政府部門的自我擴張行為分析

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政府作為一種社會政治組織，具有一定的結構。從其歷史發展來看，都經歷了在組織結構上由小到大、由簡單到復雜；在掌握的權力和管理的事務上由小到大，由少到多的發展過程，有人把它稱為官僚政治的發展過程。這種發展過程就是政府部門的自我擴張過程。從理論與實踐相結合的角度，對政府部門自我擴張行為進行分析，在方法上，需要把經濟分析納入政府研究的視野；在具體內容上，涉及對權力、政府組織機構的設立及其人員的配備、政府的作用、政府支出等問題的研討。我國政府部門所存在的自我擴張行為，反映了舊社會官僚政治的殘余，它一方面是與初級階段的基本國情相適應；另一方面又是與社會主義的本質規定性相矛盾沖突。因此，在新的歷史條件下，開展對政府部門自我擴張行為的表現、社會根源、危害性及其如何予以遏制的研究，具有十分重要的意義。

一、政府部門自我擴張行為的表現

概括地說，政府部門自我擴張行為的表現，主要包括政府權力的膨脹、機構的龐大及其組成人員的增加、支出水平的增長等方面，這是我們從歷史的實證分析中所得出的結論。

近代資產階級革命，確立了人民主權的原則。掌握國家政權的資產階級，迫切地要求建立資產階級的民主政治，要求政府嚴格按照“法治”、“人民主權”的憲政原則辦事，政府的一切活動均應嚴格置于制定法之下，忠實于“無法律即無行政”的政治格言。但國民議會所制定的法律只能就國家行政管理的一些而并非所有的問題實行規定。這樣，自由資本主義時期的政府權力及其活動也就被限制在比較狹窄的范圍內，諸如公共需求的滿足、公共產品的供應、公共資源的配置以及公共福利的增進等。至于立法權，則專屬于國民議會。與上述的政府權力及活動范圍相聯系，政府組織結構簡單，機構少，組成人員少，政府財政支出也少，真正反映了“小政府，大社會”的社會現實。

然而，隨著從自由資本主義發展到壟斷資本主義時期，日益尖銳的矛盾和各種復雜的利益沖突這種社會現實，引起了政府權力的大幅度擴張，并呈遞增的趨勢。隨之而來的是政府活動范圍的不斷擴大，機構的大量增設和人員增加，政府財政支出水平增長，如法、德、日、瑞典、英、美等主要發達國家，財政支出占國民生產總值的比重，1880年平均為10％，而1991年就已經增長到48.5％，總共增長了38.5％個百分點。（注：參見世界銀行《1986年世界發展報告》、《1994年世界發展報告》。）政府財政支出占國民生產總值的比重都發生了不同程度的增長。政府財政支出的膨脹，顯然是衡量政府部門自我擴張行為的一項重要指標，它在相當程度上表明了政府所支配的資源配置份額的大小。

另外，政府的自我擴張，還可以從能夠反映政府權力膨脹的政府委任立法的出現和設置一定的經濟管理機構中得到證實。以美國政府為例，從1760－1869年中，只有1830－1839年的十年里新設立了一個機構，而1970－1979年新設立的機構就達20個；1760－1769年新頒布的法規4個，1970－1979年新頒布的法規125個（注：參見萊維·巴特拉《1990年大蕭條》（RaviBatra:TheGreatDepressionof1990.NewYork:VenusBooks,1987）。這表明，在近210年中，美國政府每10年制定、頒布的法規數目和增設的政府機構也是呈擴張的發展趨勢。以“自由放任”典范而著稱于世的美國尚且如此，其他國家政府部門擴張的情況也就可想而知了。

