小議中國廣播電視管理體系改革

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摘要：我國從改革開放后就開始對文化管理體制進行改革，不但從文化管理體制的總體戰略上進行了巨大的改革，還對一些重要的文化部門：新聞出版、廣播電視、文化演出等的管理也作了比較細致的管理體制的改革。廣播電視產業的發展是文化產業發展的重要部分，也是文化繁榮的重要標志，所以廣播電視產業的改革是整個文化管理體制改革中非常重要的部分。本文就是從我國文化體制的整體變革中，著重結合了國外的成功經驗，研究和探討適合我國特殊國情的廣播電視的管理體制。

關鍵詞：體制變革；廣播電視；文化政策；文化改革；文化發展

廣播電視產業是一個與人們的生活息息相關的產業。它融入到人們生活的每一個角落。20世紀人類文明的重大成就之一便是電視在世界范圍內的普及。將近一個世紀來，世界各國在發展這種具有重大社會影響的大眾傳播事業的過程中，形成了各種不同的經營管理體制。我國的廣播電視產業自建國后發展迅速，特別是在改革開放后，各地的電視臺如雨后春筍般地出現，在初期發展得都很不錯，這與當時人們日益增長的精神需求有關。但是在90年代初，因為沒有一個合理的管理體制，出現了大量的廣播電視臺的破產、重組。通過學習和分析國內外的廣播電視管理體制的概況，能夠找到一種適合我國廣播電視發展的管理體制或變革的方向，擺脫長期以來廣播電視行業的“紛亂”的狀態。

一、我國廣播電視管理體制改革的現狀

我國廣播電視管理體制的改革是從我國廣播電視建立的初期就開始的,建國以后，為適應政治宣傳和計劃經濟體制的需要，20世紀50年代是完全由國家財政撥款辦廣播電視的時代，當時我國的廣播電視是國家壟斷事業，廣播電視媒體為非盈利性質的事業單位。政府撥款多少和員工待遇的厚薄，主要取決于機構和個人行政級別的高低。同時，傳媒無任何財政支配權，其全部收入和支出都被納入政府計劃，所謂“統收統支”。廣播電視的核心功能是黨和政府的喉舌宣傳工具，宣傳黨和政府的政治制度、政策，教育和引導大眾；20世紀80年代后，隨著中國社會的改革開放，計劃經濟開始逐步轉向社會主義市場經濟，中國廣播電視媒體逐漸從單純的事業單位轉變成“事業單位，企業管理”的運作模式，原先以縱向為主的管理機制改“條塊結合，以塊為主”的行政管理模式。[1]

我國現在的市場已經從相對自由競爭向經濟性壟斷過渡階段。行政性壟斷是與經濟性壟斷相對應的一個概念，它是指地方行政機關和國家經濟部門憑借其經濟管理權力對經濟活動排他性控制、排斥和限制競爭的行為。我國廣電事業長期實行的就是靠政府權力支持的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷的經濟型壟斷。90年代末期以來，廣電行業進行產業化、集團化改革，以市場為導向、以資產為紐帶、明確產權關系、優化資源配置、重組管理體制、實行事業單位企業化管理，在整體上以經濟性壟斷代替行政性壟斷，而廣電傳媒產業改革成功的關鍵就在于管理體制的創新。以上海文化廣播集團為例。2004年，上海文化廣播集團成立。上海文化廣播集團其事業與產業劃分的成功之處在于:集團化管理模式。上海文化廣播集團是一個以廣播影視為重點，擁有多種媒體、經營相關產業、擁有多種文化信息的媒體，同時，它又是受委托履行政府職能和宣傳主體的廣播影視文化機構。在集團化的管理模式之下，形成了資源集中與結合的管理形式。同時又對集團進行“職能分流”。一部分作為行使政府職能的管理部門，主要負責文化廣播電影電視事業的社會、法律、行業監審等管理職能；另一部分作為組建上海文化廣播集團的核心，行使集團的經營管理職能，兩部分在機構人事上互不重疊。再使統分結合的機構設置。在集團經營理念的指引下，機構設置基本達到了統分結合。將原來分散各處的四類管理部門統一集中，成立節目、財務、技術、物業管理等中心，各中心內設立負責具體任務的管理部門，各司其職，避免浪費和不必要的內部競爭。[8][9]

二、我國廣播電視管理體制改革存在的問題

管理體制是以確保生產力發展需要，并以適應經營機制為目的，完成內部管理和協調功能而建立起來的管理架構，在目前廣播電視行業的管理體制上，存在如下問題：

（一）管理體制不適應發展的需要

90年代廣播電視行業開始全面而快速發展，從無線電視到有線電視，從網絡的零距離到全國聯網，目前發展成為具有一定規模的國家骨干網。但是，管理體制還停留在計劃經濟時代，地區性壟斷嚴重，政府包辦，每個地方的電臺的功能都是被限定，廣播電視事業發展需要的政府性的管理體制還未建立。

