論鄧小平對當代中國行政改革道路的設計

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【關鍵詞】鄧小平/行政改革/漸進式改革

【正文】

行政系統是國家權力體系中最主要的組成部分之一，其構成及運行方式與國家政治、經濟、文化、軍事和社會的發展有著密切關系，由此決定了行政改革是一項十分復雜的系統工程，將直接關系到一國行政管理的效能和國家的治亂興衰。因此，應當謹慎地選擇行政改革的途徑與方式。

從各國實踐看，行政改革的方式一般分為兩種，即“一步到位”的“激進式改革”和“投石問路”的“漸進式改革”方式。所謂“激進式改革”，是指決策層把改革的目標公諸于眾，然后根據國家和社會發展的現實狀況，在較短時間內全面推行改革措施，爭取一次性實現改革目標。而“漸進式改革”則是指在改革的實踐中，根據社會發展的基本目標不斷確定改革的任務和調整階段性目標，一個階段一個階段地完成，從而達到改革的整體要求。對于當代中國的行政改革，鄧小平主張立足實際，從有利于促進經濟與社會協調穩定發展出發，采取“漸進式改革”的基本思路和基本方略。

一、我國行政體制漸進式改革的特點

從我國體制改革的實踐來看，鄧小平所倡導的這種漸進式改革思路和方略，具有十分鮮明的特點：

一是科學性。我國行政體制的漸進式改革在改革方式和改革實踐中充分體現了辯證唯物主義的科學思想方法和行動原則。首先，從改革所遵循的基本思想方法來看，它體現了鄧小平關于一切從實際出發、實事求是的思想路線，即在改革發展的不同階段，根據改革所表現出的階段性特點，采取符合每一階段實際的改革措施。其次，從改革的實踐進程來看，它體現并遵循了辯證唯物主義關于質量互變的事物發展規律，即質變是量變的必然結果，當量的積累趨于成熟的時候，適時抓住時機，把事物從一種質態推向另一種質態，使事物的發展呈現出階段性的特點。因此，漸進式改革體現了事物發展的質量互變規律的內在要求，有著堅實的哲學基礎，保證了改革方式的科學性。

二是革命性。鄧小平從“革命是解放生產力，改革也是解放生產力”的新視角出發，明確提出了“改革是中國的第二次革命”的命題。他指出：“改革的性質同過去的革命一樣，也是為了掃除發展社會生產力的障礙，使中國擺脫貧窮落后的狀態。從這個意義上說，改革也可以叫革命性的變革?！薄?〕（P135）漸進式行政改革作為我國社會主義改革的一個組成部分和一種基本形式，其價值取向是對傳統的高度集權的行政體制的否定和變革，以建立適應社會主義市場經濟體制需要、發展社會生產力的現代高效行政體制，其性質是革命性的變革。正如鄧小平指出的那樣，“精簡機構是一場革命”，這里所說的革命“不是對人的革命，而是對體制的革命”，〔2〕（P397）其實質是強調對舊體制的根本性變革。事實上，傳統的行政體制是適應計劃經濟模式的管理體制，在很多方面已經阻礙了生產力和社會的發展，必須進行根本性的變革。從改革的效用看，漸進式改革只是改革方式的選擇，其指向和涉及的內容同樣是人們利益格局和觀念領域的深刻變革，必然會沖擊傳統的組織結構、工作方式、精神狀態、價值觀念等等，必然會導致國家經濟生活和政治生活的巨大改變。

三是實踐性。遵循實踐——探索——改革——再實踐——再探索——再改革的原則，把改革不斷推向深入，是漸進式改革的又一突出特點。長期以來我國所形成的高度集權的體制，涉及經濟、政治、科技、教育、文化等各個方面，這就使改革本身具有復雜性和艱巨性。由此，在推進改革的過程中，鄧小平非常強調把改革的探索性和實效性相結合，主張“走一步看一步”，而不是“一步到位”。在改革的實踐中，注重試點的作用，而試點正是深入實踐、不斷探索的最直接的體現。改革開放20多年來，在我國行政改革過程中，在許多不同地區都進行了改革試點，然后從中總結經驗，探索改革的最佳模式，使行政改革不斷走向深入。

