農村社會保障地方性立法透析

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論文摘要：安徽省農村社會保障工作正在持續穩定發展，但是農村社會保障的地方性立法工作尚處于探索階段，存在很多問題。文章就安徽省農村社會保障立法作出必要性和可行性分析，對構建和完善我省農村社保的立法工作提出了建議，認為應采取統一立法模式，確立“全覆蓋”、“低水平”、“與社會經濟發展相適應”和“社會保障一體化”原則，做到科學立法，程序公開公正。并在立法中注意做好農村社會保障的城鄉銜接、地區銜接和新老銜接工作，關注特殊群體的社會保障問題以及強化解決農村社會保障糾紛的救濟立法。

論文關鍵詞：農村；社會保障；地方性立法；特殊群體社會保障

隨著城市化進程加快，農村經濟結構的變化以及農村人口結構的逐步老化，農村傳統的土地保障、家庭保障功能逐漸弱化，農村人口對社會保障的需要越來越迫切。安徽作為中部農業和人口大省，經濟發展較為落后，農村社會保障的制度建設起步較晚，但對社會保障的需求又較為迫切。目前，安徽省積極響應黨中央和國務院關于“三農”工作和城鄉協調發展的工作號召，農村社會保障制度的實施也取得了相當的成效，但從法律制度而言，農村社會保障的立法工作尚處于探索階段，許多制度尚未成型。

一、安徽省農村社會保障地方性立法的現狀分析

(一)農村社會保障的法律意識滯后，地方性立法存在大量空白

我國農村社會保障主要包括社會保險、社會救濟和社會福利三個方面，涉及農村養老保險、醫療保險、“五保”供養、優撫安置、社會救濟等項目。目前，安徽省農村社會保障的立法建設滯后。首先，在立法意識上，還沒有完全看到建立健全農村社會保障法律制度的重要性與迫切性，社會保障的很多項目尚未納入地方性立法的規劃，農村社會保障的實施只是通過政府的通知性的文件，以行政命令的方式推進，幾乎無法可依。其次，社會保障存在大量的立法空白。比如農村失業保險、生育保險等處于立法空白。農村剩余的勞動力根本沒有失業保障。農村婦女沒有生育保險待遇可以享受。

從農民的角度來說，由于法律知識的缺乏和社會保障意識的淡薄，大多數人錯誤地認為社會保障完全是政府的責任，如果要求農民個人繳納社會保障費用，那無疑是“亂收費”。另外，由于當前農村社會保障的規定多是政策性文件，不同于法律文件，公開性也較差，造成許多農民對制度的知曉程度較低。

(二)立法層次低，缺乏穩定性和權威性

目前，安徽省關于農村社會保障的地方性立法僅有一部政府規章——《安徽省農村居民最低生活保障暫行辦法》，其余的多是政府工作部門的文件。比如，目前指導農村醫療保險的有《安徽省新農合補償實施方案(試行)》(皖衛農[2007]89號)、《關于提高新型農村合作醫療補償待遇的通知》(皖衛農[2008]19號)、《關于貫徹落實科學發展觀，進一步完善新型農村合作醫療制度的意見》(皖衛農[2008]89號)以及2009年省衛生廳、省財政廳《新型農村合作醫療制度實施辦法》。以上的政策性文件，幾乎每年都有新的變化，缺乏穩定性，導致社會重視程度不夠，大家會把它僅僅看作是某個方面的政策，而不是有機的法律體系。其次，制定機關多是政府的工作部門，沒有地方性立法權，也導致社會保障制度不夠權威，政府、社會、部門、家庭和個人責任不清，缺乏必要的強制性和約束性。

(三)沒有統一的地方性立法，缺乏整體規劃性

安徽省現有的農村社會保障方面的規定，除有極少量的省人民代表大會制定的地方性法規和省政府制定的規章外，其余絕大部分出自省政府辦公廳、勞動與社會保障、民政、衛生等職能部門。因為各部門的職能范圍不同，導致制定規范性文件時的政策選擇和價值取向不同，缺乏部門之間的橫向協調性、統一性，也沒有制度建設的縱向邏輯連貫性和系統性，這使規范的執行者與遵守者均無所適從，造成法制資源的浪費。

