識,認為自然資源具有使用價值是肯定的,但其能否成為價值體是有疑問的。由于缺乏價值來源,自然資源便無法成為商品,其市場供給就不可能實現,自然資源配置和供給的任務就只能由政府來完成。“資源無價,資源產品低價,工業制成品高價”的局面逐步形成,資源開發利用的低效率、無效率與環境污染共同造成了生態環境的破壞與退化。最后,我國傳統政績考評指標體系存在明顯的不足。受多種因素影響,傳統政績考評指標過分偏重經濟發展和GDP增長,相對忽視環境保護。在經濟政績觀的導向下,一些地方政府不惜以犧牲環境為代價,謀求短期經濟發展。實踐中一些企業的環境違法行為屢禁不止甚至釀成重大環境污染事件,往往與地方政府部門環保執法不力甚至直接或間接地縱容企業環境違法有著直接的關系。“政府失靈”在一定程度上排斥了環境問題進入司法救濟程序。因為環境問題大多涉及政府的宏觀決策或調控,而根據我國現行法律規定,這些宏觀決策或調控行為一般都是不可訴的,對之無法啟動司法審查程序。以企業為被告的環境民事訴訟也經常受到政府公權力的影響,有時這類案件本身已不再重要,案件的最終結果取決于司法部門與政府的角力。在相關訴訟規則尚未完善、行政與司法的互動機制尚未健全之前,環境法庭只是在形式上為審理環境案件提供了一個專門平臺,其不可能推動環境司法取得實質性進展。

2.我國自然資源權立法的不足排斥了司法系統對資源破壞問題的介入

談及環境問題,多數學者和實務部門一般僅著眼于環境污染,這種看法實際上是很片面的。盡管工業革命以來環境污染一直是環境問題的重要組成部分甚至成為環境問題的代名詞,但實際上除環境污染之外,還有另外一類環境問題即資源破壞。資源破壞問題之所以經常被忽略,主要是因為這類問題大多涉及行政管理,人們容易忽視從環境的角度來觀察和理解這類問題。資源破壞問題主要表現為自然資源權屬受到侵害。自然資源權屬包括自然資源所有權和利用權兩個層次的權利形態,主要解決自然資源歸誰所有、使用以及由此產生的法律后果由誰承擔等問題。③從權利性質和內容來看,自然資源權屬無疑應歸屬物權范疇。但實際上,盡管自然資源開發利用權完全符合我國《物權法》第127條規定的用益物權“對他人所有的不動產或者動產,依法享有占有、使用、收益”的法律特征,但其客體的特定性、行使方式的特殊性等很難與傳統的用益物權理論相契合,這使其在立法觀念和立法實踐中受到了明顯的輕視與忽略。按照我國《憲法》、《民法通則》和《物權法》的規定,絕大多數自然資源歸國家所有,國家既是自然資源所有者,也是自然資源管理者,實踐中一些行政機關將國家對自然資源的所有權異化為國家對自然資源行政監管權利的組成部分,把國家對自然資源的行政管理與國家的自然資源權益實現混為一談,嚴重阻礙了自然資源的保護和價值實現。從權利的基本功能和目標來看,自然資源利用權如采礦權、取水權等類似于用益物權,但實際上現行各自然資源單行法大多是以行政許可的方式規定各種自然資源利用權的。如我國《礦產資源法》第39條、40條針對無證開采和越界開采兩種違法行為規定“責令賠償損失”,從法理上講,“賠償損失”是典型的民事責任承擔方式,而“責令”帶有明顯的行政強制特征,實踐中“責令賠償損失”往往變為以行政處罰代替民事賠償,根本未給司法裁判留下應有余地。我國《行政復議法》明確規定涉及自然資源權屬的糾紛必須先申請行政復議,基本上未給司法機制介入此類糾紛留下多大空間。