二、我國選擇漸進式行政改革道路的原因

第一，這是由中國行政改革的行政生態環境決定的。行政生態環境是行政改革的外部條件，也是一切行政活動賴以生存和發展的空間。行政生態環境與行政改革之間不僅存在著一定的互動關系，而且在很大程度上又制約著行政改革的發展。具體而言，行政改革中任何一項改革措施的制定、實施，都是在特定的社會經濟環境下進行的，當時的改革進程、政治經濟形勢、人們的社會文化心態等，都會直接或間接地對行政改革產生一定的影響。從經濟體制改革來看，我國經濟體制改革走的是一條“市場取向，漸次推進”的改革道路。作為上層建筑重要組成部分的行政體制必然要做出與之相適應的階段性調整，經濟體制改革的漸進性決定了行政改革不可能一步完成，必須經歷一個不斷深化的過程。從政治體制改革來看，鄧小平強調我國政治體制改革必須分步驟、有領導、有秩序地進行，一個十分重要的原因就是我國生產力總體上相對落后，而且各地區各民族的經濟、文化、政治發展水平存在較大的差距，情況錯綜復雜。政治體制改革只能從實際出發，充分考慮各地區的特點，先試點，不斷總結經驗，逐步推廣，不能急躁冒進。作為政治體制改革重要組成部分的行政改革自然要從政治體制改革的全局出發，走循序漸進的改革道路。從思想文化方面來看，建國后，社會主義文化雖然占據了主導地位，但是，歷史上遺留下來的封建主義思想、資產階級思想、殖民地奴化思想以及小農意識等在社會生活中還有著較大的影響。鄧小平認為，我國政治體制和行政體制中存在的種種弊端，多少都帶有封建主義色彩。因此，他強調指出，必須把肅清封建主義殘余影響的工作，同對于資產階級損人利己、唯利是圖思想和其他腐化思想的批判結合起來。但是，消除腐朽思想的影響并非朝夕之事，同樣需要一個長期的過程。由此可見，行政生態環境對行政改革的制約，使得行政改革不可能一蹴而就，必須走漸進式的改革道路。

第二，這是由中國行政改革自身的復雜性決定的。行政改革的復雜性首先表現在行政改革內容的繁雜上。就我國而言，行政改革是一項系統工程，它涉及的內容相當廣泛，如下放權力、轉變職能、精簡機構、優化人員組合、改革干部人事制度、健全行政監督體制、加強行政法制建設等等，這些改革內容不是通過一次性改革就能夠完成的，需要一個較長的過程。這就要求每一階段的改革確定一個重點，或以一個重點為主，通過各個攻破的改革策略，達到全面推進的效果。例如，1982年的機構改革主要解決的是干部人事制度問題，通過這一改革，廢除了領導職務終身制，有力推進了干部隊伍的“四化”；1988年開始的機構改革，主要解決的是權力過分集中問題，通過改革為轉變政府職能、實現政企分開打下了基礎；1993年的機構改革對下放的權力作了進一步明細劃分，對政府應有的職責、權力有了一個較明確的認識，協調和解決了一些部門之間職責交叉、機構重疊的問題；1998年的政府機構改革，則在繼續轉變政府職能的基礎上，提出了行政法制建設的重要任務。通過這樣環環緊扣的改革方式，即使得每一次改革重點明確，又推動了改革整體內容的完成，有利于改革目標的實現。其次，在我國，行政改革的復雜性還表現在改革是在行政環境發展極不平衡的狀態下推行的。盡管我國是單一制國家，全國的行政構架與行政職能的基本方面是大體相同的，但是，經濟、政治、文化、社會發展的不平衡性，使得不同地區和不同部門行政主體的行政方式、行政能力、行政質量與效率存在較大的差異，這就決定了改革措施的制定不能采取“一刀切”的方式，而應當根據各地不同的情況，采取不同的方法。例如，在機構設置上，具體到市縣級要以該地區的人口、面積、經濟發展水平為設置條件，人口少、面積小、經濟不發達的地區，就應少設機構；反之，則可以設置略多的機構，但也要確定其最高限額。同時，各地區還可以根據實際情況，設置一些本地需要的機構，而不能在機構的設置上片面強調上下對口。公務員之家版權所有