我國政府部門的自我擴張，就權力而言，政府部門的權力極度膨脹和高度集中。具體表現是：由政府大包大攬、直接配置經濟資源、直接經營管理企業。

就政府機構和政府部門組成人員而言，1949年9月27日，《中華人民共和國中央人民政府組織法》的通過，正式成立了中央人民政府。中央人民政府委員會下設四大機構：人民革命軍事委員會、政務院、最高人民法院和最高人民檢察署。政務院是管理國家行政最大的部門，下設35個部、委、署、院。不過，相對于今天來說，當時的35個部委在組織機構上是簡單多了。自1951年12月開始，先后經歷了六次精兵簡政，但一直未能走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。到1993年4月19日，根據《關于國務院機構改革方案的決定》，國務院直屬決定將直屬機構調整為13個，辦事機構調整為7個，國務院事業單位調整為8個，國務院下屬機構總共69個。到1994年底，中國的事業單位總數達到130多萬個，2600多萬從業人員。

政府機構的膨脹，直接導致了政府部門組成人員的增加和政府支出的增長。經過1993年的機構調整，盡管部門數目減少了，但人員并未減少。5年后的今天，人數反而多增加了100萬。截至1996年底，我國財政供養人員總數已達3673萬人，比1978年增長了82.3％，大大高于我國同期總人口27.1％的增長幅度。財政供養人員占全國總人口的比例由1978年的2.1％上升到1996年的3％。在財政供養人員中黨政機關干部約1100萬人。（注：1998年3月16日《人民日報》：“財政被‘官’壓彎了腰。”）從我國不同歷史時期總人口與財政負擔的脫產人員的比例來看：漢朝為3000∶1；清朝為1000∶1；而現在是38.8∶1，即使按1100萬黨政工作人員計算，這個比例也為156∶1。從我國與外國的對比來看：克林頓在第一任總統上臺時指出，美國聯邦政府近300萬人的政府文職人員，占全國勞動力的2.8％；德國和日本政府的這個比例只有1.4％；英國是1.9％；而我國的這個比例數約為5％，也就是說，我國吃國家財政飯的人員與全國勞動力人口的比例是西方發達國家的2倍到4倍。（注：《作品》雜志1998年增刊第54頁。）

總之，在我國，政府的行政權力和活動范圍幾乎無所不在，政府行政管理體制是一種“泛政府”的體制。在這種體制中，政府的權力與活動范圍，遠遠地超出了其應有的范圍，政府部門極度擴張。我們正在進行的以轉變政府職能為市場取向的改革，從某種意義上說就是要遏制政府部門的自我擴張，而相應地擴大市場主體的活動范圍和有效地發揮其功能。

二、政府部門自我擴張行為的根源及社會危害性分析

縱觀不同類型的國家政府部門自我擴張行為的表現，究其根源，既有相同的規律性，同時，也有不同的社會歷史原因。

就相同的規律性來說，作為一種社會政治組織的政府，一者它或多或少地總要集中反映和代表整個社會的利益和意志，具有公共性的一面；二者它又是“系統地采用暴力和強迫人們服從暴力的特殊機構”（注：《列寧選集》第4卷，人民出版社1985年第2版，第47、44—45頁。），具有強制性的一面。政府的這種強制性，還表現為主要源自國家政權力量的“超經濟強制”和主要源自國家財產所有權的“經濟性強制”。

政府所具有的公共性和強制性特征，為政府部門能夠自我擴張準備了十分有利的條件。任何一個新政府，都宣稱是整個社會利益和意志的代表，政府所推行的一切，都是為了實現整個社會的利益，并以此號召全社會對政府意志的服從。

然而，政府不只是一個抽象的概念，在現實中，政府都“是由一批專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成”。（注：《列寧選集》第4卷，人民出版社1985年第2版，第47、44—45頁。）誠然，政府本身不應有自己的私利，但操縱并組成政府的人卻有著自身的利益，而且他們會借助政府的強制力來實現自身的利益，這時政府權力就完全表現為同人民大眾的“分離”。在某種意義上，他們執掌政府本身并不是目的，真正的目的只不過是通過政府來更好地實現他們自身的利益，其通常所采用的辦法就是通過擴張政府部門從而間接地擴張了自己的權力，其自身利益的極大化也相應地得到了滿足。在此過程中，公共性特征就起了一種很好的粉飾作用，他們利用其特殊地位，給人們造成一種假象，似乎他們都是在為社會、國家、集體謀福利。