二、安徽省農村社會保障地方性立法的必要性和可行性分析

(一)安徽省新農村建設需要農村社會保障的地方性立法

黨中央、國務院以中發[2006]1號文件的形式，了關于建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村目標。建設社會主義新農村既包括農村經濟社會的發展也包括農村各項制度的建設和完善，其中，在農村建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度，亦是建設社會主義新農村的重要內容。

我們不能忽視新農村建設的社會背景，那就是伴隨著城市化進展，安徽農村土地被大量占用，農村人均耕地面積急劇減少，城市化進程與農村人口就業水平脫節，從事農業的市場風險增大，農民收入不穩定。更值得憂慮的是，在生產生活條件落后的農村社會兩極分化日益加劇的情況下，大部分農村居民未被納入基本保障體系，經濟基礎脆弱的貧困人群有所擴大，導致矛盾加劇。如果在農村不建立良好的社會保障制度，新農村市場經濟將不會順暢地發展起來。因此，在新農村建設過程中，政府應重視保護農民的社會保障權利，要通過公共財政補貼，幫助農民建立起包括合作醫療、養老保險等在內的農村社會保障體系，以保障社會公平和社會的和諧穩定。而這一切，最終還是要靠立法來進行制度保障。

(二)安徽省經濟發展和社會保障工作日益完善，能夠為地方性立法提供經濟和制度支持

不少人認為安徽省目前的財力尚未達到實現農村全面社會保障的階段，立法工作可以延后。事實并非如此。就國際經驗而言，德國、法國等13個歐盟國家在類似于中國目前或更低的經濟發展階段時，已經成功地建立了農村養老保險制度。與我國經濟發展水平相當甚至稍微落后的印度，為了防止出現因老返貧的現象，也為65歲以上的老人提供每月5美元的養老金。實行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立了農村養老保險制度。與國外做法相比，安徽省在經濟發展水平上已經達到了在農村建立社會保險制度的條件。

根據2006年《安徽關于貫徹推進社會主義新農村建設的實施意見》，我省正逐步加大財政對農村社會保障制度建設的投入，建立與農村發展水平相適應的農村養老保險制度。擴大對農村計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點范圍。落實軍烈屬優撫政策和各項救災救濟政策。保障農村困難群眾的基本生活，探索建立農村最低生活保障制度，進一步完善農村五保戶供養、特困戶救助、災民補助等社會救助體系。2007年安徽進一步出臺《推進新農村建設的若干意見》，落實農村最低生活保障制度，將農村“五保戶”供養標準提高到每人每年平均l200元，提高農村醫療救助水平，逐步建立重大傳染病病人醫療救助和生活救助保障機制，盡快實現部分社會保障制度全面覆蓋農村。同時，開展農村社會養老保險制度改革試點，逐步建立以個人賬戶為主、集體補助和政府補貼為輔、與其他社會保險相互銜接的農村社會養老保險制度。積極做好被征地農民的就業培訓和社會保障工作。

安徽省目前已建立了包括養老、醫療、救助、最低生活保障等在內的農村社會保障的基本框架，并且體現出制度化、統一化的特點。比如，在新農村合作醫療方面，安徽規定自2008年始，將在現有參合費用統一、籌資標準統一的前提下，對全省100個參合縣、市、區實行統一操作，包括統一補償模式、統一起付線和封頂線、統一補償比例、統一實行保底補償、統一逐步取消家庭賬戶實行門診統籌、統一慢性病病種和補償辦法、統一規范二次補償和健康體檢、統一基本用藥目錄和診療項目等。八大統一徹底改變2003年以來以縣為單位、各參合縣標準不統一的現狀，也改變了貧縣與富縣之間由于補助差距過大而導致的明顯不公。