（二）缺乏有效的政府管制機制和高效率的企業經營機制

經營機制是隨著發展和市場競爭需要而建立的一種動態機制，它以能否適應市場競爭的需要為標準，而管理體制是針對經營機制的客觀需要，并以適應經營機制為日的而設立的機構就全國而言，廣播電視行業體制改革相對滯后，而且由于國家給予廣電行業的特殊政策，以及政策帶來的豐厚利益，使得廣電人不急于走向市場，以上原因都將給廣播電視行業的體制改革帶來很大困難和阻力。使得管理體制退后于經營機制的問題越來越突出，嚴重制約產業的發展。

（三）“事業單位，企業經營”的方式不利于人才的流動和利益的合理分配

在目前得管理體制下，雖然引進了競爭機制，但沒有徹底打破大鍋飯，論資排輩和存在于人們思想根深蒂固的平均主義分配觀念，一時還難于轉變，干部制度還未建立“按資分配”的分配方式難于調動人才隊伍的積極性，使得廣播電視行業的人才進也難留也難，行業缺乏競爭力，而且事業單位就一定會牽涉到政府機關，造成不正當競爭。

（四）政府管理觀念陳舊，規制手段單一、薄弱

長期采取政府行政管理辦法，規制政策缺乏系統性、連貫性和穩定性，而且立法不完整。并且規制機構建立不科學。與歐美等發達國家和地區相比，我國的廣播電視規制并不是通過立法建立的，而是通過國務院機構改革方案建立，是行政決定而且是規制缺乏獨立和公平的監督機構。我國的廣電管理與監督部門同一，而且是國家的行政管理部門，造成監管者和被監管者之間存在著千絲萬縷的利益聯系，無法保證政策執行的公平性。所有制結構上仍實行單一的國有廣播電視產業制度。

（五）區劃限制，地方保護主義和地區壟斷

我國的廣播電視是與政府相關的，使得各地方的地方保護主義嚴重，只想占有的地方市場，是其它區劃的優秀廣播電視無法大規模的推廣和發展。

以上是目前廣播電視行業管理體制存在的問題，也是制約廣播電視事業發展的主要因素；所以廣播電視行業的管理體制改革和創新，是目前擺在廣播電視行業發展面前的重之又重的問題。

三、美英廣播電視管理體制變革的借鑒

美國私有化的廣播電視管理體制和英國公私并舉的廣播電視管理體制是西方廣電媒介政府規制模式的兩種典型代表。其建制和各自的發展演化過程對中國廣播電視規制改革具有較大的借鑒意義。

（一）美國的廣播電視體制變革歷史及現狀

在美國，大多廣播電視機構為私人所有，具有獨立的經營管理權，其言論自由受到美國法律保護，因此廣播電視機構只對法律負責，而不對政府負責。政府也無權干涉其日常運營，媒介的獨立發展空間較為寬松。由于商業化運營的媒介機構對市場的依賴性較強，并受市場規律的支配，私營的廣播電視機構必須為搶奪市場擴大規模，并尋求合適的媒介經營管理模式。在媒介放松規制(de-regulation)的大背景下，媒介集團獲利空間的限制減少，超大型媒介集團的實力越來越強，并大有形成新的市場壟斷的趨勢，媒介集團的政府規制和市場調節作用之間的彼此消長變化越發明顯。[15]

美國廣電規制的建立和改革完全以法律為依托，可以主要分為以下兩個階段:第一階段是廣電體制建立、商業廣播大發展階段(20世紀20年代到50年代)。美國早期的廣播是傳統的公共廣播，不受法律約束，直至1912年美國的《無線電法》的出臺才明確規定廣播屬于受規制行業。20年代后，美國的商業廣播和公共廣播的市場競爭催生了美國廣電規制基礎的確立。《1927年無線電法案》在法律上承認了商營電臺的合法地位，而且國會成立了專門管理廣播的聯邦無線電委員會(FRC)，作為獨立于政府的機構進行廣播執照審核頒發等管理工作。這項管理工作極大的提高了商業廣播的地位，并且促進了廣告事業的發展。商業廣播由此取得了第一次立法的勝利。從此商業廣播進入黃金時期，形成三大廣播網三足鼎立的局面。

