垂直管理問題及措施

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摘要：垂直管理是調整行政組織結構和行政權力配置、調適中央與地方關系的一項重要舉措。從一定意義上說，中央收權促使了垂直管理的興起。當代中國的政府垂直管理雖然取得了不少成就，但其中也存在許多值得重視的問題，必須采取一系列有針對性的措施加以解決。

關鍵詞：垂直管理；條塊結合；行政體系

眾所周知，中國的行政體系是一個條塊結合的矩陣結構，條塊結構具有一定的靈活性和彈性，如果利用的好，可以恰當地處理中央與地方關系，合理配置行政權力資源。在社會發展的不同階段，中央政府與地方政府的權限劃分應該有所不同。通過改革條塊結構，可以不斷調適地方管理與部門管理、集權與分權之間的關系，進而達到根據社會經濟形勢、時代背景等調整中央與地方關系的目的。如果中央需要集權，可以加強“條條”控制；如果中央要發揮“塊塊”的積極性，可以緊縮“條條”的職權。當然，條塊結合的管理體制也有諸多弊端，比如條塊分割、條塊沖突等。改革開放以來，為了完善條塊結合的行政體系，中國進行了多次政府改革，其中，在一些領域和部門推行垂直管理是較為重要的改革措施。深入研究政府垂直管理，探討其中存在的問題，在此基礎上提出改革政府垂直管理的對策建議，對于完善當代中國的行政管理體制，構建和諧、規范的中央與地方關系具有重要意義。

一、當代中國政府垂直管理的興起

在計劃經濟體制下，地方政府的各職能部門表面上接受“雙重領導”，即作為地方政府的組成部門，它必須接受地方政府的領導，另一方面，作為上級職能部門的下級機構，它還必須接受上級職能部門的指揮、管理和監督。但在中央集權和政企不分的情況下，所謂的“雙重領導”不過是“條條專政”，下級職能部門主要接受的是上級主管部門的領導。因此，這一時期的“雙重領導”實質上是“集體垂直管理”。改革開放后，為了調動地方政府發展經濟的主動性和積極性，激發地方政府的發展活力，中央強調要向地方下放權力，由此，通過各職能部門，中央向地方分散了人、財、物等大權。在這種情況下，職能部門的“雙重領導”開始具有實質內容，主要表現在，上級主管部門負責業務指導，而人事權、財權則掌握在地方政府手中，地方管理開始取代部門管理，在條塊結構中占據主導地位，“條條集權”的局面開始松動。

中央的下放權力政策及其激發的活力和潛能對改革開放后一段時期中國的經濟發展起到了至關重要的作用。然而，任何事物都是一分為二的。權力下放在推動經濟發展的同時，也帶來了中央宏觀調控能力下降、地方保護主義盛行等消極影響。20世紀90年代初，中國出現了較為嚴重的經濟過熱，這迫切要求中央政府加強宏觀調控能力。于是，中央開始從地方上收經濟調控的權力。財政資源是政府開展活動的基礎，因此，中央的收權始于稅收領域，1995年，稅務部門實行垂直管理。1997年，中央又決定對中央銀行以及商業銀行實行垂直管理，地方政府手中的金融權力幾乎被悉數上收。次年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區域設立9家分行，以擺脫地方政府對金融業務的干預，此后的銀監、證監、保監等部門也都采用了這一模式。[1]這表明，早期的垂直管理是在一些重要的宏觀調控部門推行的。

盡管中央為加強自己的宏觀調控能力作出了努力，然而地方保護主義的盛行使中央的這些努力打了折扣。在地方利益的驅動下，一些地方政府并不全力執行中央的宏觀調控政策，而是推行“上有政策，下有對策”，對本地有利的政策，就執行，不利的就擱置起來，形成地區封鎖、各自為政的局面，妨礙了全國統一市場的建立。為了防止中央調控變成中央“空調”，維護政令暢通，中央決定在一些市場執法和監督部門如工商、土地、技監等實現垂直管理。