第三，這是保持社會變革中政治穩定的需要。任何一國的經濟建設和其他方面的建設都需要一個穩定的社會政治環境。作為發展中國家，我國面臨著改革開放的重要任務，安定的社會環境和政治環境對改革與建設事業尤為重要。鄧小平多次強調社會穩定、政治安定的重要意義，政治穩定是改革和發展的一個必不可少的條件和保證?！爸袊膯栴}，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉?！薄?〕（P284）中國要實現自己的發展目標，“需要兩個條件，一個是國際上的和平環境，另一個是國內安定團結的政治局面，使我們能有領導有秩序地進行社會主義建設?！薄?〕（P210）可見，穩定對于中國的改革發展具有十分重要的意義。而行政改革作為國家整體改革的一部分，必須考慮到政治和社會穩定的要求。尤其是我國現階段的改革已經實現了由初期的“外延型”改革向“內涵型”改革的過渡，開始觸及到政府組織結構、權力結構以及合理配置政府職能等深層次問題，解決這些問題必然會觸及一部分人的權力和利益，從而增加了改革的難度。對此，鄧小平早有清醒的估計，他認為，“生產關系和上層建筑的改革，不會是一帆風順的，它涉及的面很廣，涉及一大批人的切身利益，一定會出現各種各樣的復雜情況和問題，一定會遇到重重障礙?！薄?〕（P152）這就要求我們在堅定不移進行改革的同時，不斷探索改革的方式與途徑。漸進式改革道路就是這一探索的結果。漸進式改革有助于消解矛盾，增強人們的心理承受能力，從而在平穩的社會環境中把改革推向深入。

三、漸進式行政改革的具體內容

第一，堅持中國共產黨的領導。堅持中國共產黨對社會主義現代化事業和各項改革事業的領導，這是由黨在國家和政治生活中的地位所決定的。鄧小平曾多次強調，在中國，沒有共產黨的領導，什么事情也辦不好。改革開放20多年來的實踐表明：我們的一切改革成果都是在黨的領導下取得的，沒有黨的領導，就沒有中國的現代化，就沒有今天安定團結的政治局面。中國共產黨不僅是經濟體制改革的倡導者、領導者，同時，也是政治體制改革和行政體制改革的倡導者、領導者。

行政改革是社會主義政治體制的自我完善和自我改造，是在堅持社會主義根本政治制度的前提下，通過改變國家行政制度內部的行政組織的功能、結構、行為來實現的。其目的是使各項具體行政制度更加健全，行政機構運行更加協調，行政活動更加高效。因此，在行政改革中必須堅決反對完全按照西方模式塑造當代中國政治制度的錯誤思潮，必須堅定不移地堅持四項基本原則，堅持黨的領導。正如鄧小平指出的，“改革黨和國家的領導制度，不是要削弱黨的領導，渙散黨的紀律，而正是為了堅持和加強黨的領導，堅持和加強黨的紀律。在中國這樣的大國，要把幾億人口的思想和力量統一起來建設社會主義，沒有一個由具有高度覺悟性、紀律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團結人民群眾的黨，沒有這樣一個黨的統一領導，是不可能設想的，那就只會四分五裂，一事無成。這是全國各族人民在長期的奮斗實踐中深刻認識到的真理?！薄?〕（P341—342）因此，把堅持黨的領導作為漸進式改革的基本內容，是改革成功的基本保證。

第二，抓住時機，堅定不移。行政改革是在一定的政治、經濟、文化背景中進行的，同時，社會政治、經濟、文化的變遷也要求行政系統做出相應的變動。因此，行政改革只有抓住時機，才能取得成效。1982年1月，鄧小平在中央政治局討論中央機構精簡問題會議上的講話中指出，這件事情必須解決，而且早就應該解決。事實上，早在1975年，鄧小平就提出了“消腫問題”，主張精簡機構和人員，但由于“”的干擾未能進行。鑒于這一教訓，鄧小平主張一有條件，就要果斷進行改革，否則，問題會更大，處理起來會更困難。而“現在，我們經過粉碎‘’，又經過十一屆三中全會一直到六中全會，創造了這個條件。我們現在可以把這個問題提到議事日程上來了?！薄?〕（P396）因為在這一時期，國民經濟經過初步調整，開始走上了健康發展的軌道。建設具有中國特色的社會主義，發展社會主義的有計劃的商品經濟，為政府機構轉變職能，改變管理方式，提供了理論和實踐依據。特別是隨著經濟體制改革的深入，企業自主權不斷擴大，企業機制逐步形成，政企分開，改變企業是政府機構附屬物的狀況的條件日趨成熟。所有這些都為行政改革創造了有利的條件。此外，鄧小平認為還有一個條件，“許多覺悟比較高的老同志還在，能夠帶頭，也能夠克服阻力，只要大家取得一致意見，解決這個問題比較容易。”〔2〕（P397）因而，鄧小平認為行政改革的時機已經成熟，不能再拖了。