3.行政處罰與刑罰銜接機制的不足導致資源破壞行為很難受到司法懲處

我國現行立法對資源破壞行為規定了沒收違法所得、罰款、賠償損失、恢復原狀等責任形式,實踐中這些行為往往以行政處罰的方式得到矯正。我國《行政處罰法》第22條明確規定“違法性行為構成犯罪的,行政機關必須將案件移送司法機關,依法追究其刑事責任”,但該法對于如何移送缺乏具體的可操作性規定,造成實踐中針對自然資源破壞事件存在著大量的行政處罰與刑罰錯位的現象,一些行政機關查處的破壞自然資源的違法行為已經明顯觸犯了刑事法律。另外,目前有關資源破壞行為的認定標準主要是作為各資源主管部門進行行政管理的依據,較難作為司法裁判的依據,導致資源主管部門提出的一些證據,法院往往不予采信。這些都導致各種資源破壞行為即使在事實上已經構成了犯罪,實踐中也很難將其納入刑事審判程序。一些基層資源主管部門對此多有反映。

二、我國環境司法的內部障礙

1.司法機制在解決環境問題方面的功能局限性

我國現行民事、行政、刑事三種訴訟規則設計都是針對傳統人身糾紛和財產糾紛的,環境糾紛帶有很大的社會性,其在表現形式和內容上與傳統的人身糾紛和財產糾紛存在很大差異,故通過現有三種訴訟模式來解決環境問題的實際效果不佳。盡管當前一些圍繞法律責任的研究對現有三種訴訟模式對解決環境問題的不適應性進行了分析和論證,也提出了一些應然性的立法建議,但實踐中法官“以法律為準繩”的觀念根深蒂固,在缺乏明確的法律依據的前提下,要求法官以應然性的理論論證為指導進行司法裁判是不現實的。“根據法官為社會所履行的職責,法官一般來講不應當被視為一種新的和更好的制度的締造者,……法律改革的重大任務應當留待那些享有立法權的人或機構去完成。”④在當前缺乏針對環境問題的專門訴訟規則的情況下,將司法救濟作為解決環境問題的主要途徑是不現實的。另外,司法裁判的目標與解決環境問題的內在要求也存在一定的差距。法律所追求的社會正義包括兩個基本方面:社會各種資源、利益、負擔分配方面的正義,以及社會爭端和沖突的解決方面的正義。前者可謂“實體正義”,后者可謂“形式正義”或“訴訟正義”。⑤司法裁判的側重點只在于“訴訟正義”,換言之,司法裁判的基本社會功能是作為一種社會爭端與沖突解決機制對是非曲直進行判斷、分配損失,從而達到司法救濟的目的。但環境問題的解決往往不僅是是非曲直的判斷問題,基于環境利益的價值復雜性,司法裁判更需要對多重正當主張的“優先性”或者相關方的“容忍程度”問題作出判斷,這一點是傳統司法機制所不擅長的。

2.法官處理環境問題的專業性不足

通過訴訟方式解決環境問題對法官提出了兩個方面的新要求:其一,在對案件進行定性時,不能僅依據法律規范和一般倫理觀念,還必須參照某些技術指標;其二,在現有法律依據不足的情況下,能在環境理念和環境思維的指引下,對現有法律規則進行符合環境保護宗旨和目標的遴選與適用。這兩個方面實際上是對法官解決環境問題的專業性提出了更高的要求。從我國現階段的審判實踐來看,法官的知識結構尚不能勝任這些要求。就我國現實情況而言,通過在司法機關內部設置環境法庭來消除法官處理環境糾紛的專業性不足的做法很難在短時間內取得明顯成效,因為法官環境法知識的培養需要一個過程,環境法教學和人才培養是當前我國法學教育中非常薄弱的環節,這決定了環境法專業人才缺失的現狀在短期內難有改善,法官裁判環境案件的專業性不足問題將長期存在,況且在基層人民法院設置環境法庭目前并無相應的法律依據⑥。

三、我國環境司法障礙之克服

1.加強對政府決策行為的環境審查

與單個建設項目相比,政府制定和實施的各種有關產業發展、區域開發、資源開發規劃的各種戰略決策,往往對環境產生更為重大和深遠的影響。因此,在政府決策階段就應當將環境與資源保護納入其中,強化政府的環境責任,從決策源頭避免環境損害結果的出現。目前,我國《環境影響評價法》、《規劃環境影響評價條例》已將政府規劃納入了環境影響評價范圍,明確要求對政府規劃行為進行環境審查。但與發達國家的相關立法和實踐相比,我國規劃環評制度仍然存在很多不足,如國民經濟和社會發展規劃尚未納入其中,這在一定程度上影響了制度目標的實現。從長遠來看,要避免“政府失靈”,必須通過推動公眾參與環境管理來加強政府決策的民主化,避免環境執法與環境司法之間產生矛盾和裂隙,推動環境司法的開展。公務員之家