顯然，實行垂直管理的直接目的是讓一些重要的宏觀調控部門、市場執法和監督部門擺脫地方政府的干預，能夠獨立地行使職權。在“雙重領導”體制下，地方政府能夠以自己手中的人事權、財權來干擾職能部門職責的履行；實行垂直管理，就是要把地方政府手中的“官帽子”、“錢袋子”上收到上級政府的職能部門手中，由這些職能部門對地方政府的某些行政領域進行直接控制。也就是說，垂直管理改變了職能部門的行政隸屬關系，它們從地方政府序列中退出，成為上級主管部門的分支機構或派出機構，在本系統內部，人事權、財權和業務指導權集中于一條縱向線上。

據學者研究，迄今為止，實行垂直管理的部門約為13個。[2]另外，環保、審計等重要部門也被呼吁實現垂直管理。垂直管理部門的興盛不是偶然的，而是多種因素交互作用的結果。一方面，某些行政事務的專業性、技術性較強，依靠職能部門的對口管理，可能比作為綜合機構的地方政府管理更為有效。另一方面，從政治文化上看，中國有著悠久的中央集權傳統，中央政府的形象比地方政府好，容易得到群眾的信任，因此，通過垂直管理將權力上收中央，符合當前的社會心理。一項調查表明，85.9%的人認為在當前的形勢下，中央政府應該加強垂直管理，以平衡屢現劣跡的地方權力。[3]當然，中央決策層的認知因素對垂直管理興盛也起了助推作用，垂直管理得到了他們的默許和支持。在上述“合力”的作用下，垂直管理趨強、愈演愈烈的勢頭在短期內不會逆轉。

二、當代中國政府垂直管理中存在的問題

方興未艾的垂直管理對于維護中央權威、打擊地方保護主義、提高行政效率起到了一定的作用，但是，垂直管理在解決原有問題的同時，也帶來了一些新問題，在極端情況下，它不僅不能解決原有問題如職能交叉、多頭管理，反而滋生了新問題如地方政府積極性的弱化。具體來說，當代中國政府垂直管理中存在的問題主要有：

1.容易形成部門保護主義，導致政府利益部門化。主要表現為部門封鎖和部門壁壘，缺乏全局觀念和整體觀念。因為對垂直管理部門來說，如果只要達到本部門的直接目標就可以獲得回報，它們自然就沒有考慮公共利益的動機和動力，結果只能是部門利益至上，形成各部門將部內資源視為禁臠的“鴿籠式”割據局面。按照公共選擇學派的說法，官僚制行政部門膨脹動機遵循著這樣的公式，即“部門規模越大=預算越多=權力越大”，并非出于治理社會公共事務的需要。類似這樣的動機在垂直管理部門中也存在，一些垂直管理部門爭級別、爭編制、爭機構的沖動就說明了這一點，而垂直管理部門的干部管理體制進一步強化了利益本位主義傾向。一般來說，垂直管理部門的干部交流自成一個封閉的系統，干部流動僅在本系統內部進行，地方干部很少被交流到垂直管理系統。缺乏多樣化任職經歷的干部，往往具有狹隘的部門利益觀念，眼界不開闊，這在某種程度上對部門本位主義起到了推波助瀾的作用。

2.弱化了地方政府的權能，打擊了地方政府的積極性。地方政府承擔著治理地方公共事務，為本行政區域的群眾提供公共產品和公共服務的職責，與群眾的切身利益和日常生活具有最直接的關聯性。地方政府要履行好自身的職責，必須享有與自身職責相匹配的權力以及具有能夠保障權力行使的健全的、完善的組織結構。一些職能部門被垂直管理后，地方政府面臨著被肢解的危險。特別重要的是，一些對地方經濟發展和社會建設起著關鍵作用的部門被垂直管理后，地方政府推動本地經濟發展的權能顯得有些不足。垂直管理上收權力，其背后的政治邏輯是一些重要的權力會被地方政府所濫用，由此，地方政府往往產生不被信任的感覺，從而消解了地方政府的積極性，尤其對基層政府的影響最為明顯。據統計，一個中部地區的中等規模的縣，大致有46個直屬局級單位，其中，不同程度垂直管理的一般在25個左右，占了總數的一半以上。[4]這顯然限制了縣域經濟的發展，也與目前的“強縣擴權”潮流不相符合。在一些地方，垂直管理使鄉鎮政府成為“不完全政府，無限責任政府，負債政府，收容政府”。[5]

