老齡化和住房的兩大挑戰詮釋

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關鍵詞：老齡化,住房

回顧國際經驗有助于闡明社區養老的意義及有關社會政策研究的發展脈絡，如英國的社區照顧政策、中國的社區服務運動以及美國有關“就地養老”（AIP）的產業發展與提倡。美國經驗向世界各地擴展的新趨勢表明，“銀發浪潮”的巨大挑戰為住房及相關產業的進一步開拓提供了商機。老齡化和住房是中國面臨的兩大挑戰，但國內還沒將兩者很好聯系起來考慮，建筑設計界也只是最近才開始注意研究老年人的特殊需求。這造成兩個結果：一方面成年獨生子女們對老年父母照顧憂心忡忡，另一方面則是產業界錯失大量商機。

近年來，住房問題是國內社會關注焦點之一，但老年人的需求還未引起開發業足夠重視。隨著社區服務演變成為社區建設，國際歷史經驗對于明確社區（家庭）、社會（國家）和市場（產業界）的各自作用與責任有借鑒意義。

英國政府重拾社區照顧責任

從20世紀30年代開始，社區精神病服務在英國得以擴展，1957年皇家精神病及立法委員會（RoyalCommissionontheLawRelatingtoMentalIllnessandDeficiency）在各種研究報告基礎上為正式開展社區照顧起到了里程碑作用。之后，社區照顧擴展到老年服務，不僅成為英國社會政策的主題，而且影響到英聯邦及其他國家的老年服務與研究。雖然社區照顧的定義因含糊多變而經常遭受批評，但它明確強調了在社區內對有需要者提供服務，可以幫助他們繼續生活在家中而無需長期住院護理。

這種“在社區內提供服務”的理念相對于住院服務而言，最初被認為是滿足社會需求的較好解決方案。但后來引發了許多質疑和爭論。要建立一個系統的比較研究框架，需要從中梳理其歷史原因、意識形態、結構要素、實際問題以及政策應對等。這一框架成為該領域第一部比較研究專著的基礎，后來亦被國外學者應用于精神病服務研究課題。例如英國學者Johnson于1987年指出，社區照顧誕生于戰后社會福利大發展或“福利主義”時期，因此其最初所指的是由政府提供的正規居家服務。但由于1970年代西方經濟大衰退，造成社會福利態度發生轉變，社會普遍認為福利國家走過了頭而遭遇危機，這導致所謂的福利多元主義，又稱“照顧（或服務）之混合經濟”的誕生。該主張強調社會及健康照顧可以從以下四個方面獲得，即政府、志愿機構、市場服務以及家庭等非正式照顧系統，此意指國家不再獨攬或統領福利責任以削減財政開支。結果社區照顧的定義及政府的旨趣變成“由社區來照顧”。

“由社區來照顧”是一個鼓勵大眾參與的崇高理想，但越來越依賴于家庭、朋友、鄰居及其他志愿者提供的非正式照顧，也會產生許多問題。有學者指出，社區照顧實際上等于家庭照顧，尤其靠婦女無償照顧。若計入這種社會成本，社區照顧并不比住院照顧便宜。因此，盡管當時撒切爾政府大力提倡，許多學者卻認為社區照顧作為社會政策是一個失敗，呼吁政府要“對社區提供照顧”并將此作為社區照顧的必要內涵之一。

中國多元化政策強調“由社區來服務”

與西方相似，老年人是中國社區服務主體對象之一。但中國社區服務運動的緣起是由于企業福利削減而造成社會需求。因此，直到最近，國家還在積極推進機構養老服務，以滿足老年人多樣化的社會服務需求，形成以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的社會服務體系。就居家養老而言，與西方一樣，中國社區服務的需求并未完全滿足。

中國沒有法定或提倡社區服務是由國家提供，而是一開始就奉行多層次、多渠道的多元化政策，其重點在于“由社區來服務”。有些地方采取上門服務、定點服務和巡回服務等方式，為老年人提供生活照料、家政服務、緊急救援以及其他便利老年人的無償、低償服務項目。其中，志愿者服務覆蓋了很大部分。目前，國家的投入大體上仍限于在城鎮建立面向“三無”老人的社會福利院及在農村為“五保”老人提供集中供養場所和生活服務。對一般老人來說，家庭仍然是照顧他們的主體。