2.準確把握國家作為自然資源所有者與自然資源管理者兩種身份的差異

要在最大程度上解決自然資源權屬向行政權力異化的問題,為司法機制介入資源破壞問題的處理創造條件,必須從理論和實踐兩個層面明確區分我國自然資源領域的國家所有者身份和管理者身份。國家作為自然資源管理者時被推定為社會公共利益的代表,法律賦予其高于其他社會關系主體的優越地位,其通過行使公權力對自然資源市場進行干預,解決市場準入、生產安全、資源產品宏觀供求平衡等方面的問題,防治環境污染與破壞,在最大程度上確保涉及資源開發利用的社會公共利益的實現,此時應強調國家與其他社會關系主體之間的命令與服從關系。國家作為自然資源所有者時是典型的民事法律關系主體,其與其他民事法律關系主體在身份上是平等的,各自依法行使對自然資源的占有、使用、收益、處分等權能,國家與其他民事法律關系主體在意思自治基礎上通過協商一致進行交易,出現了糾紛也應通過法律規定的財產權利救濟方式解決。

3.完善環境立法

為使環境案件能夠進入司法程序,必須解決法官在處理此類案件上的“無法可依”問題。環境法是一個后起的法律領域,近年來發展較快,但相對于傳統立法還是比較單薄的,尤其是相關理論研究和訴訟規則設計比較滯后,致使法官無法將環境糾紛納入司法程序之中。鑒于此,必須立足于環境問題的特殊性,加強相關訴訟理論研究和規則設計,尤其要細化、深化民事法律領域與解決環境糾紛相關的實體規范和程序設計。我國2009年底出臺的《侵權責任法》已明確涉及了環境污染責任,這在一定程度上體現了我國助推環境司法的立法發展趨勢。

4.有效化解法官處理環境問題專業性不足的難題

從我國法官隊伍的組成來看,高等院校法學專業畢業生正在逐漸成為其主要來源,基于此,各相關院校應嚴格落實2007年教育部高等法學學科教學指導委員會將環境法學增列為法學學科核心課程的決議,加大對環境法專業人才培養的力度。為改善法官在處理環境問題方面的專業性不足,一些國家通過立法設置了環境法庭進行相關司法裁判,如典《環境法典》設置了環境法庭體系,環境法庭的組成和審理方式有別于普通法庭,一般由一名主席(該主席應當是合格的地區法院法官)、一名環境顧問、兩名專家組成,需要時還可以增加一名合格的地方法院法官和一名環境顧問。⑦我國可以借鑒這些國家的做法,通過立法的形式明確環境法庭的設置及相關裁判規則,允許環境法庭吸收知名環境法學專家組成,以彌補法官審理環境案件的專業性不足。

注釋

①武衛政:《環境維權亟待走出困境》,《人民日報》2008年1月22日。

②[美]保羅•A.薩繆爾森、威廉•D.諾德豪斯:《經濟學(上)》,北京經濟學院出版社,1996年,第567頁。

③蔡守秋主編《環境資源法學》,高等教育出版社,2007年,第128頁。

④[美]E•博登海默:《法理學:法律哲學與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學出版社,1999年,第558—559頁。

⑤張文顯:《法哲學范疇研究》,中國政法大學出版社,2001年,第203—204頁。

⑥早在1989年,最高人民法院針對湖北省高級人民法院就武漢市沌口區人民法院聯合區環保局設立環境法庭的請示的回復中就指出:“環保法庭與人民法庭性質不同,目前在基層人民法院設立環保法庭尚無法律依據。”

⑦夏凌:《環境法的法典化——中國環境立法模式的路徑選擇》,華東政法大學2007年博士學位論文,第90頁。