對于政府各個部門的組成人員來說，一方面他們是在以國家的名義行使權力，其行為具有相當大的自由，權力越大，自由也越大；“政府權力全把握于官僚手中，官僚有權侵奪普通公民的自由”。（注：塞利格曼主編《社會主義大辭典》第3卷第70頁。）當官僚把政府措施看作為自己圖謀利益的勾當時，他們就會為自身利益最大化的動機所左右，他們對社會利益的理解也就會或多或少地夾雜著自身的利益，并促使他們不斷地擴張權力；另一方面，由于他們的靈活性與他們最大化利益動機的強烈刺激，使他們在實際中常常為了自身最大化的利益鋌而走險。這兩方面所產生的不良后果，我們不應該單純地從官員是否正直方面去尋找原因，事實上無論誰處于這種地位，都會依據自己獲得的信息和個人效用最大化原則來行動。這里可能出問題的不是個人，而是官僚機構內部的約束機制。如果約束機構不能提供一種良性壓力，以確保任何人處于某一特權地位時均不能過多地或絲毫沒有地牟取私利，那么，再高尚的執政官也不能保證社會共同利益不被他或他的后繼者有意或無意地損害。不受制約的權力必然走向腐敗。這無疑地揭示了不論什么性質的國家中，政府部門自我擴張行為根源的共同規律性。

有共同的規律性，就必然地有特殊的矛盾性。在西方國家，政府部門擴張，還是由其政治、經濟和社會矛盾所決定的。西方國家是把政府部門擴張作為其解決這些矛盾的有效途徑。

“看不見的手”的理論是自由放任的古典市場經濟的奠基石。在這種經濟體制下，政府是消極的和充當“守夜人”角色。但是，隨著資本主義自由經濟的發展，資本主義所固有的矛盾日益激化，自由放任帶來的壟斷、通貨膨脹、失業、經濟危機等社會問題日益增多。這些問題開始危及資本主義的政治統治。面對這種社會現狀，那種“管事最少的政府就是最好的政府”的舊有觀念，以及根據這種觀念所實行的控制政府權力及活動范圍的法律也已經不適應壟斷資本主義的發展需要，完全靠市場自發作用進行調節的自由主義的統治方法日益顯示其難以解決根本的社會、經濟問題的弊端。為了維護資本主義的生產關系，資產階級政府不得不從全局著眼，采用對社會經濟事務的積極干預主義。政府權力正是在這種社會背景下日益強化，資本主義政府部門擴張也就不可避免。

相比較而言，我國是一個有兩千多年的封建專制主義歷史的東方大國，生產力水平極低，商品經濟和市場事實上在我們國家過份弱小，政治權力在社會生活中一直起著決定一切的作用。受封建殘余的影響，形成了在政府中，一種重復地保護自己的權力范圍、抗拒變革、擴大自己控制的地盤的傾向。再加上受“蘇聯模式”的影響，長期以來，認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化和社會都實行中央集權的管理體制。在這種管理體制下，政府管了許多不該管的事務，把計劃作為資源配置的唯一手段，把太多的社會功能加在政府肩上，大大擴充了政府的職權范圍，使政府權力日益強化，政府機構愈加臃腫龐大，終于形成了與這種經濟體制相適應的高度集權的政府行政管理體制。在中央集權的計劃管理體制下政府權力無所不及，其觸角涉及政治、經濟和社會生活的各個方面。政府權力和經濟權力的界限、政府與企業的界限、政治生活與市民社會的界限已經湮沒，諸如經濟資源完全由政府以行政手段和指令性計劃加以配置；人們的生活也完全籠罩在政府權力之下。缺乏制約、監督不力的情形困擾著監督職能的有效發揮，更進一步地助長了政府部門的自我擴張。

