機構改革中政府的職能轉變和權力轉移

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在世界各國的現代化進程中，政府與市場的關系問題，一直是體制改革中最為敏感的問題。市場機制能否充分發育，政府行為是否與市場經濟的發展相協調、相一致，往往成為一國社會現代化進程中最重要的因素和最鮮明的標志。我國的市場經濟是在傳統計劃經濟體制的“母體”中逐步發育和生成的，經濟的市場化進程不僅表現為生產力的更替，而更重要的是表現為體制的轉換即由傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。揚棄舊體制，創造新體制，其間新舊體制的磨擦和碰撞必然會使一系列的深層社會矛盾，諸如：市場運作機制的滲透與適應現代市場經濟規律的政府職能和機制建設卻相對滯后的矛盾、政治權力的公共性與少數權力腐敗的矛盾、社會利益格局的分化與共同富裕目標的矛盾、勞動力資源配置的市場化與工人階級主體地位的矛盾以及政治文化價值多元化與社會共同理想的矛盾等在一定程度上凸現出來，中國經濟的市場化進程步履艱難，面臨著諸多難題的重重包圍。諸多矛盾的存在直接構成了對現行政府職能和權力運行的挑戰，決定著政府機構改革和職能轉變必然要成為經濟改革攻堅時期政治體制改革的重點和關鍵。

假如我們不能審時度勢，通過積極而穩妥的以政府機構改革為重點的政治體制改革來化解這些矛盾，那末經濟體制改革深化所遇到的深層障礙性因素就很難排除，整個改革事業也就很難有新的突破，而且以往所取得的改革成果也就難以鞏固甚至會喪失掉。“只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。……從這個角度講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制改革。”（注：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1994年版，第164頁。）“不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現。”（注：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1994年版，第176頁。）由以上分析可以看出，在經濟市場化向縱深發展的改革攻堅時期推進政府機構改革，其實質就是要解決政府職能與社會主義市場經濟發展間較為尖銳的矛盾，使其適應經濟市場化和社會現代化的規律，以調適國家與社會的關系。圍繞這一改革的總方向，在政府職能和權力運行體制上，就需要深入解決以下三個相互關聯的基本問題：

（一）政府職能轉變要與市場經濟的發展方向相協調、相同一，加強對經濟發展的宏觀調控。

根據政治學的一般原理，國家作為政治實體具有兩個最基本的功能，一是政治統治，二是實現對社會的全面管理。而國家對社會管理的核心內容是實現對經濟發展的管理。恩格斯曾經這樣概括國家權力對于經濟發展反作用的三種形式，“它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發展得比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下，像現在每個大民族的情況那樣，它經過一定的時期就要崩潰；或者是它可以阻止經濟發展沿著既定的方向走，而給它規定另外的方向——這種情況歸根到底還是歸結為前兩種情況中的一種。”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第701頁。）這實際上也是政府在執行經濟職能時可能出現的三種情況。與一定的經濟形態和經濟發展保持同一方向，以保護和促進經濟發展，而防止沿著相反的方向或其它方向阻礙經濟發展的情況發生，是現代政府經濟職能運行所依據的根本原則，更是社會主義國家政府正確履行其經濟管理職能的基本出發點和落腳點。

十一屆三中全會以來，隨著經濟體制改革的深入，我國進行了幾次較大的政府機構改革，取得了不同程度的進展，但由于歷史條件的制約和宏觀社會經濟——政治——文化環境的限制，傳統的“直接控制型”管理體制并未得到根本性突破，政府機構存在的諸多問題也未能得到根本解決，現行的政府經濟管理模式與社會主義市場經濟體制的矛盾仍十分突出。不僅機構龐大、人員臃腫、效率低下、官僚主義嚴重等弊端長期難以消除，而且在新舊體制的磨合期，國家的經濟管理職能卻又產生了一種新的“二律背反”現象：在經濟轉軌時期，一些機構和部門仍習慣于舊的體制和做法，企圖用強制性權力對生產經營活動進行干涉和控制；違背市場經濟客觀規律的強制性管理，必然又會與經濟發展產生尖銳矛盾，導致另一種極端——放松甚至放棄國家對經濟的宏觀調控，從而使市場的某些弱點和消極方面得不到有力抑制和有效引導，使轉型期的經濟生活必定出現某種程度的紊亂和非常態。因此，隨著經濟市場化程度和現代化進程的繼續深入，新一輪的政府機構改革勢在必行，“不改革就沒有出路”。

國家的經濟職能及相應的政府管理體制必須與經濟發展的方向相協調、相同一，是推進轉型期機構改革所要解決的實質性問題，也是政府職能定位所必須遵循的根本原則。在機構改革中首先必須要依照現代市場經濟的運行規律規范政府職能，這是實踐的先導。根據上述原則，政府的經濟職能大體可歸并為三類：宏觀調控、保障監督和協調服務。政府所要直接管的就是與這三個方面有關的事情，除此以外的一切經濟事務，都應放手讓企業和社會中介組織自己去管理。從這樣的職能定位出發，機構改革和政府職能轉變的總趨向就是：調整和減少專業經濟部門，逐步削弱行政控制性部門，切實加強宏觀調控性部門。