3.淡化了對垂直管理部門的監督，易導致腐敗和權力濫用。垂直管理部門權力廣泛，人員眾多，機構龐大，是有權有錢的實權部門，理應接受方方面面的監督。然而，現實中對垂直管理部門的監督卻存在漏洞和盲點。垂直管理前，職能部門要接受地方黨委、政府、人大等的監督，法律監督、工作監督等對職能部門的權力行使能起到一種威懾作用。垂直管理后，地方黨委、政府、人大的經常性監督不在了，而主要依靠垂直管理系統內部的上級主管部門監督下級機構。由于上級主管部門距離下級機構較遠，信息傳遞和檢查監督成本較高，因而這種上級監督下級的監督模式效果微弱。同時，垂直管理部門內部的上下級之間容易形成利益共同體和利益聯盟，即使發生了違紀違法問題，上級往往以息事寧人的態度來處理。不受監督和制約的權力必然產生腐敗，近年來一些垂直管理部門出現的腐敗要案即是最佳佐證。

4.垂直管理部門與地方政府之間以及垂直管理部門之間關系緊張，行政協調難度加大。社會問題的治理需要垂直管理部門和地方政府共同合作。然而，垂直管理不僅激化了條塊之間的矛盾，而且激化了條條之間的沖突。一些垂直管理部門以對上級主管機關負責為由，拒絕為地方經濟發展服務，甚至制定的工作計劃也脫離了當地的實際。另一方面，地方政府往往以垂直管理為借口，拒絕對垂直管理部門的行政活動給予支持和配合。條塊之間的沖突在大部制下可能更為劇烈，因為大部制無疑增加了垂直管理部門用于與地方政府摩擦的能量。在職能重疊、職能交叉的情況下，條條之間即垂直管理部門之間的沖突也不能避免。如果某事有利可圖，各垂管部門會爭著管，“唐僧肉都想吃一口”，如果無利可圖，各垂管部門會扯皮推諉，“踢皮球”。垂直管理部門之間的沖突必須依靠較高級別的政府才能

解決，這一切都對行政協調提出了新的挑戰。

5.垂直管理具有人治色彩，妨礙了依法行政目標的實現。依法行政是對現代政府的基本要求。從一定意義上說，垂直管理是與依法行政的基本要求相背離的。因為垂直管理主要依靠上級的行政權力來控制和壓服下級解決某一行政領域存在的問題，而不是靠法律來規范政府行為，保障政府權力在正確的軌道上運行，進而從根本上保障政令暢通。熱衷于垂直管理的人往往認為，上級政府必然會清正廉潔、公正地行使權力，這恰恰是“欽差大臣”情結在作怪。正因為如此，有人指出：“垂直管理的行政體制改革隱含著這樣一個思維方式——那就是面對地方保護主義，國家的法律處于極其無奈的尷尬地位，為了確保政府職能部門發揮作用，必須在法律沒有規定的情況下，通過垂直管理繞開地方政府的行政干預。在這樣的思維方式中，政府法治觀念蕩然無存。”[6]

三、改革當代中國政府垂直管理的思路

對于當代中國政府垂直管理中存在的問題，應該引起重視，并采取得力措施加以解決。當前，可以從以下幾個方面努力：

1.健全監督體系，加強對垂直管理部門的監督。只有健全監督體系，強化對垂管部門的監督，才能避免垂管部門成為腐敗的重災區。我們決不能以放松對垂管部門的規制和制約為代價來換取行政效能的一時提高。加強對垂直管理部門的監督，最重要的是做到兩點：一是要加強地方人大對垂管部門的監督。地方人大對垂管部門的監督，完全符合憲法和有關法律的規定。從這方面說，地方人大如果放松對垂管部門的監督，就是失職。地方人大應以本地區人民群眾關心的重點問題和關系到本區經濟發展的重大問題為監督重點，通過聽取工作報告、執法檢查、視察、評議、辦理人大代表議案、建議案和處理群眾來信來訪等形式對垂管部門進行監督。二是要加強社會監督，發揮人民群眾、新聞媒體、網絡等對垂管部門的監督作用。在這方面，知情權的落實是一項基礎性工作，為此，垂管部門要做到政務公開，堅持透明行政。