政府部門的自我擴張行為所造成的社會危害，首先表現為政府財政支出水平增長。在西方國家中，政府部門自我擴張行為所帶來的巨額代價日益成為人們關注的焦點。分析近20年我國財政支出的結構，可以看出，財政支出的大部分被“人頭費”吃掉了。近年來，財政每年需要增加的工資性支出就達600多億元，占國家新增財力的60％以上。人們戲稱我國財政正在向“吃飯型財政”發展。政府部門自我擴張，必然導致機構龐大。機構龐大，也增加了行政管理費用支出。資料表明，我國財政支出中的行政管理費，1996年已達1040.80億元，比1980年的60.79億元增長了14.5倍，而同期的財政總支出只增長了5.46倍。行政管理占財政支出的比重“六五”時期為6.8％，“七五”時期為8.8％，“八五”時期上升為11.9％，到1996年進一步增加到13.1％。（注：1998年3月16日《人民日報》：“財政被‘官’壓彎了腰”。）

其次，政府部門自我擴張對社會經濟發展的影響，正如恩格斯所說：“總的說來，經濟運動會替自己開辟道路，但是它必定要經受自己所造成的并具有相對獨立性的政治運動的反作用。”（注：《馬克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社1972年第1版，第482頁。）恩格斯在致施米特的信中，把這種反作用進一步分解為三種情況：第一，它可以沿著經濟發展方向起作用，在這種情況下就會使經濟發展比較快些；第二，它可以沿著經濟發展相反的方向作用，在這種情況下它經過一定的時期就都要遭到崩潰；第三，它可以阻礙經濟發展沿著某些方向走，而推動經濟發展沿著另一方向走。很明顯。第二、第三種情況，都會給經濟發展造成巨大的損害，引起大量的人力和物力的浪費，這是政府部門自我擴張行為對社會經濟發展發生負作用的典型表現。例如在我國改革開放之前，正是政府部門自我擴張，在相當大的程度上遏制了經濟的發展；使社會和個人的積極性無法發揮，使企業喪失了自我改造、自我發展的能力，使本來在我國尚需大力發展的商品、市場經濟不能建立起來，使市場配置資源的作用不能有效發揮，束縛了生產力的發展，以致往往把整個經濟搞死，使其失去了生機與活力。

政府行政權力的極度擴張和財政支出水平的增長，是現代西方國家加強政府對市場干預的結果。面對著膨脹了的政府權力，人們意識到，市場本身不能解決問題，政府干預也未必能夠奏效。市場本身有許多缺陷與不足，并非萬能，但政府干預同樣也非萬能。這是福利國家存在近一個世紀以后人們對它理性思考的結論。面對資本主義所固有的內在沖突，政府干預并非總是那么有效。相反地，在某些領域，由于政府權力的膨脹，干預越多，企業發展越緩慢，經濟規律因之遭到破壞而不能有效地發揮作用，效益大大低于成本，由此造成了社會資源的大量浪費，社會供給減少，商品服務價格上升，損害消費者利益。這不得不迫使人們重新思考政府干預的合理性、有效性和必要性。

在我國，由于政府部門的自我擴張，導致政企不分。政府部門直接參與企業的生產經營活動，不能形成科學決策的投資體制，造成了責任不清和決策失誤。難以發揮市場在資源配置中的基礎性作用，致使企業在實際上已成為政府的附屬物，導致我國商品經濟落后，市場狹小。主要依靠行政手段管理經濟和社會事務，使許多本應該運用經濟手段和法律手段，或者通過社會中介組織來解決的問題，也是通過設立政府機構來管理，把過多的社會責任和事務矛盾集中在政府身上。其結果是使社會產品和社會資源的運動被政府部門的這種擴張行為人為地分為能有效控制和無力控制的兩塊。對能有效控制的往往控制得過細過死，陷入了繁忙的企業事務之中；對于無力控制的卻又往往放任，造成了我國社會總需求與總供給的失衡。政府機構重疊龐大，人浮于事、效率低下，不僅滋生了文牘和官僚主義，助長了貪污腐敗和不正之風，而且也給國家財政造成了沉重的負擔。