對精簡機構中可能遇到的阻力，鄧小平認為，決心要大，要堅定不移，不能受干擾，不能猶豫，不能妥協，不能半途而廢?！跋铝藳Q心，就要頑強，不動搖，出點亂子不要緊，嚇不住我們?！薄?〕（P398）

第三，善于總結經驗，穩步推進改革。由于各國的具體國情不同，行政改革沒有現成的統一的模式。要保證改革的成功必須不斷總結經驗，從改革的實踐中總結出規律性的東西，用來指導改革的進一步深化，這是鄧小平的一貫思想。他指出，我們現在做的是中國幾千年來從未做過的事情，我們要根據自己的實踐、自己的情況來決定改革的內容和步驟。就黨和國家的領導制度以及其他制度而言，需要改革的方面很多，“我們要不斷總結歷史經驗，深入調查研究，集中正確意見，從中央到地方，積極地、有步驟地繼續進行改革?！薄?〕（P322）對改革中可能出現的錯誤，鄧小平認為，我們的辦法是不斷總結經驗，有錯誤就趕快改，小錯誤不要變成大錯誤。同時，為了確保改革的穩步推進，應當先進行試點，“取得經驗，集中集體智慧，成熟一個，解決一個，由中央分別作出正式決定，并制定周密的、切實可行的、能夠在較長時期發揮作用的制度和條例，有步驟地實施?！薄?〕（P341）1988年10月，國家編委在邛崍、藁城等9個縣（市）進行縣級機構改革試點。1989年，國務院又選擇了8個省份的9個縣作為全國縣級機構改革的試點縣。從試點縣的改革中，總結經驗，不斷推廣，不僅有助于降低改革成本，而且有助于改革的穩步推進。

第四，立足中國國情，借鑒別國經驗。鄧小平認為，政治體制改革必須從中國的實際出發，這是改革的最基本要求。1986年鄧小平在會見波蘭客人雅魯澤爾斯基的談話時指出：“我們兩國原來的政治體制都是從蘇聯模式來的?？磥磉@個模式在蘇聯也不是很成功的。即使在蘇聯是百分之百的成功，但是它能夠符合中國的實際情況嗎？能夠符合波蘭的實際情況嗎？各國的實際情況是不相同的。我們現在提出政治體制改革，是根據我國的實際情況決定的。”〔1〕（P178）“照抄照搬別國經驗、別國模式，從來不能得到成功。這方面我們有過不少教訓。”〔1〕（P2—3）因此，改革一定要根據我們國家自己的實踐、自己的情況來決定改革的內容、方法和步驟。中國的行政改革強調要“走自己的路”，并不排除學習和借鑒別國經驗。相反，鄧小平一直十分重視借鑒發達國家行政管理的經驗，以促進我國行政效率的提高和行政管理的現代化。他指出：“經濟管理、行政管理的效率，資本主義國家在許多方面比我們好一些?！薄?〕（P240）尤其是在現代社會中，科學技術的日新月異，經濟社會交往的日趨廣泛，對行政管理提出了許多新的要求。西方發達國家在這方面積累了大量經驗，如“小政府，大社會”，減少行政機構層次，實行首長負責制和各種責任制，文官職業化，注重行政人員素質的提高，政企分開，把企業管理的成功制度和措施引進到行政管理中來，講效益、講效率等等，都是鄧小平多次或從正面或從側面講到的。總之，行政改革既要立足于中國國情，又要借鑒別國經驗，這是鄧小平行政理論折射出來的最根本的思想方法，也是我們進行行政改革所必須遵循的基本原則。

【參考文獻】

〔1〕鄧小平文選：第3卷．〔M〕．北京：人民出版社，1993．

〔2〕鄧小平文選：第2卷．〔M〕．北京：人民出版社，1994．