在社區服務推行之初，曾有學者強調不可取代家庭的養老功能。但“一孩政策”的結果，已造成城市家庭出現大量的“四二一”結構，在農村，由于年輕人進城務工，亦造成不少“空巢家庭”。最近一項調查顯示，中國城鄉老年人中2/3不與其成年子女同住。在這種情況下，繼續強調傳統家庭養老對于社會政策的重要意義已無裨益。筆者曾指出，1978年黨和政府工作重點的轉移，造成經濟國家（與福利國家等相對而言）的去政治化（即“撥亂反正”）是改革發展的前提。

在經濟實力增長及政府職能轉變呼聲日益高漲的今天，社會主義國家（中國）有責任和能力采取比資本主義（西方）福利國家更為積極的社會政策，包括支持志愿機構或非營利性組織擴展專業隊伍。同時，老齡事業的發展還要有市場和產業界的支持，而在這一點上，美國的經驗特別值得研究。

美國AIP引入商業機制

美國雖歷來不乏社區照顧及服務，但并未形成像英國那樣的潮流。而研究者們所熱衷的“社會支持”等課題，雖然與社區照顧一樣著重于所謂非正式支持網絡的功能，但并不特別強調照顧的地點。這與美國以前一度盛行的“社區衰落”一說不無關系。近年來，“就地養老”一詞開始流行，并逐漸被國際社會所采用，甚至包括社區照顧發源地的英國。就地養老在概念上其實并無新意，但若仔細與英、中等國的經驗相比較，美國的發展有其獨到之處。其關鍵在于產業界的參與和推動，把老齡化及預計活得更長更健康的“嬰兒潮”這代人的需要作為一個巨大消費者群體。并將其對就地養老（相對于老人療養院、輔助生活中心等）環境的偏好作為醫療、住房以及相關的制造、供應、金融等產業發展的潛在因素的重要推動力和指導方針。

美國市場研究、公共政策以及學者們也隨之而起，開始有越來越多的著述。到20世紀80年代末，關于AIP已有許多討論，包括各種各樣的會議及文獻，甚至國會聽證以及白宮老齡會議也開始關注這一議題。經過90年代的進一步發展，形成了一個全國性的AIP運動，并于2003年在七個城市開創了美國第一個“就地養老周”，由美國建房商（NAOHB）、反向房貸商等協會與全國老齡顧問會議合作舉辦。隨著“嬰兒潮”一代進入老年，服務需求空前高漲而大部分人仍希望留在自己家中生活，導致AIP觀念的普及，甚至導致了一個新的專業叫做“執證就地養老專家”（CAPS)，由美國各州建房商協會進行培訓和資格認可。

與國際上的社區照顧運動相似，AIP的含義隨著運動的開展有所演變，尤其是各類老年住房建筑商都希望將其納入經營范圍，甚至包括老人療養院等。但大部分老年人實際上繼續居住在自己家中，并不希望搬動。對于獨立生活的倡導者來說，他們關注的是老年人能夠選擇生活在自己家和熟悉的社區中，能夠生活得安全舒適。因此，“可居住性”便成了AIP運動的關鍵。而要做到這一點，就意味著要超越美國殘疾人法案的要求而為老年人創造既無障礙又有吸引力的居住環境。美國AIP經驗的可取之處在于，房建及相關產業對于市場發展趨勢，在科技、專業人員培訓以及行規、交流等方面作了大量探索，為應對老齡化的挑戰奠定了重要基礎，也彌補了長期以來關于多元化爭論中的一個欠缺。通過現有房屋改造、新房屋適合殘疾人的設計以及退休社區的規劃并采用新科技以保證老年可居住性，減少跌倒骨折等危險，從而增加老年人獨立生活機會并減輕對家庭的壓力。