再次，政府部門自我擴張行為對民主政治與法治建設也產生了巨大的負面影響。在18世紀盛行的消極政府時代，保障個人自由是時代的主旋律，權力分立，不能混合的觀念居于主導地位。但隨著資產階級政府部門的自我擴張，國家機關之間的分權與制約的第一位已為相互合作所取代，立法、行政和司法不能混合的觀念已不具有現實意義。分權原則主要地成為了一種保持國家最上層機關之間的平衡的政治原則，從而使當代政治演化的結果就是政府部門在國家機關體系中取得越來越優越的地位。人數眾多、力量分散的國會除具有監督的作用外，在制定政策方面已喪失了主導地位。“事實上，現代政治體系本質上是‘官僚化的’——以文官統治為特征的。”（注：阿爾蒙德·鮑威爾：《比較政治體系：體系、過程和決策》上海譯文出版社1987年版，第190頁。）面對著這種政治現實，人們不得不提出，非經選舉產生的官員行使如此巨大的權力，其合法性究竟何在？十分明顯，是政府部門的自我擴張行為使“三權分立”的權力結構失去了原來的政治意義。政府部門權力日趨強化，國家公共權力日趨由政府壟斷，這無疑是對資產階級議會至上的民主政治和“主權在民”的憲政原則的極大威脅。按照現代法治的原則，政府固然也應依據法律從事，但“無法律即無行政”的時代已經一去不復返了。

政府部門的自我擴張行為，對我國社會主義民主政治和法治建設的直接危害是：政府行政權力由政府自己確定，帶有很大的隨意性；自己確定的權力由政府自己去行使，約束性很差；權力由政府領導人的講話、指示、批示來體現，不可避免地帶有主觀隨意性；權力由內部文件規定，只有少數官員知道，缺乏公開性和透明度，監督也不易落實；政府機關工作人員對其上級負責而不對法律負責，上級對其下級或不屬于自身職責范圍內的事項予以干預，下級以及其他受干預的不敢提出反對意見。這樣，在實踐中就造成了職責不清，下級的晉升、獎勵是通過滿足上級的利益、欲望而獲得實現的情形，形成了權力壟斷、權力混淆、權力無法可依、甚至有法不依、權力制約機制不足等問題。權力商品化、權錢交易泛濫，尋租行為的出現和特權的存在亦在所難免。正如鄧小平同志所嚴肅指出的“我們所反對的特權，就是政治上經濟上在法律和制度之外的權利。”（注：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年第2版，第332頁。）這種特權，是封建主義殘余影響尚未肅清的表現，也是政府部門自我擴張行為的產物，其突出的特征就是，在處理法律和權力的關系時，不是法律支配權力，而是權力支配法律，把權力凌駕于體現廣大人民利益和意志的法律之上。在這種情況下，民主不復存在，“法治”不復存在，國家一切權力屬于人民的憲政原則化為烏有。

三、遏制政府部門自我擴張行為的措施分析

政府部門的自我擴張行為，在過去已經引起了不少的流弊和社會危害；而對我國來說，還在繼續發生阻礙國民經濟市場化和建設社會主義民主政治的破壞作用。因此，我們必須采取有力的措施來遏制它。

正如一切存在的東西，在它取得存在的一般社會條件還在發生作用的限度內，我們無法憑著一己的好惡使它從歷史上消失一樣，資本主義既想維持其私人所有制的生產關系，繼續推崇個人主義的價值觀，又試圖從上層建筑領域中，把加強政府部門的權力作為解決其內在矛盾沖突的良藥，這是不可能實現的。面對著日益尖銳的各種矛盾，無論資本主義政治理論及其市場經濟怎樣發展，把如何發揮政府權力的效益擺在首位，其次才是防止權力濫用，資本主義社會自身都無法克服其所固有的矛盾。資本主義一步一步地走上國家資本主義或獨占資本壟斷之路，它的政治將不可避免地要極權化、官僚主義化。

馬克思主義國家論認為，社會主義國家是國家走向消亡過程中的國家形態。隨著社會化大生產的發展，社會主義國家的政府職能越來越簡化，純行政性機構將會逐漸減少，工作內容也將是逐漸減化，到那時，國家政權對社會關系的干預將先后在各個領域中成為多余的事情而自行停止下來，對人的統治將由對物的管理和對生產過程的領導所代替，政府也就不復存在。但是，在社會主義的初級階段，在國民經濟市場化的進程中，國家公共權力的作用在一定程度和一定范圍內，不僅不能削弱，而且還必須加強。沒有這種公共權力，市場經濟秩序就不能建立，社會生活就不能維持。但當權力的需要是絕對的時，權力的運行也絕對的會對社會造成傷害。現實中所存在的政府部門自我擴張行為，幾乎無一例外地成為制約社會發展的因素。如何解決這對現行矛盾，對其擴張行為進行遏制，筆者認為應采取如下措施：