（二）政府職能轉變要適應社會主體的發育和發展，加強對社會發展的協調和服務。

國家脫離社會，國家權力成為凌駕于社會之上統治社會的特殊力量，是一切國家不可避免的弊端。在打碎舊的國家機器基礎上建立起來的社會主義國家政權體系，已經不是完整意義上的國家形態，而是一種過渡性的“半國家”（列寧語）。這種國家形態的主要功能就是通過社會機體的發育和發展，逐步削弱對社會進行強制干預的職能，逐步拓展為社會發展協調服務的職能。但由于歷史的承繼性，在社會主義國家機構中也會長期存在著把自己凌駕于社會之上的弊端，在國家工作人員中則會長期存在著把自己看成是社會賴以生存的力量的認識誤區，同時由于社會機體的自主發展程度還較低，這就進一步強固了國家包攬社會事務的弊端。我國現行的政府機構及其管理體制，基本上是與比較落后的社會、經濟、政治、文化狀況相適應的，主要是依靠行政手段來管理社會事務，比如許多本來應該運用法律手段或通過社會中介組織來解決的問題，卻是通過設立政府機構來管理，從而就把過多的社會責任和事務矛盾集中在政府身上。這種管理體制和政府職能，一方面造成了政府機構重疊、臃腫龐大、人浮于事、互相推諉，滋生嚴重的官僚主義和以權謀私的腐敗之風，另一方面則嚴重影響和制約著社會的自主發育和發展，使社會與政府間的矛盾在轉型期就顯得十分突出。

因此，削弱控制性管理職能，加大協調服務性管理職能，把一些政府部門由凌駕于社會之上變成真正服務于社會的協調管理機構，就成為我國政府機構改革所要完成的實質性任務。在社會主義市場經濟條件下，國家對社會發展的協調服務職能，主要包括三大類：政策調控、社會保障和政務管理。除此而外，一切具體的社會事務，都應該逐步移交給各類社會組織去處理，政府不再包攬社會事務。在基層，則要大力發展社會生活的群眾自治，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，依靠自己的力量創造幸福生活，促進社會主體的發育、成熟和發展。這既是社會主義民主最廣泛的實踐，也是把政府機構從瑣細的社會事務和社會矛盾中解脫出來，真正做到精兵簡政、提高效率。

（三）在職能轉變和機構改革中，逐步推進國家權力向社會的轉移和回歸。

權力資源的重新合理配置是我國機構改革和政府職能轉變中的核心問題。權力配置不科學、不合理，不適應現代市場經濟規律和現代化發展的要求，而是囿于傳統的高度集中的計劃經濟的思路，政府機構的職能運行就會失去其合法性支撐和權威性，也就很難從根本上避免重蹈“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的覆轍。這既是以往機構改革的教訓，也是當前機構改革能否順利推進所要解決的關鍵性問題。

政治全能化、高度集權化作為我國傳統權力格局的主要特征，雖說在特定的歷史條件下曾起到過積極的乃至全局性的決定作用，但隨著改革開放的啟動和加深，這一格局越來越使得轉型時期的中國政治發展面臨著諸多難題。單就我國現行的管理體制來說，其中的弊端，從一定意義上講，都無不與權力高度集中有著密切聯系。權力過分集中是制度中的主要弊端之一。（注：見鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》，《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第320—343頁。）現實生活中某些政府部門的職能錯位，都能在一定程度上從其自身權力的錯位中找到原因。權力錯位則集中表現為權力的過分集中。而隱藏其中的實質性問題，則是某些國家權力嚴重脫離社會。因此，推進機構改革、實現政府職能的轉變，必須把切實解決國家權力向社會的逐步轉移和回歸提上日程。

國家權力本就來自于社會，隨著經濟和社會的發展，它最終還是要回歸社會，這是國家和社會間關系發展的總趨勢和一般規律。當然，這種趨勢的實現首先表現為一種漸進和逐步的發展過程，即由集權政治向民主政治逐步發展、由較低的民主發育程度向較高民主發育程度逐步發展的規律。即便是在現代社會，國家權力向社會的回歸，也只能是一個逐步的轉移過程。轉型時期進行的政府機構改革和職能轉變，也就是要通過不斷改革權力過分集中的現行管理體制，以實現公共權力在國家和社會之間的合理配置，逐步完善社會自我管理、自我發展的機制和社會制約國家權力的機制，創造社會能夠收回國家權力的條件，最終實現國家權力向社會的轉移和回歸。改革權力過分集中的現行管理體制，主要是通過國家向社會全方位放權來實現的。放權主要包括黨放權于政、政放權于企、中央放權于地方、上級放權于基層等若干方面。這幾個方面雖涉及的范圍各不相同，放權的程度也不盡一致，但總的實質卻都是國家要向社會放權，是“社會把國家政權重新收回”，“變成社會本身的生命力”（注：《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第95頁。）的偉大歷史進程的逐步實現。

總之，準確定位政府職能、正確行使政治權力是我國政府機構改革的出發點和根本依據。只有按照其自身的職能和權力運行設置機構、配備人員，才能切實擺脫政府機構改革中的“三大怪圈”（政府職能的“膨脹失調——緊縮調整——再膨脹失調—再緊縮調整”、機構改革的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”、權力的“下放——上收——再下放——再上收”），協調好機構改革與經濟體制改革、政治體制改革、行政體制改革等各個系統之間的關系，創造出機構改革順利進行的良性生態環境，實現政府機構運作的優化。這既是我國政府機構改革的根本出路和希望所在，也是我們在實踐中努力的方向和目標。