因此，在經濟和制度條件都基本具備的情況下，目前的工作就是通過地方性立法的方式將已經日趨成熟的經驗和制度法律化，并給未來的工作提供法律依據。

(三)地方性立法的創制性和靈活性，能為農村社會保障提供前瞻性的技術支持

當前我國正在抓緊制定社會保險法。從目前草案看，這部法律并沒有對農村社會保障進行詳細規定，只是對目前農村建立起來的新型合作醫療制度和社會養老制度予以確認。根據我國《立法法》的規定，在上位法有空白的情況下，地方性立法的首要任務就是以立法的形式創制性解決由地方自己解決的問題，是對國家法律法規的拾遺補缺，重點解決經濟、社會發展中無法可依的現狀。

因此，我省農保立法工作完全可以在堅持法制統一前提下，努力突出地方特色，為農村社會保障提供前瞻性的技術支持。在立法中強調針對性、可行性和地方特色，努力對國家法律的補充和細化上下功夫，把搞好創制性立法作為立法重點，對法律尚無明確規定、而我省又迫切需要且條件成熟的，大膽探索，先行制定地方性法規。

三、構建和完善安徽省農村社會保障的立法制度

(一)確立農村社會保障的立法原則

農村社會保障立法和制度建設應明確“全覆蓋”、“低水平”、“與社會經濟發展相適應”和“社會保障一體化”原則。為貫徹這一原則，在地方性立法中要堅持以下幾點：1．堅持廣覆蓋、保基本、多層次、能轉移、可持續的制度建設方針。2．堅持權利和義務相對應、公平與效率相結合、自我保障和國家保障相結合，保障水平與當地農村經濟社會發展水平相適應。3．實行個人繳費、集體補助、政府補貼、社會捐助等多渠道籌資方式。4．堅持因地制宜，分類試點。5．堅持屬地管理，分級負責。

(二)確立統一的立法形式和體系

安徽省農村社會保障立法面臨的首要問題是立法體系的選擇。根據社會保障項目的不同，可以分項立法和統一立法，但兩者各有利弊，前者靈活性強而穩定性不足，后者正好相反。從目前我省社會保障已有的規定來看，各種規定比較零散，缺乏權威性和穩定性，因此，我省立法采取統一性立法的方式比較可取。具體而言，由安徽省人民代表大會或人大常委會根據憲法制定《安徽省農村社會保障條例》，分為總則和分則兩部分。總則規定農村社會保障的基本原則和保障對象和保障項目。保障項目包括農村基本養老保險、基本醫療保險、生育保險、最低生活保障、專項救助、自然災害救助等。分則規定各社會保障項目的參保人、主管機關、資金籌集、資金管理、保險待遇以及法律責任等相關內容。

(三)科學立法，保障程序公開公正

農村社會保障事關農民、民生，要考慮省內不同地區、不同區域的經濟社會發展水平的差異，如果在制度設計和保障待遇方面差異過大，則不符合法制的統一性以及社會保障的公平性。因此，我省立法時要做到科學立法，從論證、起草、修改、、審議和通過，每一個過程都要嚴格按照立法程序走，不搶程序，不越程序，該調研的一定要調研，該聽證的一定要聽證。要將立法調研、起草、審議和法規通過后的各項工作內容具體化、規范化。

四、安徽省地方性立法還應注意的幾個問題

(一)注意做好農村社會保障的城鄉銜接、地區銜接和新老銜接

目前大量農民進城務工，轉為農民工的身份，按照當前的政策，應給予其城市勞動者的待遇，為其購買養老保險。但是農民工就業不穩定，可能隨時回鄉務農，相應的養老制度安排也會不同，目前這兩者如何銜接還沒有明確的規定。在醫療保險方面，一些地方要求農村中小學生加入城鎮居民基本醫療保險，但同時農村以家庭為單位參加新農合，二者的銜接也要加以研究，避免農民重復參保，增加負擔。“新農保”實施后，如何與“老農保”銜接，也是迫切需要解決的問題。目前北京市的一些做法可以提供立法參考。比如，農民轉為城鎮居民參加城鎮職工養老保險的，農保繳費年限可按城鎮職工養老保險繳費折算。參加城鎮職工養老保險的農民工到達領取年齡時不符合按月領取條件的，可按一次性待遇政策，將資金轉入農保機構，建立個人賬戶，享受農保待遇。農民工加入城鎮職工養老保險履行了與城鎮職工同等義務的，退休時可以享受同等權利。