第一，必須根據經濟的發展水平和社會發展趨勢，不失時機地轉變政府職能。社會主義國家政府所具有的政治性和公共性職能，在地位上并不是并駕齊驅的，而是有主次之分。社會越向前發展，政府的公共性職能就越突出。在這個過程中，就越需要政府按照社會經濟發展的要求轉變其職能。在發展的初始階段，為了迅速地擺脫經濟落后的制約局面和較快地建立起相當規模的工業體系和國民經濟體系，政府對經濟進行廣泛的、甚至是直接的干預。我國的情況也是這樣，也是政府通過給重要投資項目以財力支持的辦法，或是用發展戰略產品的辦法，來進行直接調控。但隨著國家經濟的發展，原有的政府干預制度造成了效率低下和發展的阻滯，市場的作用將會逐漸變得更為重要。因此，按照市場經濟發展水平和社會發展形勢的需要來建立、調整乃至撤消某些機構，堅持以政府職能轉變為中心內容的政府機構改革方向，在現階段就成為十分必要。只有這樣，才能從根本上遏制政府部門的自我擴張行為。

第二，實行法治，堅持依法行政。實行法治，就是要用法律形式確定政府在社會主義市場經濟中的地位和作用，用法律形式規定政府及其下屬部門的職能、權限和辦事程序，用法律形式規范政府的行為，制定政府工作人員的獎懲、人員的配備和編制。在運用權力時限制權力，用法律駕馭權力。政府的一切職權都必須根源于法律，而且要嚴格依法行使，依法代表人民管理國家的各項事務，不得違反。不能以權代法、以權壓法、以言代法、以權治民。“人治”是官僚政治固有的基本特征或規律，法治才是抗制“人治”，實現社會主義民主政治、遏制政府部門自我擴張行為的有效手段。社會主義市場經濟實質上是一種法制經濟，它必然要求發展社會主義民主政治和有完備的法制，要求從政治方面保證按經濟規律管理經濟，提高經濟效率；從經濟方面保證公務員隊伍的純潔，提高行政效率；改變黨政不分工的領導體制和政企不分的管理體制，使企業真正成為具有相對獨立性的市場主體，發揮市場配置資源的基礎性作用。這樣做，才能在經濟方面有效地防止來自官僚主義對經濟的瞎指揮和不正之風的侵襲；在政治方面做到精兵簡政，使政府從不該管的事務中退出來，實現國家一切權力屬于人民的憲政原則。

第三，在發展生產的同時，普遍提高人民的物質和精神生活水平。在科學明顯成為直接生產力，在科學技術革命蓬勃發展時代，提高人民的物質生活水平，以科學知識武裝人民，實行科學的民主化和民主的科學化，這是生產力發展的不可抗拒的要求。執行一條大力提高人民物質與生活水平的路線，不是經濟主義，而是偉大的革命戰略要求，鄧小平同志概括為這是社會主義本質的要求。馬克思主義經典作家在強調人民的物質與精神需要的滿足有賴于生產發展的同時，也強調指出，沒有需要，就沒有生產，在滿足需要的過程中產生新的需要，這是生產發展的內在動機的客觀前提。（注：參見《馬克思恩格斯全集》第12卷，人民出版社1972年版，第741頁。）認為需要是個人和社會積極性的動力，動力的動力。（注：參見《馬克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社1972年版，第342頁。）他們把充分滿足不斷增長的合理需要同共產主義目的——個人的全面發展聯系起來，則更是眾所周知的原理。因此，通過不斷提高人民生活水平這個根本途徑來遏制政府部門的自我擴張行為的過程，實質上也是向共產主義前進的過程。