第二階段是商業廣播電視集中化、規?；?、數字化發展挑戰管理體制(50年代至今)。無線廣播電視、有線廣播電視以及衛星廣播電視的迅猛發展，不僅使美國的商業廣播電視更加集中化、規?；?，而且使電子媒體的管理環境更為復雜。按照美國的法律規定，美國的廣播電視主要是地方性的，為各地方的受眾服務。然而，這種分散發展的體制要求很快就被廣播業的集中所改變。全國性廣播平臺對廣告客戶更具吸引力，市場拓展空間更大，而與全國性的廣播機構合作的地方廣播機構通過規模經營擁有了更好的效益，因此獨立的地方廣播機構為了自身利益需求也紛紛進入了日益集中的廣播網，規模日漸形成。《1996年電信法》的頒布，延續了70年代開始實行的放松規制的改革，對廣播電視覆蓋率放寬了限制、對跨媒介所有權取消了限制，既有利于數字廣播電視的開發，同時也造成了美國廣電業的大兼并、大整合現象。[16]74-82

（二）英國的廣播電視體制變革歷史及現狀

英國1922年開始建立的廣播電視管理體制是公有制的廣電管理體制，BBC成為公共廣電事業的運行和監督機構，在受眾和市場的需求之間保持著一種可操作的均衡。但是完全公有的廣電業缺乏競爭，因而也影響了公共利益，因此，1954年《獨立廣播電視法案》規定建立商業廣播電視，1971年又開辦了商業廣播。英國公私并舉的廣電體制開始形成，但其管理原則依然是平衡和適度。70年代歐洲廣電業的私有化改革開始，英國公私兩種廣播電視體系并行競爭性發展，但鼓勵商業化的自由市場經濟思想逐漸處于主導地位，規制環境變得更加復雜。

在20世紀的最后10年中，英國的廣電規制機構進行了三次重要的立法改革?！?990年廣播電視法》改革了獨立廣播電視管理機構，鼓勵商業廣播電視和公共廣播電視競爭，但對國外衛星廣播電視運營商的無限制政策卻加大了國內的競爭壓力。1996年廣電政策繼續鼓勵商營廣播電視發展，如開始放開國內跨媒介經營所有權的限制，開發數字廣播電視等。2000年英國廣電行政管理部門—英國文化媒介體育部(DCMS)和電信管理部門—貿易產業部(DT''''T)共同了英國廣播電視新的規制政策，對規制機構、跨媒體所有權、規制內容等方面都進行了新的調整。新政策將原先分別管理商業廣播電視和廣播的機構與負責監管電信的電信局(OFTEL)合并組成統一管理的通信管理局。(OFCOM)，它的成立有利于對產業融合后的媒介進行統一管理。新政策在內容規制上放松了對商業廣播電視網的限制，賦予了它們自我規制的權利。除此之外，在強調數字時代放松規制必要性的同時，也主張保護公共廣播電視的發展。[15]37-51[9]

通過對英美兩大廣播電視市場的體制探尋，我們發現英美廣播電視制度安排還是有可借鑒之處的。

（一）雖然美國廣播電視是以商營性為主、私有體制，強調的是其產業屬性，遵循市場經濟規律，政府的直接干預及管制較弱，但是其市場行為基本上是在健全的法治環境里進行，政府的規制與調控通過健全法律制度來實施及保障，其依法治理的運營模式是值得我國廣播電視研究和借鑒的。當然，完全照搬美國模式也是不可行的，畢竟中國的廣播電視媒體既有政治屬性，又有產業屬性，所以對媒體還是要實行有效的政府規制，對其宣傳要實行嚴格管理。

（二）英國的廣電體制經過幾次變革，發展為目前公私并舉的模式，平衡原則和適度原則依然是其管理的行為指標。這種公私并舉的模式較好地解決了因完全公有化而導致的缺乏競爭、市場壟斷等問題，尤其是放開部分媒體體制、建立商業廣播電視，實行市場運作，使廣播電視的產業屬性得到充分體現和驗證，這些為我國的廣播電視制度創新提供了研究和探討的空間。

（三）打破中國廣播電視媒體的區劃限制，合理分配廣播電視資源，形成全國性的大市場。區域限制，條塊分割不利于我們優化整合全國廣播電視媒體資源，也不利于我們打造具有與國外傳媒集團相抗衡實力的大型傳媒集團。

（四）要加大經營機制的改革力度，中國廣播電視媒體還得走企業化管理與經營的發展道路，建立現代企業制度，健全法人治理結構，建立相應的內部組織結構和管理層次，嚴格界定產權，規范媒體內部成員之間的權利義務關系等等。

四、我國廣播電視管理體制的改革的建議

由于我國與英美在政治、文化、經濟、傳統等諸多方面的差異，英美電視管理的體制不可能被我們直接照搬過來，作為我國電視媒體體制改革的目標。但他們高度市場化的運作則無疑十分值得我們借鑒——畢竟我國正在堅定不移的一步步走向市場經濟。