2.構建垂直管理部門與地方政府之間的良性關系。當下，垂直管理部門與地方政府之間的摩擦已經影響了垂直管理部門治理水平和治理能力的提高。例如，技監機關垂直管理了，但是假冒偽劣商品依然存在；國土部門垂直管理了，土地違法案件仍然有增無減。造成這種局面的原因是多方面的，而垂直管理部門與地方政府之間的摩擦無疑是重要原因之一。垂直管理部門與地方政府之間形成良性關系的標志是，一方面垂直管理部門主動支持地方政府的各項工作，另一方面地方政府也積極配合垂直管理部門的執法活動。這就要求，垂直管理部門在立足本職、恪盡職守的同時，也要胸懷全局，加強與地方政府的溝通與聯系，為地方經濟發展出力獻策；地方政府要認識到某些職能部門的垂直管理是法律政策的規定，應加強綜合協調，建立與垂直管理部門的干部交流機制和信息共享機制。

3.合理劃分中央政府與地方政府之間的職權。厘清地方政府與中央政府的職責權限對于做好垂直管理工作具有至關重要的作用。在中央政府的職權領域，可以推行垂直管理；而對于地方政府的職權領域，中央政府則不能隨意加以干涉。同時要以一定的財政資源來保障地方政府職權的行使，避免地方政府處于有職責無權力，或有職權無財權的境地。對于合理劃分中央政府與地方政府之間的職權，曾指出了較為原則性的規定：在中央統一領導下，地方因地制宜，兼顧中央與地方兩個積極性。根據這一原則，我們認為，關系宏觀調控和市場監管等方面的權力應由中央政府直接行使或實行垂直管理，關于地方經濟發展、產業布局等一系列應由地方靈活行使的權力領域應該徹底下放。

4.逐步減少垂直管理的范圍和領域。在當前條件下，全面取消中國的垂直管理雖是不現實的，但是，垂直管理的不斷強化與地方分權的世界性潮流顯然不符。興起于20世紀70年代末的新公共管理運動的一個重要內容就是強調中央向地方放權。作為一種權宜之計，垂直管理雖然是解決問題的一種辦法，但很難說是最好的解決辦法，不能無限地復制到其它部門，它只能在某些特殊領域如海關發揮較為全面的積極作用。在一些不宜實行垂直管理的領域，可以通過派出稽查機構來達到維護政令暢通、保障法紀統一性和權威性的目的。例如，從2008年11月底到2009年1月下旬，中央紀委監察部等部門派出24個中央檢查組，檢查地方落實4萬億元投資的情況，取得了很好的效果，這個做法值得推廣。

5.堅持法治行政原則，建設法治政府。當某一領域出了問題或某一領域的工作沒有做好，就在這一領域實行垂直管理，這不利于法治政府的建設。因為垂直管理依然停留在權力的分割和轉移層面，仍然沒有跳出分權放權的循環。當代中國的法治建設取得了一定進展，放權分權的傳統做法面臨著諸多挑戰，一些人對垂直管理違憲的質疑就說明了這一點。事實上，只要堅持法治行政原則，樹立法治權威，加強對地方政府的監督，類似地方保護主義、政策阻塞之類的問題會得到更好的解決。有學者指出：“切實將政府對經濟社會管理納入依法運行軌道，在管理意識上篤信法治、敬畏法律，在管理行為上忠誠法律、依靠法律，政府權力臣服于法律，一切管理讓法來說話，才是解決政府行為失范的治本之策。”[7]

由此可見，垂直管理對中國政府間關系產生了重大影響。只有深入研究這種影響，充分認識垂直管理對府際關系可能具有的負面作用，并采取一些有針對性的改革措施，才能促進條塊關系正常健康地發展，實現中央與地方關系整體的、長遠的和諧。