(二)特殊群體的社會保障問題

1．失地農民的社會保障問題。除目前受到廣泛關注的農民工之外，失地農民的社會保障也需要獲得法律保護。目前，失地農民社會保障資金的主要來源是征地補償費中的土地補償費和安置補助費，也就是江浙等地區所試行的“土地換保障”。但是現在的征地補償費和安置補助費標準過低，無法滿足失地農民未來生活的基本保障。因此建議在立法中，把失地農民納入到最低生活保障的范圍之內。失地農民大多生活在城市近郊或者就在市區生活，且已經基本不從事農業生產，所以失地農民最低生活保障標準應該與城市居民最低生活保障一致。其次，要為失地農民提供養老保障，勞動保障部門要建立專門的失地農民基本生活保障個人專戶檔案和相應的繳費證、領取證，確保失地農民進入領取年齡后按時足額領取養老金。第三，要為農民參加醫療保險排除制度上的障礙。目前，失地農民參加醫療保障仍然存在身份上的不確認，應當在個人、集體“拿大頭”的情況下，給予一定的優惠政策，確保農民大病有錢醫。

2．農村雇工的社會保障。農村雇工是繼農民工以后出現的一個社會群體。雇主是承包集體土地的農業生產經營者，通過承包、轉包等方式擁有較多的土地使用權。雇工有的是既經營自己承包的土地又兼職被雇用；有的是將自己承包的土地轉包給雇主，同時又被雇用；有的是可能放棄承包權，完全被雇用。農村中的雇工現象已形成了一種特殊的勞動關系。一方面，它有雇傭合同關系的特點，不完全等同于勞動法上的勞動關系，另一方面，雇工和雇主之間也存在著勞動報酬的支付、生產安全、職業病危害等問題，要求《勞動法》上的安全生產標準和勞動時間標準，因此，繼對農民工、失地農民的權益關注后，應該對正在發展的農村雇工問題特別關注，探討農村雇工的職業病危害和工傷保險問題。

3．農村計劃生育戶的社會保障問題。隨著計劃生育政策的繼續推行，農村計劃生育人口也在繼續增長，其養老問題日益凸顯。針對農村獨生子女戶和兩女戶的養老保障問題，中共中央、國務院2000年在《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》中明確提出，在農村，堅持政府支持和農民自愿的原則，根據實際情況逐步建立實行計劃生育的獨生子女戶和兩女戶的養老保障制度。根據這一政策，我省立法中，應將農村計劃生育戶的社會保障問題和其他人口區別對待，建議可以采取江蘇省的“財政補一點，集體出一點，個人交一點的辦法”，為計劃生育戶籌集養老資金，探討融社會養老保險與計劃生育戶養老保險合一的制度。

(三)強化解決農村社會保障糾紛的救濟性立法

目前的社會保障立法中關于法律責任、權利救濟途徑的規定比較缺乏，這也是導致有法不依的關鍵原因之一。再加上農民自身權利意識淡薄，法律知識欠缺，因此建議在立法中設立符合農村和農民的法律服務體系和司法救濟制度。如：加強基層行政機關的法律服務功能，為農民普及社會保障的法律知識。設立多渠道的救濟途徑，以行政救濟為主，司法救濟為最終救濟。簡化辦案程序和起訴條件，明確當事人的舉證責任，強化基層派出法庭的司法力量，深入到田間地頭為農民處理社會保障糾紛。此外，針對經濟困難的農民，減免訴訟費用，及時提供法律援助也尤為重要，這也需要在地方性立法中加以具體規定。