（一）建立經濟轉型背景下的政府規制

然而我們國家還沒有英美的成熟的市場經濟和完善的法制規范，結合我國經濟轉型的大背景，我國廣電媒介實施相應的政府規制體制改革，就要有經濟轉型背景下的特點，以保證一切資源能在規范的環境中運作，最終實現這個目標就必須實現廣播電視管理體制的政府相關制度的變革。

我國廣電媒介政府規制體制改革必須做好兩項基礎性工作:（1）是改革管辦合一、政事合一、企事合一的體制，理清規制者和被規制者的關系，剪斷他們之間的利益聯系，使規制機構能夠獨立的行使管理職能，同時完善和加強對規制機構的監督；(2)是要對廣電傳媒業的業務具體運行放松規制，如市場準入、節目審查、市場拓展等，提供良性競爭的市場環境，從而加快發展，使廣電媒介處于一個公平競爭的法制化市場競爭環境之中，其中政府在監督、法制等方面的作用顯得由為重要。

政府規制必須建立在法制基礎上；設立獨立的規制監管機構；規范規制行為，提高管制效率。這就要求我們做到:（1）以規制法制為基礎建立法定的獨立的規制機構，同時以法律的形式明確規定規制機構的法定權利，從而保證執法的權威性。(2)規制機構本身也需要規制、監督，以保證公平合理的執行規制政策，因此設立獨立的監督機構將成為改革的首要要求。（3）規制機構必須遵循促成合理開放、競爭有序的市場環境原則，解決“一放就亂，一管就死”的問題。在現有法律法規和規制機構的運行體制下，把握好規制的力度需要各方面力量的綜合作用。(4)進一步明確規制目的，加強規制手段的運用。

（二）強化廣電主管部門的職能

雖然美國廣播電視是以商營性為主、私有體制，強調的是其產業屬性，遵循市場經濟規律，政府的直接干預及管制較弱，但是其市場行為基本上是在健全的法治環境里進行，政府的規制與調控通過健全法律制度來實施及保障，其依法治理的運營模式是值得我國廣播電視研究和借鑒的。當然，完全照搬美國模式也是不可行的，畢竟中國的廣播電視媒體既有政治屬性，又有產業屬性，所以對媒體還是要實行有效的政府規制，對其宣傳要實行嚴格管理。我認為可以將國家廣電總局對廣電網絡的規劃、管理、建設職能，全部移交信息產業部，而廣電總局剩下的對電影、電視、廣播節目制作的管理職能更宜納入文化部管理：新的信息、產業部則應該改造成類似于美國FCC一類的機構。即主要承擔信息、產業政策、規范、標準等的制定職能。同時承擔對信息產業運營的監管職能，確保整個產業在市場與法制的軌道內運行。

（三）改變相關的廣電政策——取消我國廣電行業的區劃限制

通過對美英廣播電視管理體制的探尋，我們不難發現，它們的廣播電視媒體是沒有區劃限制的，這使廣播電視媒體有極大的發展空間。我國的廣播電視媒體如果要產生國際性的大媒體，打破中國廣播電視媒體的區劃限制，合理分配廣播電視資源，形成全國性的大市場是很重要的一點。區域限制，條塊分割不利于我們優化整合全國廣播電視媒體資源，也不利于我們打造具有與國外傳媒集團相抗衡實力的大型傳媒集團。

我們如果要打造具有與國外傳媒集團相抗衡實力的大型傳媒集團，英國的公私并舉的模式，平衡原則和適度原則是可以借鑒的。這種公私并舉的模式較好地解決了因為完全公有化而導致的缺乏競爭、市場壟斷等問題，尤其是放開部分媒體體制、建立商業廣播電視，實行市場運作，使廣播電視的產業屬性得到充分體現和驗證，這些為我國的廣播電視制度創新提供了研究和探討的空間：我國的廣電市場的不完全競爭和市場壟斷問題比較嚴重，可以在一定程度上借鑒英國的公私并舉的模式，合理的運用平衡原則和適度原則。

（四）現代企業的管理體制可以促進廣電行業的發展

要加大經營機制的改革力度，中國廣播電視媒體還得走企業化管理與經營的發展道路，建立現代企業制度，健全法人治理結構，建立相應的內部組織結構和管理層次，嚴格界定產權，規范媒體內部成員之間的權利義務關系等等，在這點上，美英的廣播電視管理體制是完善的，其管理和保障制度值得我們去學習。

總之，在社會主義市場經濟條件下，要建立與市場經濟發展相適應的廣播電視媒體的經營管理機制。要不斷探索廣播電視的客觀發展規律和市場發展規律，不斷的結合實際，才能使廣電行業不斷的發展。

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